CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 7 de junio de 2023 Número único: 11001-03-06-000-2023-00086-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Personería Municipal de Tunja, Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá. Asunto: Autoridad competente para conocer de proceso disciplinario contra auxiliar de la justicia. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39, y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 22 de abril de 2021, mediante providencia, el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Tunja, ordenó remitir copias ante la «Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura - Seccional Boyacá2» (hoy Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá), para que adelantara proceso disciplinario en contra de Carlos Alberto Amézquita Cifuentes, quien fue designado para que tomara posesión como perito en el proceso ordinario laboral con número de radicación 2019- 00019, y, No obstante, aparentemente no acudió a la citación efectuada por ese despacho. 2.
El 11 de junio de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, recibió por reparto el asunto de la referencia. 3. La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, mediante Auto del 30 de agosto de 2021, ordenó apertura de investigación disciplinaria en contra de Carlos Alberto Amézquita Cifuentes. 1 Ley 2080 de 2021 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Si bien en el expediente se habla de que se ordenó compulsar copias ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, verificando las fechas de estas actuaciones, las mismas fueron posteriores a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021).
Radicación 11001030600020230008600 4. El 15 de julio de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, mediante providencia, remitió el expediente a la Procuraduría Provincial de Tunja, por considerar que esa era la autoridad competente para conocer del asunto. 5. El 16 de noviembre de 2022, la Procuraduría Provincial de Tunja declaró su falta de competencia para asumir el conocimiento de la actuación disciplinaria y, remitió el asunto a la Personería Municipal de Tunja. 6.
El 15 de febrero de 2023, la Personería Municipal de Tunja promovió conflicto negativo de competencias entre esa autoridad, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá; en virtud de lo cual, el 21 de febrero de 2023 remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
II. ACTUACIÓN PROCESAL La Secretaría de la Sala fijó edicto3 por el término de cinco días para la presentación de alegatos o consideraciones por parte de las autoridades involucradas y las personas interesadas en el trámite del conflicto. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
Consta que la Secretaría comunicó el presente conflicto a la Personería Municipal de Tunja, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y al disciplinado Carlos Alberto Amézquita Cifuentes.
Según informe secretarial del 21 de marzo de 20234, la Personería Municipal de Tunja y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja remitieron escrito de alegatos, mientras que las demás partes involucradas o terceros interesados guardaron silencio. Mediante Auto para mejor proveer del 13 de abril de 2023, se ordenó por la secretaría de la Sala comunicar al Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Tunja, para que, si lo estimaba pertinente presentara alegatos para el presente asunto, lo anterior debido a que, por su condición de quejoso, esta autoridad puede ser una parte interesada en el asunto.
En posterior informe secretarial del 24 de abril de 2023, consta que la autoridad requerida envió información respecto a las actuaciones judiciales adelantadas en el proceso 2019-00019 que se adelantaron en ese despacho judicial. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3 Documento «8_110010306000202300086001POREDICTO20230310114259», por edicto. 4 Documento «13_110010306000202300086001ALDESPACHOPOR20230321113402», al despacho por reparto.
Radicación 11001030600020230008600 a. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá No presentó alegatos de conclusión, por lo que se toman los argumentos expuestos en providencia del 15 de julio de 2022, en la que manifestó que la competencia para adelantar el proceso disciplinario en contra del señor Carlos Alberto Amézquita Cifuentes, en su condición de auxiliar de la justicia recae en la Procuraduría General de la Nación, en virtud de del artículo 257ª de la Constitución Política en consonancia con la Ley 1952 de 2019, en sus artículos 70, 91 y 92.
En ese sentido sostuvo: […] esta magistratura carece de competencia para proseguir el trámite subsiguiente, pues el órgano competente para disciplinar al particular en mención, resulta ser la Procuraduría General de la Nación, a través de su delegada, Procuraduría Provincial de Tunja, se itera, en atención a los preceptos normativos traídos a colación. En consecuencia, se abstendrá la corporación de proseguir al trámite subsiguiente, esto es, evaluar la etapa de investigación disciplinaria y, en su lugar, se ordenará remitirlas a la citada dependencia judicial, para lo de su competencia. Finalmente, remitió el asunto a la Procuraduría Provincial de Tunja. b. Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja Establece que en virtud del inciso 5 del artículo 2 de la Ley 1952, la competencia para ejercer la acción disciplinaria, en contra de los particulares disciplinables, está en cabeza de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, disposición que reza así: A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.
Por otra parte, indica que, el artículo 92 de la Ley 1952 de 20195, determina competencia a las personerías para adelantar investigaciones disciplinarias, independiente de su manera de vinculación, salvo los notarios. En ese sentido, indica esta autoridad, que la norma no limita la competencia de las personerías por la calidad del sujeto disciplinable.
Sumado a esto, manifiesta que la norma le da la potestad a esta autoridad para hacer remisión del asunto a la Personería Municipal de Tunja, para que, sea esa entidad la 5 (…) El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el Artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Radicación 11001030600020230008600 que asuma el conocimiento de faltas disciplinarias que realicen particulares en ese municipio.
Argumenta que, si bien la personería cita la Resolución 456 de 2017, donde se establecen los parámetros para asumir las solicitudes del poder preferente; esta procuraduría alega que no es aplicable al caso específico, pues allí «se asume el conocimiento de un proceso adelantado por una entidad disciplinaria y la misma le da potestad a las personerías para asumir conocimiento o no en virtud de este poder, pues el criterio determinador sí resulta ser “en el supuesto de que tales asuntos no ameriten su conocimiento directo” ».
Alega que, dicha resolución, establece que ameritan conocimiento directo, según lo dispuesto en su artículo octavo, que dispone: PROCEDENCIA DEL PODER PREFERENTE. Procede el ejercicio del poder disciplinario preferente por la Procuraduría General de la Nación, para asumir y desplazar en el conocimiento de actuaciones disciplinarias a otras autoridades, de oficio o a petición de cualquier persona, cuando se presente alguna de las siguientes circunstancias: a. Que el asunto provoque o comprometa un impacto de orden social, económico, político o institucional, o genere connotación especial de la opinión pública, de alcance nacional o territorial. b. Que se advierta razonadamente que para la garantía de los principios que rigen el proceso disciplinario, es procedente que la actuación la adelante directamente la Procuraduría General de la Nación. c. Que directamente la Procuraduría considere que un determinado caso debe ser asumido para garantizar el cumplimiento de los fines esenciales inherentes a la Entidad, en virtud de los mandatos constitucionales que le rigen.
Finalmente, respecto la normativa y de lo propuesto por la personería, refieren lo siguiente: «Así pues, los criterios definidos en la norma citada por la personería no fueron acogidos por esta provincial, por lo cual, en uso del mismo poder, puede determinar que lo asuma otra entidad, en este caso, la personería municipal». c. Personería Municipal de Tunja Manifiesta que, por la calidad del sujeto disciplinable, el cual ejerce en este asunto como auxiliar de justicia o particular desempeñando funciones públicas en la rama judicial y, no en el poder ejecutivo en el nivel municipal, no se constituye en disciplinable para esa autoridad.
Radicación 11001030600020230008600 Trae a colación, el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, el cual, en materia disciplinaria, indica los factores determinantes de la competencia, texto que reza lo siguiente:
ARTÍCULO
91. FACTORES QUE DETERMINAN LA COMPETENCIA. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último.
(subraya fuera de texto). Explica que, en virtud del citado artículo, la procuraduría tiene el deber de verificar reglas de determinación de competencia. En dicha verificación, debe analizarse la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. Aduce que las personerías, en cuanto a sus funciones disciplinarias, tienen relación con sujetos disciplinables que tengan vinculación directa con el municipio como entidad territorial.
En esa misma línea, indica que las funciones del personero de acuerdo con el numeral 4 del artículo 178 de la Ley 136 de 1994, son las siguientes: El Personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la Ley, los Acuerdos y las siguientes: 4.
Ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; adelantar las investigaciones correspondientes acogiéndose a los procedimientos establecidos para tal fin por la Procuraduría General de la Nación, bajo la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de las Investigaciones.
Las apelaciones contra las decisiones del personero en ejercicio de la función disciplinaria, serán competencia de los procuradores departamentales. Parágrafo 3o. Así mismo, para los efectos del numeral 4o. del presente artículo, el poder disciplinario del personero no se ejercerá respecto del alcalde, los concejales y el contralor municipal.
Tal competencia corresponde a la Procuraduría General de la Nación que discrecionalmente la puede delegar en los personeros. (subraya fuera de texto). De conformidad con lo anterior, manifestó que no es competente para investigar al señor Carlos Alberto Amézquita Cifuentes, en su calidad de auxiliar de la justicia, pues su actuar no se encuentra relacionado con la administración municipal.
En su lugar, indicó Radicación 11001030600020230008600 que la mencionada competencia recae en la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, según lo dispuesto en el nuevo Código General Disciplinario: Ahora bien, si se tratara de un particular con una relación directa con la administración municipal; si hubiese sido procedente la competencia de la función disciplinaria de esta Entidad, pero como no fue así, sino que, en efecto, se trata de un colaborador de la administración de justicia, en su calidad de particular en ejercicio de funciones públicas, la primera conclusión que este ente de control advirtió es debe ser disciplinada por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá en aplicación de lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019 […].
Por otra parte, alega que en virtud del artículo 92 de la ley 1952 de 2019, la facultad para disciplinar a los particulares es de la Procuraduría General de la Nación y las personerías, estas últimas, solo cuando el sujeto disciplinable es un particular que ejerce funciones en el marco de la jurisdicción territorial municipal; y no respecto de colaboradores de la Rama Judicial.
Indica que, en el concepto 165 de 2018, de la Procuraduría General de la Nación se explican los factores para determinar la competencia disciplinaria, dentro de los cuales, se define el factor funcional como determinante para dicha competencia, al respecto dicho documento señala: Los factores que definen la competencia son cinco, a saber: subjetivo (calidad o condición especial del sujeto disciplinable: particular, por ejemplo), objetivo (naturaleza, clase o tipo del hecho: contractual, presupuestal, etc.), territorial (lugar o foro de ocurrencia de los hechos), funcional (naturaleza de la función que desempeña la autoridad que tiene a su cargo la asunción del proceso) y de conexidad o atracción (conocimiento de un asunto específico con base en la competencia previamente señalada para otro).
Sin perjuicio de la conjugación de los criterios que se apliquen para establecer la competencia, el legislador disciplinario ha consagrado el factor funcional como determinante de la atribución de competencia, sin tener en cuenta otro tipo de consideración; por ende, «[e]n los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territoriales y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último».
Respecto de este factor, la doctrina ha dicho que «cuando la ley dispone que un funcionario […] debe conocer de un proceso en determinada oportunidad, en primera instancia, ora en segunda, bien en única instancia, […] está asignando la competencia en virtud del factor funcional y es por eso que todo artículo que señala competencia acude al mismo [sic]» (negrilla y subraya fuera de texto).
Indica también que, conforme con las funciones de las procuradurías provinciales y distritales de instrucción, contenidas en el literal j del numeral 1 del artículo 22 del Radicación 11001030600020230008600 Decreto 1851 de 20216, la competencia sería de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja: Artículo 76. Procuradurías provinciales y distritales de instrucción. Las procuradurías provinciales y distritales de instrucción cumplen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones: 1.Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: (…) j) Los particulares que desempeñen función pública a nivel distrital o municipal.
(subraya fuera de texto). Manifiesta que hubo un inadecuado uso del poder disciplinario preferente por parte de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, ya que no tuvo en cuenta el factor funcional como prevalente frente al factor territorial y, sumado a esto, no realizó estudio de la calidad del sujeto disciplinable, lo cual, a su juicio demuestra un mal manejo procesal para determinar la competencia en el presente asunto.
Finalmente, solicitó a la Sala de Consulta que, «[…] dada la disparidad de criterios sobre la determinación del funcionario competente para asumir el conocimiento del asunto […]», dirimiera el conflicto de competencia suscitado, respecto a la autoridad que debe continuar adelantando el proceso disciplinario en contra del señor Carlos Alberto Amézquita Cifuentes. d. Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Tunja.
Mediante Auto del 12 de abril de 2023, la Consejera Ponente comunicó al Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Tunja del presente conflicto de competencias, para que, si era el caso, presentara sus alegatos. En escrito del 18 de abril de 2023, respondiendo a la solicitud propuesta por este despacho, el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Tunja comunicó de la remisión que hizo del expediente 2019-00019, mediante el cual se evidencian las actuaciones realizadas respecto a ese proceso judicial.
Dentro de la documentación allegada, se aprecia que efectivamente mediante Auto del 22 de abril de 2021, esta autoridad relevó del cargo de auxiliar de la justicia al señor Carlos Alberto Amézquita Cifuentes y procedió a compulsarle copias ante el «Consejo 6 Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: […] j) Los particulares que desempeñen función pública a nivel distrital o municipal.
Radicación 11001030600020230008600 Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá» por la presunta falta disciplinaria en la que pudo incurrir. IV. CONSIDERACIONES 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios. Reiteración7 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 (CGD), que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Personería Municipal de Tunja, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 2.
Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa. 7 Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de junio de 2022 con radicado núm. 11-001-03- 06- 000-2022-00080 M.P. María del pilar Bahamón Falla y Decisión del 2 de junio de 2022 con radicado núm. 11-001-03- 06-000-2022-00055 M.P. Ana María Charry Gaitán. Radicación 11001030600020230008600 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, prevé que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación; En este caso, tanto la Personería Municipal de Tunja como la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá negaron tener la competencia para conocer del proceso disciplinario en contra del señor Carlos Alberto Amézquita Cifuentes. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Radicación 11001030600020230008600 En el presente caso, existen tres autoridades en conflicto, de las cuales, dos son del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a través de la seccional de Boyacá; y una es del orden territorial: la Personería Municipal de Tunja. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
Sobre la naturaleza del asunto, es de advertir que el conflicto negativo de competencias involucra una autoridad que, de ser declarada competente, ejercería una función jurisdiccional (Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá), y las otras que, en el mismo evento, ejercerían una función administrativa (Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Personería Municipal de Tunja) El asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreta porque se trata del proceso disciplinario (iniciado en el año 2018) que se adelanta en contra del señor Carlos Alberto Amézquita Cifuentes, auxiliar de la justicia dentro del proceso ordinario laboral con núm. de radicación 2019-00019.
Sobre los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple función administrativa y otra que cumple función jurisdiccional, la Sala ha manifestado consideraciones importantes8: • De una parte, ha precisado que un conflicto de tal naturaleza no es un conflicto entre jurisdicciones, ni un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (todas) función judicial, caso en el cual sería la Corte Constitucional la autoridad competente, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241 numeral 11, de la Constitución Política9, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. • En atención a lo anterior, y pese a las funciones jurisdiccionales de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conferidas por el artículo 257A de la Constitución Política, también ha señalado la Sala,10 que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente.
En el 8 Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211; Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. 9 Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11.
Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Se destaca] 10Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211; Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. Radicación 11001030600020230008600 presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para adelantar la actuación disciplinaria, por lo que resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales del quejoso, y en general, de cualquier sujeto sometido al jus puniendi estatal, máximo cuando la acción disciplinaria constituye una forma de reparación frente a los posibles daños o lesiones causados a quienes hayan sido afectados por la conducta sancionable.
En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019.
Visto este panorama, la Sala ha considerado11 que, en ejercicio de su función legal, mantiene la competencia para resolver este tipo de controversias. Lo anterior, en la medida en que, primero, por disposición del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]», y, segundo, en este tipo de casos, para identificar la autoridad que sea competente, debe agotarse el respectivo análisis de fondo.
Sobre este último aspecto, la Sala ha precisado lo siguiente: […] la Sala, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. […] Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer12.
En el mismo sentido, ha señalado que: No es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, [por lo cual] es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto […]13.
Las anteriores consideraciones, son igualmente aplicables al asunto en estudio, en tanto este corresponde a un conflicto de competencias entre dos autoridades que cumplen 11 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otros. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200). 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021.
Radicación 11001030600020230008600 función administrativa, y otra que cumple función jurisdiccional, lo que supone entonces la competencia de la Sala para resolverlo. Así las cosas, se reitera, la Sala en el marco de sus funciones, está llamada y es su deber constitucional y legal, estudiar de fondo el asunto, con el fin de decidir cuál es la autoridad competente para continuar el proceso disciplinario, lo que implica realizar el análisis del marco jurídico pertinente. 3.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»14. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.
Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de 14La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación 11001030600020230008600 competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 5. Síntesis del conflicto y problema jurídico La Sala estudia un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Personería Municipal de Tunja, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Tunja, el cual surgió por la queja presentada en contra del señor Carlos Alberto Amézquita Cifuentes, por su actuar cuando al haber sido designado como perito en el proceso judicial 2019-00019 que adelantaba el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales, éste no acudió a la citación efectuada por ese despacho y, en consecuencia, no rindió dictamen pericial, dentro de los términos concedidos por ese despacho.
Sobre el particular, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá negó su competencia por considerar que, con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, ésta, le asigna competencia a la Procuraduría General de la Nación para investigar a los auxiliares de justicia, y en ese sentido, le remitió el asunto por concluir que esta era la autoridad competente.
Por su parte, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, no asumió la competencia por considerar que, en virtud del poder disciplinario preferente, tienen la potestad de remitir cualquier investigación, y en función de éste, alegan que quien debía resolver el asunto, era la Personería Municipal de Tunja, por ende, le remitió el asunto a esa personería. Posteriormente, la Personería Municipal de Tunja ha manifestado que su competencia para adelantar procesos disciplinarios se restringe a servidores públicos o particulares que presten servicios en la administración municipal, y esta no considera que el disciplinado de este asunto cumpla con esas características.
Por lo anterior, promovió conflicto de competencias. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a i) la potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; ii) Naturaleza de la función de los auxiliares de la justicia; iii) Competencia de la extinta Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura para adelantar procesos disciplinarios en contra de auxiliares de la justicia; iv) Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus comisiones seccionales frente a Radicación 11001030600020230008600 auxiliares de la justicia - régimen de transición de orden constitucional; v) Competencia de las personerías municipales para adelantar actuaciones disciplinarias en contra de particulares disciplinables Reiteración vi)El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019; vii) Conclusiones sobre régimen jurídico aplicable; viii) El caso concreto. 6.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 6.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración.15 El ius puniendi del Estado implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal. Este poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley.
En particular, la potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia. Así mismo, para que se respeten las prohibiciones y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
Cuando los servidores públicos o los particulares que ejercen funciones públicas quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro16. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 22 de junio de 2021.
Radicación 2021-025, entre otras. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200-10. Radicación 11001030600020230008600 Puede señalarse entonces que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por propósito el adecuado cumplimiento de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los administrados17.
La Corte Constitucional, sobre el objetivo del ejercicio de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]18.
En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó, que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes públicos. 6.2.
Naturaleza de la función de los auxiliares de la justicia. Reiteración19 El ejercicio y la naturaleza de la función de los auxiliares de la justicia está regulada en el artículo 47 de la Ley 1564 del 12 de julio de 201220, que prevé: Naturaleza de los cargos. Los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos ocasionales que deben ser desempeñados por personas idóneas, imparciales, de conducta intachable y excelente reputación. Para cada oficio se requerirá idoneidad y experiencia en la respectiva materia y, cuando fuere el caso, garantía de su responsabilidad y cumplimiento.
Se exigirá al auxiliar de la justicia tener vigente la licencia, matrícula o tarjeta profesional expedida por el órgano competente que la ley disponga, según la profesión, arte o actividad necesarios en el asunto en que deba actuar, cuando fuere el caso. […] La Corte Constitucional21, ha señalado expresamente que los auxiliares de la justicia son particulares que ejercen funciones públicas de manera ocasional o transitoria: […] los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos que deben ser desempeñados por personas idóneas, de conducta intachable, excelente reputación e incuestionable imparcialidad.
Además, los auxiliares de la justicia no tienen un 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 18 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 22 de junio de 2021. Exp. 11001-03- 06-000-2021-00025-00(C) 20 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 21 Corte Constitucional Sentencia C- 798 del 16 de septiembre de 2003.
Radicación 11001030600020230008600 vínculo laboral con el Estado sino que son particulares que cumplen transitoriamente funciones públicas, sujetos a un régimen de impedimentos y recusaciones como el señalado en el artículo 22 del Decreto 2265 de 1969 o el artículo 235 del Código de Procedimiento Civil. De igual manera, la Sala ha precisado22 que los auxiliares de la justicia prestan los servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia. 6.3.
Competencia de la extinta Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura para adelantar procesos disciplinarios en contra de auxiliares de la justicia El artículo 256 de la Constitución Política consagra como atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura, las siguientes: Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: […] 3.
Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley. 7. Las demás que señale la ley. (negrilla fuera del texto) En armonía con el numeral 7 de la norma citada, el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 adicionó una función a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que examinara y sancionara las faltas de los auxiliares de la justicia23, así: 22 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 18 de junio de 2019 (Radicado núm. 11001-03-06-000- 2019-00063-00(C)), y Decisión del 16 de mayo de 2018 (Radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00200- 00(C). 23 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Decisión del 18 de septiembre de 2014 (Radicación 11001-03-06-000-2014-00168-00(C)) al evaluar si la asignación de competencias a la jurisdicción disciplinaria debía realizarse únicamente en la Constitución Política y en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, o si era posible a través de una ley ordinaria, como la Ley 1474 de 2011, precisó que «[…] la asignación hecha por el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales para examinar la conducta de los auxiliares de la justicia no está supeditada a la cláusula de reserva de ley estatutaria, porque la mencionada norma no afecta de ninguna manera la estructura general y esencial de la administración de justica.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional también es clara en afirmar que cuando no se afecta el núcleo de la organización y funcionamiento de la administración de justicia la regulación está atada al trámite de una ley ordinaria y fue precisamente por medio de una ley ordinaria (Ley 1474 de 2011 artículo 41) que se asignó la competencia disciplinaria objeto de análisis».
Radicación 11001030600020230008600 Artículo 41. Funciones disciplinarias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Además de lo previsto en la Constitución Política la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales según el caso, examinará la conducta y sancionará las faltas de los auxiliares de la Justicia. En vigencia de las anteriores normas, la Sala de Consulta y Servicio Civil sostuvo que los procesos disciplinarios en contra de los auxiliares de justicia, según lo indicado por el citado artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, en armonía con el numeral 7 del artículo 256 de la Constitución Política, correspondían al Consejo Superior de la Judicatura o sus seccionales24.
Mediante la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015 se suprimió de manera tácita la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y en su lugar se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, con lo cual además se adoptó un nuevo modelo de disciplina en la Rama Judicial. Al respecto, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del acto legislativo en mención, el cual quedó incorporado a la Constitución Política como artículo 257A.
Frente a lo anterior, la Sala, en el Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: […] la Sentencia C-373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257A de la Constitución Política. De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [Resalta la Sala].
En tal virtud, la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeto a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cual ocurrió en diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran, quienes se posesionaron en sus cargos el 13 de enero del 2021. 24Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 18 de junio de 2019 (Radicado núm. 11001-03-06-000- 2019-00063-00(C)), y Decisión del 16 de mayo de 2018 (Radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00200- 00(C). «En todo caso, es necesario mencionar que la Ley 1474 de 2011 (art. 41) adicionó una función a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para conocer de los procesos disciplinarios contra los auxiliares de la justicia. Debe recordarse, que los denominados “auxiliares de la justicia” no ejercen la función jurisdiccional, sino que, como su nombre lo indica, prestan servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia».
(Resalta la Sala). Radicación 11001030600020230008600 6.4 Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus comisiones seccionales frente a auxiliares de la justicia - régimen de transición de orden constitucional Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales, el artículo 257A de la Carta Política, adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, dispone, en lo pertinente:
ARTICULO 257A. <Artículo "adicionado" por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala]25. Así las cosas, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en cuanto al ejercicio 25 Vale la pena precisar que la Corte Constitucional, en las Sentencias C-373 de 2016 y C-112 de 2017, declaró exequibles las normas que regulan la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el régimen de transición para su entrada en funcionamiento.
Radicación 11001030600020230008600 de la función disciplinaria sobre los funcionarios judiciales y los abogados, en ejercicio de su profesión. Adicionalmente, la citada norma le asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la Rama Judicial (quienes antes eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley 270 de 1996).
Ahora bien, el citado parágrafo transitorio 1° del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 estableció un régimen de transición, para facilitar el cambio al nuevo modelo, pues dicha reforma ordenó la creación de un nuevo órgano y le asignó competencias en materia disciplinaria, para sustituir a otro que ya existía y se encontraba en ejercicio, lo que imponía la necesidad de establecer algunas reglas temporales que facilitaran la implementación de los cambios26.
Es así que la disposición transitoria definió, entre otros aspectos, que las antiguas salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura se transformarían en comisiones seccionales de disciplina judicial, cuyos magistrados y empleados continuarían conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. En esa medida, una vez conformada la Comisión, los procesos disciplinarios que estaban a cargo del Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011) y de los consejos seccionales pasaron a ser asumidos por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus respectivas comisiones seccionales.
Adicionalmente, el mencionado parágrafo transitorio hace énfasis en que la Comisión Nacional y las comisiones seccionales de disciplina continuarán conociendo sin solución de continuidad los procesos que estuvieron a cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales.
Por lo expuesto, se concluye que, sobre los procesos disciplinarios adelantados en contra de auxiliares de la justicia por parte del Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y los consejos seccionales, existe una regla especial de competencia de orden constitucional que asigna el conocimiento de dichos asuntos a la Comisión Nacional y a las comisiones seccionales, según sea el caso.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante anotar que el nuevo Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019, introdujo algunas modificaciones al régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia, que es el aplicable a este caso, como pasa a explicarse. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de agosto de 2019 (rad. núm. 11001-03-06-000-2019-00109-00).
Radicación 11001030600020230008600 6.5. El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019 La Ley 1952 de 201927 establece el régimen disciplinario de los particulares en el artículo 69, así: El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos.
En el artículo 70 de la misma ley, prevé:
ARTÍCULO 70. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado.
No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias. Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos.
Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva, según el caso. [Resalta la Sala]. Por su parte, el artículo 92 ibidem establece la competencia para conocer del asunto, según la calidad del sujeto disciplinable, así: 27 Por medio de la cual se expide el código general disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
La Ley 1952 del 28 de enero de 2019 (Código General Disciplinario), modificada por la Ley 2094 de 2021, entró a regir casi en su totalidad a partir del 29 de marzo de 2022, salvo su artículo 7, cuya vigencia quedo diferida a 30 meses posteriores a la promulgación de la Ley 2094 de 2021. Radicación 11001030600020230008600 ARTÍCULO 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable.
Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros. El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables la competencia radicará exclusivamente en la Procuraduría General de la· Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia que gobiernan a los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con el principio de la doble instancia, correspondiendo la segunda en todo caso al respectivo personero, para lo cual las personerías deberán tener la infraestructura necesaria para preservar las garantías procesales. Donde ello no fuere posible la segunda instancia le corresponderá al respectivo Procurador Regional. [Resalta la Sala].
Así las cosas, la Sala observa que a partir del 13 de enero de 2021, la competencia para disciplinar a los auxiliares de la justicia se trasladó a la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la competencia general que le otorgaba la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) para conocer y sancionar las faltas disciplinarias de los particulares disciplinables.
Conforme lo anterior, a la luz de los artículos 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019, le corresponde a la Procuraduría General de la Nación investigar disciplinariamente a los auxiliares de la justicia. 6.6 Competencia de las personerías municipales para adelantar actuaciones disciplinarias en contra de particulares disciplinables Reiteración28 Frente al ámbito de competencia de la Procuraduría General de la Nación y las personerías, el artículo 95 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) indica:
ARTÍCULO 95. Competencia de la Procuraduría General de la Nación y las Personerías. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitaran de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento 28 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 27 de abril de 2023. Radicación número 11001-03-06- 000-2023-0006200 (C). Radicación 11001030600020230008600 y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código. [Resalta la Sala]. En ese sentido, con el fin de determinar el ámbito de competencia de las personerías para adelantar actuaciones disciplinarias en contra de particulares disciplinables, es necesario interpretar el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, a la luz de las demás funciones que le asigna la Ley 136 de 1994, cuyo artículo 177 establece:
ARTÍCULO 178. FUNCIONES. El Personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la Ley, los Acuerdos y las siguientes: […] 3. Vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales. 4.
Ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; adelantar las investigaciones correspondientes, bajo la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de las Investigaciones. […] 9.
Rendir anualmente informe de su gestión al Concejo. 10. Exigir a los funcionarios públicos municipales la información necesaria y oportuna para el cumplimiento de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna, salvo la excepción prevista por la Constitución o la ley […]. [Resalta la Sala] Obsérvese que las competencias de las personerías municipales están encaminadas a la vigilancia y control de quienes cumplen funciones públicas dentro del municipio o distrito, incluidos, por supuesto, los particulares cuando ocasionalmente lo hacen.
Una interpretación armónica entre los anteriores postulados y los contenidos en el Código General Disciplinario no permite concluir que las personerías tienen competencia para investigar a cualquier particular que ejerza funciones públicas dentro del respectivo municipio o distrito. El poder disciplinario de las personerías contra particulares requiere, necesariamente, que las conductas del mencionado sujeto tengan relación estrecha con el cumplimiento de la función pública que desempeña un municipio o distrito. 6.7.
Conclusiones sobre régimen jurídico aplicable Radicación 11001030600020230008600 De acuerdo con el análisis del régimen jurídico relativo a la competencia disciplinaria frente a los auxiliares de la justicia, la Sala concluye que, actualmente, existen dos reglas aplicables, según el caso: 1. Procesos iniciados antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021): En estos casos la competencia es de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales Lo anterior, de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A de la Constitución Política colombiana, introducido por el Acto legislativo 2 de 2015, que establece que los procesos disciplinarios adelantados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o sus seccionales, continuarían siendo conocidos por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En efecto, el citado artículo señala: Artículo 257A: […]
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. […] Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala]. Cabe precisar tres aspectos: a) Por procesos disciplinarios adelantados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales debe entenderse toda actuación disciplinaria que se encuentre en la etapa de indagación preliminar (hoy denominada indagación previa) o en la de investigación, pues, de acuerdo con el antiguo y el nuevo Código General Disciplinario, ambas etapas hacen parte del procedimiento disciplinario.
(artículos 150 y 208, respectivamente). b) De conformidad con el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, eran las competentes para disciplinar a los auxiliares de la Justicia. c) En estos casos es competente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones Seccionales por mandato constitucional. 2.
Procesos iniciados después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021) o que están por iniciarse Radicación 11001030600020230008600 En estos casos, la competencia es de la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en la siguiente normativa: a) A partir del 13 de enero de 2021 y hasta el 29 de marzo de 2022, la competencia general disciplinaria prevista en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002 (antiguo Código Disciplinario Único) era atribuida a la Procuraduría General de la Nación para investigar a los particulares disciplinables según el Código. b) A partir del 29 de marzo de 2022, en virtud de la competencia atribuida a la Procuraduría General de la Nación en los artículos 70 y 92 del nuevo Código General Disciplinario, corresponde a esta entidad, disciplinar a los particulares disciplinables según el código.
Entre estos, los auxiliares de la justicia. Como se analizó en forma precedente, una interpretación de tales normas conforme a la Constitución Política lleva a concluir que la referida competencia prevalece sobre la atribuida a la Comisión Nacional Disciplina Judicial en los artículos 2 y 239 del mismo código. Consideración adicional De manera independiente a las reglas aplicables para determinar la competencia disciplinaria frente a los auxiliares de la justicia, la Sala considera importante precisar la normativa aplicable a los procesos adelantados en contra de estos sujetos, de acuerdo con el régimen de transición previsto en el artículo 263 del nuevo Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), modificado por el artículo 71 de la 2094 de 2021: i) A los procesos en los que, a la entrada en vigencia del nuevo código (29 de marzo de 2022), se hubiese surtido la notificación del pliego de cargos, o instalado la audiencia del proceso verbal, se les continúa aplicando el procedimiento regulado por la Ley 734 de 2002. ii) A los procesos en los que, a la entrada en vigencia del nuevo código (29 de marzo de 2022), no se hubiese surtido la notificación del pliego de cargos, ni instalado la audiencia del proceso verbal, se les aplica el procedimiento regulado por el nuevo Código General Disciplinario. 7.
El caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja) es competente para conocer y adelantar las actuaciones Radicación 11001030600020230008600 disciplinarias con ocasión de la queja contra el señor Carlos Alberto Amézquita Cifuentes, por su actuar cuando fue designado en calidad de perito dentro del proceso judicial radicado núm. 2019-00019.
Lo anterior encuentra fundamento en los siguientes argumentos: (i) Los auxiliares de la justicia son particulares que ejercen un oficio público ocasional, y, por tanto, son sujetos disciplinables por parte del Estado, conforme las competencias de la Procuraduría General de la Nación en virtud de lo establecido en los artículos 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019.
(ii) La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, no es la competente en el presente caso, por cuanto el proceso disciplinario en contra del auxiliar de la justicia no inició en el Consejo Superior de la Judicatura; en ese sentido no hay lugar a aplicar el régimen transitorio constitucional contenido en el artículo 257A. (iii) Bajo la vigencia del nuevo Código General Disciplinario, la competencia para adelantar las actuaciones disciplinarias en contra de auxiliares de la justicia se encuentra a cargo de la Procuraduría General de la Nación. (iv) Las personerías no son competentes para investigar y sancionar a los auxiliares de la justicia, por cuanto, si bien, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 las faculta para disciplinar a los particulares que ejercen funciones públicas, su competencia, según el artículo 178 de la Ley 136 de 1994, se circunscribe a quienes apoyan el ejercicio de las funciones de las entidades territoriales.
Los auxiliares de la justicia apoyan la administración de justicia que es función pública nacional ejercida de manera desconcentrada. (v) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021, las modificaciones introducidas por el nuevo código son aplicables a los procesos disciplinarios que, a 29 de marzo de 2022, no contaban con pliego de cargos o en los que no se hubiese instalado la audiencia del proceso verbal.
Por lo tanto, también a los procesos disciplinarios que no se hubiesen iniciado a la entrada en vigencia de dicha normativa. (vi) Dado que en el presente caso no existe pliego de cargos en contra del señor Carlos Alberto Amézquita Cifuentes, a este le son aplicables las reglas de competencia introducidas por el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, para investigar a los auxiliares de la justicia. Radicación 11001030600020230008600 Así las cosas, se concluye que la autoridad competente para conocer de las presuntas conductas disciplinables de la señora Carlos Alberto Amézquita Cifuentes, es la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, de conformidad con los artículos 69, 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja), para conocer de la queja presentada en contra del señor Carlos Alberto Amézquita Cifuentes, por su actuar cuando se desempeñó como auxiliar de la justicia en condición de perito, en curso del proceso ordinario laboral núm. radicación 2019-00019 tramitado ante el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Tunja.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja), para que continúe la actuación correspondiente.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Personería Municipal de Tunja, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, al Juzgado Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Tunja y al disciplinado Carlos Alberto Amézquita Cifuentes.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Radicación 11001030600020230008600 ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.