Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) Demandante: Carlos Augusto Burbano Guerrero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculaciones como docente alfabetizador y nacionalizado.

Condena en costas. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el diecisiete (17) de octubre de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor CARLOS AUGUSTO BURBANO GUERRERO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 002162 del 25 de enero de 2016; y (ii) RDP 016586 del 22 de abril de 2016, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desató desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo enunciado. 1 Folios 1 a 2. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar al accionante la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional ocurrida el 16 de abril de 2011 y con efectividad desde esa misma fecha.

Que las sumas adeudadas por este concepto sean debidamente indexadas. Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el señor Carlos Augusto Burbano Guerrero nació el 16 de abril de 1961.

Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio desde el 1º de marzo de 1979 hasta el 29 de enero de 1980 como docente del programa alfabetizador en el Centro Agualongo del municipio de Pasto. Posteriormente tuvo una vinculación desde el 22 de mayo de 1985 y al menos hasta el 25 de mayo de 2016 cuando se radicó la demanda y aún permanecía activo, ello como educador oficial nombrado en propiedad para ejercer su labor inicialmente en la Escuela Rural “El Olivo” del municipio de Arboleda (Nariño).

Que el 4 de septiembre de 2015, la parte actora solicitó ante Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 002162 del 25 de enero de 2016 con la que negó la prestación. Que el accionante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de las Resolución RDP 016586 del 22 de abril de 2016 siendo confirmada la decisión inicial.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 20 de septiembre de 20163 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5, el cual se consideró como no presentado al no haber sido suscrito por el apoderado que afirmaba representar 2 Folios 2 a 3. 3 Folios 42 a 47. 4 Folio 51. 5 Folios 246 a 249. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) a dicha entidad, tal como se estimó en la audiencia inicial en la que tampoco se emitió pronunciamiento sobre las excepciones por esta misma razón.6 En dicha diligencia el tribunal fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio entre las partes, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, e inmediatamente se constituyó en audiencia de pruebas7 en la que se incorporaron las pruebas documentales aportadas, considerándose que había terminado con el recaudo de todos los medios de convicción, por lo que se dispuso presentar alegatos de conclusión de conformidad al artículo 181 del CPACA.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 17 de octubre de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos reprochados, y por lo tanto, condenar a la UGPP a reconocer la pensión gracia a favor del reclamante con efectividad desde el 16 de abril de 2011, pero con efectos fiscales desde el 4 de septiembre de 2012 por prescripción de mesadas.

Igualmente, ordenó a la parte pasiva pagar las costas en virtud del criterio objetivo derivado de los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP al haberse causado agencias en derecho. Para lo anterior argumentó que, si bien es cierto la Resolución 044 del 05 de marzo de 1979 fue expedida por el gobernador del departamento de Nariño, se advierte que dicho acto administrativo también fue suscrito por el delegado del Ministerio de Educación, situación que en principio haría que la vinculación del accionante al servicio docente sea de carácter nacional.

Sin embargo, debe acogerse el criterio de unificación del Consejo de Estado en sentencia del 21 de junio de 2018, según el cual no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convirtieran en educadores nacionales solo por acreditarse dicha intervención de la mentada cartera gubernamental. Que siendo así, el tiempo de vinculación del señor Carlos Augusto Burbano Guerrero como docente, en vigencia del acto administrativo de nombramiento para el periodo comprendido entre el 5 de marzo de 1979 y el 29 de enero de 1980, debe ser computado para efectos de reconocimiento de pensión gracia en su favor.

Que con fundamento en la vinculación posterior desde el 22 de mayo de 1985 y por lo menos hasta el 13 de agosto de 2015, la cual también es de carácter nacionalizada, se encuentra probado que el demandante se desempeñó como 6 Folios 292 a 295. 7 Folios 295 vuelto a 296. 8 Folios 331 a 348. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) docente por un lapso de 31 años, 1 mes y 11 días, de manera que se logra establecer que aquel cuenta con más de 20 años de servicio, y su primer relación legal y reglamentaria se produjo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Que a pesar de que según la certificación expedida por la subsecretario administrativo y financiero de la Secretaría de Educación Municipal de Pasto, se probó en el proceso que los emolumentos laborales del actor se pagaron con recursos del presupuesto nacional para el sector educativo a través del Sistema General de Participaciones de la Nación, tal situación no es óbice para desestimar los periodos laborados en virtud de un vínculo nacionalizado, pues el hecho de que los pagos de emolumentos provinieran de la Nación a través de transferencias no conlleva la desnaturalización del nombramiento, tal como se señaló en la referida sentencia de unificación. Que en tal sentido, se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos enjuiciados, toda vez que se demostró que el demandante fue vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, adquirió su status pensional el 16 de abril de 2011, data en la cual cumplió con la edad mínima requerida de 50 años y, según el historial laboral aportado al litigio, cuenta con más de 20 años de servicio docente de carácter nacionalizado.

EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que, verificado el expediente administrativo del actor, se advierte que su vinculación no es del orden territorial. Que para concluir lo anterior se observa que los actos de nombramiento (Decretos 044 del 5 de marzo de 1979 y 342 del 16 de mayo de 1985), aun cuando se suscribieron por el secretario de educación pública de Nariño y el delegado del Ministerio de Educación, son provenientes de esta última entidad quien estaba a cargo para la época del manejo y financiación de los programas de alfabetización y educación para adultos.

Que en tal sentido, se infiere que los tiempos laborados por el reclamante eran de carácter nacional y no territorial ni nacionalizado, razón por la cual los períodos acreditados y la relación legal y reglamentaria que este aduce no pueden ser tenidas en cuenta para considerar cumplidos los requisitos exigidos en el ordenamiento jurídico para ser beneficiario de la pensión gracia, más aún cuando se verifica con certeza que los recursos con los cuales se cancelaron los salarios del accionante, fueron financiados con recursos de transferencias de la Nación (del situado fiscal y/o Sistema General de Participaciones). 9 Folios 356 a 358. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) Que debe revocarse la condena en costas de primera instancia, toda vez que el a quo no aplicó la jurisprudencia del Consejo de Estado que permite analizar la conducta de las partes para determinar la procedencia de esta carga, esto es, si fue temeraria o abusiva, lo cual no ocurrió respecto de la actitud desplegada por la UGPP.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes y el Ministerio Público se abstuvieron de intervenir en esta oportunidad procesal.10 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Adicionalmente se deberá verificar si era procedente la condena en costas de primera instancia a cargo de la parte demandada. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 10 Según constancia secretarial obrante a folio 395 del expediente. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto.

Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. 12Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202214 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero en ningún caso acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor Carlos Augusto Burbano Guerrero nació el 16 de abril de 1961,15 de modo que cumplió los 50 años el 16 de abril de 2011.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Como docente alfabetizador del 1º de marzo de 1979 al 29 de enero de 1980 En primer lugar, conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación del municipio de Pasto el 13 de agosto de 2015,16 se observa que efectivamente el demandante fue nombrado por el departamento de Nariño mediante Resolución 044 del 5 de marzo de 1979,17 ello a fin de que se desempeñara como docente alfabetizador en el Centro Agualongo del municipio de Pasto con efectos retroactivos a partir del 1 de marzo de 1979 y hasta el 29 de enero de 1980, bajo una vinculación que según dicha prueba documental, se aduce como nacionalizada. 15 De conformidad con el registro civil de nacimiento obrante a folio 27. 16 Folios 28 a 29. 17 Folios 36 a 38. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) De hecho, lo anterior se confirma a partir de la certificación suscrita el 13 de octubre de 2016 por el subsecretario administrativo y financiero de la aludida entidad territorial,18 así como al verificar el mencionado acto administrativo de nombramiento del cual se presentan las siguientes imágenes. 18 Folios 144 a 145. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) En este orden de ideas, se precisa que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que las tareas desempeñadas por los docentes alfabetizadores para adultos sí implican el ejercicio de la actividad docente, toda vez que estas se relacionan con el proceso de educación formal el cual, según se advierte en los Decretos 128 de 1977 y 2277 de 1979, se encuentran sujetas a la regulación legal del sistema educativo y a las directrices impartidas por el Ministerio de Educación Nacional.

Para el efecto, se traen a colación algunos apartados de la sentencia de 6 de julio de 2017, radicación 4537-1619, en los que esta Sección precisó que: « (…) En este orden de ideas, se hace necesario señalar que el ejercicio de la profesión docente lo define el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979, en los siguientes términos: “ARTICULO 2o.

PROFESION DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”.

Por su parte, el Decreto 3011 de 1997 por el cual se establecen normas para el ofrecimiento de la educación de adultos, señala: “Artículo 1º. La educación de adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, y se regirá por lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, sus decretos reglamentarios, en especial los Decretos 1860 de 1994, 114 de 1996 y las normas que los modifiquen o sustituyan y lo previsto de manera especial, en el presente decreto.

Se regirá igualmente por las disposiciones que para el efecto dicten las entidades territoriales según sus competencias. (... ) Artículo 5º. La educación de adultos ofrecerá programas de: 1. Alfabetización. 2. Educación básica. 3. Educación media. 4. Educación no formal. 5. Educación informal. ” De lo anterior se deduce que la educación para adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus servicios en sus diferentes niveles o modalidades (alfabetización, educación básica, educación media, etc, incluyendo los cargos relativos a funciones distintas a la estrictamente educativa, según lo prevé el inciso 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, CP: César Palomino Cortés. Radicación Número: 52001-23-33-000-2014-00257-01(4537-16) 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) segundo del artículo 2º del comentado Decreto 2277 de 1979), están cobijados por el Estatuto Docente.».

De igual manera, la Sala resalta que, con posterioridad a la expedición del Estatuto Docente en 1979, la labor de alfabetización fue definida expresamente en el parágrafo del artículo 3 del Decreto 0428 del 7 de febrero de 1986 y, a su turno, en el artículo 6 de Decreto 3011 de 19 de diciembre de 1997. Así las cosas, sin duda alguna la instrucción en alfabetización implica el ejercicio de la actividad docente por lo que es posible tenerla en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia analizada.

Ahora bien, tal como lo estimó el tribunal de primera instancia, las certificaciones en comento y la copia del acto de nombramiento del actor para el período bajo estudio, resultan suficientes para evidenciar la voluntad del nominador frente al correspondiente empleo, más cuando de estos es posible extraer la fecha exacta en la que aquella tomó posesión y el momento hasta el cual subsistió el vínculo al identificarse los extremos temporales de la mencionada relación. Adicionalmente, para la Sala no existe duda de que la vinculación del demandante sostenida durante el lapso en mención, lo fue en calidad de docente del orden nacionalizado pues, en el acto de nombramiento intervino el Delegado Regional del Ministerio de Educación Nacional ante las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos Regionales y se efectuó cuando estaba en vigencia el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975, lo cual se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).» Aunado a ello, es de precisar que del acto de nombramiento referido, se observa expresamente que los recursos con los que se remuneró la plaza en cuestión provenían del Fondo Educativo Regional de Nariño, por lo que es posible extraer que al ser esta la fuente de financiación del empleo ocupado por el actor, los dineros provenían del entonces situado fiscal que «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas»20, lo cual también es indicativo de que la vinculación fue de naturaleza jurídica nacionalizada, pues en realidad no se aprecia que el Ministerio de Educación hubiese proferido la decisión en comento por su propia cuenta o mediante la figura de la desconcentración administrativa para que la 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000- 23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) entidad territorial hiciera lo propio a nombre de este, pues tampoco se señala que el cargo ejercido por el reclamante hubiese pertenecido a la planta de personal de la referida cartera gubernamental.

De tal manera, los extremos temporales en los que el demandante fungió como docente alfabetizador nacionalizado, esto es, del 1º de marzo de 1979 al 29 de enero de 1980 (10 meses y 28 días), deben tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia, teniendo en cuenta que, como se dijo, dicho nombramiento fue efectuado por una autoridad del orden territorial y el servicio docente se prestó antes del 31 de diciembre de 1980 y en vigencia del proceso previsto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. • Del 22 de mayo de 1985 y al menos hasta el 27 de marzo 2017 según certificado laboral Por último, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 27 d emarzo de 2017 por la Secretaría de Educación Municipal de Pasto,21 es claro que el reclamante se desempeñó como docente inicialmente en la Escuela Rural “El Olivo” del municipio de Arboleda desde el 22 de mayo de 1985, y al menos, hasta la fecha de expedición del mentado documento cuando se indica que aún seguía activo, trasladado a la primera entidad territorial en mención. Adicionalmente se observa que en esta prueba se asegura que su vinculación fue del orden nacionalizado.

Pues bien, la calidad del referido nombramiento y los tiempos de servicio señalados en dicho documento fueron ratificados a través de las certificaciones del 13 de octubre de 2016 emitida por el subdirector administrativo y financiero del municipio de Pasto,22 así como en la del 17 de marzo de 2017 suscrita por el secretario de gobierno del municipio de Arboleda (Nariño),23 en las que expresamente se señala que durante el lapso en mención el señor Burbano Guerrero efectivamente laboró al servicio de dichas autoridades bajo una sola relación legal y reglamentaria sin interrupciones que era de carácter nacionalizado, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones.

De hecho, en el expediente reposa copia del Decreto 342 del 16 de mayo de 1985,24 del que se aprecia que fue el propio gobernador del departamento de Nariño, sin fundamento en delegaciones por parte del Ministerio de Educación, ni facultades derivadas de la desconcentración administrativa, quien efectuó el nombramiento del demandante en la Escuela Rural Mixta “El Olivo” del municipio de Arboleda, plaza 21 Folios 278 a 280. 22 Folios 144 a 145. 23 Folios 265 a 266. 24 Folio 225. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) de la cual tomó posesión a partir del 22 de mayo del mismo año,25 tal como se verifica a continuación. Pues bien, frente a la calidad del nombramiento efectuado al demandante en virtud de este acto administrativo, en principio podría advertirse que este sería territorial ante la decisión directa del departamento de Nariño y la falta de intervención en la decisión del delegado del Ministerio de Educación ante el FER en orden de cofinanciar las acreencias que generan la plaza ocupada por el actor.

No obstante, sin que ello implique una variación en la posibilidad de computar o no el tiempo de servicio, para los presentes efectos habrá de considerarse que la vinculación del reclamante durante el período bajo estudio fue nacionalizada, toda vez que lo propio se extrae de las diferentes certificaciones laborales enunciadas previamente que de manera inequívoca afirman tal naturaleza, aunado al hecho de que según el certificado del 12 de octubre de 2016 expedido por el subsecretario administrativo y financiero de la Alcaldía de Pasto,26 el señor Burbano Guerrero ingresó a la planta de personal de dicha autoridad con cargo a los recursos del entonces situado fiscal (hoy Sistema General de Participaciones), lo cual es indicativo de dicha clase de relación legal y reglamentaria. 25 Folio 226. 26 Folio 154. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) Por lo anterior, a pesar de que el nombramiento del accionante en este caso tuvo lugar por decisión directa del gobernador del departamento de Nariño, tal vínculo debe entenderse como nacionalizado, más que territorial, toda vez que por la mencionada financiación de la plaza ocupada por aquel, resulta adecuado concluir que esta fue creada o transformada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. De hecho, tal situación se ajustaría a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 acerca de los maestros territoriales, según la cual estos fueron creados de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubrirían con cargo a su propio presupuesto, lo cual no ocurre en el presente caso, donde las acreencias laborales se asumieron a través del FER con transferencias del SGP, es decir, de manera cofinanciada y no únicamente por la autoridad departamental.

En consecuencia, el lapso de labor oficial del demandante como educador estatal del orden nacionalizado comprendido entre el 22 de mayo de 1985 y al menos hasta el 27 de marzo 2017 (31 años, 10 meses y 5 días), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada.

Con base en el referido recuento fáctico, se estima que los tiempos acumulados por el señor Burbano Guerrero se acreditaron de la siguiente forma. DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO Y POSESIONA TIPO DE PLAZA 1/03/1979 29/01/1980 0 10 28 Resolución 044 del 5 de marzo de 1979 Secretaría de Educación Departamental de Nariño Nacionalizada 22/05/1985 27/03/2017 31 10 5 Decreto 342 del 16 de mayo de 1985 Secretaría de Educación Departamental de Nariño Nacionalizada TOTAL 31 20 33 TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO = 32 AÑOS, 9 MESES Y 3 DÍAS En suma, al no encontrar razones que justifiquen prescindir de los períodos laborados por el demandante entre el 1º de marzo de 1979 y el 29 de enero de 1980, así como del 22 de mayo de 1985 al 27 de marzo de 2017, estima la Sala que aquel satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educador del orden nacionalizado.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el actor efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Nariño, nombrado mediante la Resolución 044 del 5 de marzo 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) de 1979, bajo una relación y reglamentaria nacionalizada desde el 1º de marzo del mismo año hasta el 29 de enero de 1980, es decir, en un período anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración. Se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia y mucho menos a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo, más aún cuando mediante certificado del 7 de octubre de 2016,27 se indica por parte del departamento de Nariño que el señor Burbano Guerrero no registra ninguna sanción, lo cual no fue discutido ni tachado por parte de la UGPP.

Con base en lo expuesto previamente, se considera que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por el actor, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia, incluidos los aspectos como la fecha de efectividad de la prestación y la declaratoria de la prescripción. Lo expuesto en la medida en que, una vez realizado el cálculo respectivo por parte de la Subsección, en efecto, el momento de la consolidación del estatus pensional fue el 16 de abril de 2011 cuando aquel cumplió la edad de 50 años (como lo estimó el juez de origen, pues los 20 años los acreditó desde el 24 de junio de 200428), y además, la reclamación administrativa fue presentada el 4 de septiembre de 2015,29 y la demanda fue radicada el 25 de mayo de 2016, es decir, por fuera del término de 3 años previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, por lo que, en efecto, se configuró la prescripción de mesadas anteriores al 4 de septiembre de 2012 como se declaró en la providencia recurrida.

Sobre la condena en costas de primera instancia En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 27 Folio 133. 28 Según el siguiente cálculo. DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 1/03/1979 29/01/1980 0 10 28 22/05/1985 24/06/2004 19 1 2 TOTAL 19 + 1 = 20 AÑOS 11 + 1 = 12 MESES (1 AÑO) 30 (1 MES) 29 Conforme a la parte motiva de la Resolución RDP 002162 del 25 de enero de 2016, visible a folio 13. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) 2080 de 2021, pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia. Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada (17 de octubre de 2018), asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y que en consecuencia procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.

En tal sentido, se confirmará en su totalidad el fallo apelado, incluida la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionada. Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00342-01 (2310-2019) nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 25 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ