Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., cuatro (04) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00026-01 Accionante: Policía Nacional Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Interés para impugnar. Subtema 2: Carencia de objeto. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada por Carlos Alberto Vergara Machado en contra del fallo de tutela proferido el 11 de mayo de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 11 de enero de 2023 la Policía Nacional presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y a la igualdad, que considera vulnerados con las sentencias proferidas el 22 de enero de 2021 y el 31 de marzo de 2022 por el Juzgado 12 Administrativo de Barranquilla y por el Tribunal Administrativo del Atlántico, respectivamente, que accedieron parcialmente a las pretensiones elevadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 08001333301220160022600/01. 1.2.- Hechos 1.2.1.- Vergara Machado ingresó a la Policía Nacional el 1º de diciembre de 1984, entidad en la que desempeñó distintos cargos.
Mediante Decreto 3821 del 2 de noviembre de 2006, previo concepto favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, se dispuso su retiro de la institución por llamamiento a calificar servicios en virtud de la Ley 857 de 2003. 1.2.2.- Mediante sentencias judiciales proferidas el 4 de noviembre de 2011 y el 20 de junio de 2013 por el Juzgado 3º Administrativo de Cali y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se ordenó el reintegro del actor a la Policía Nacional en el grado que ostentaba y reconocimiento de los ascensos correspondientes, lo que se cumplió con el Decreto 3073 del 30 de diciembre de 2013. 1.2.3.- Mediante Resolución No. 0354 del 20 de enero de 2016 el accionante volvió a ser retirado del servicio por la causal relacionada con el llamamiento a calificar servicios por una investigación que terminó archivada. 1.2.4.- Por considerar injustificado su retiro, Vergara Machado promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Policía Nacional para que se declarara la nulidad del acto de retiro del 20 de enero de 2016 y se ordenara su reintegro, con el ascenso correspondiente y el pago de los emolumentos dejados de percibir.
El trámite le correspondió al Juzgado 12 Administrativo de Barranquilla bajo el radicado No. 08001333301220160022600. 1.2.5.- El a quo ordinario, por sentencia del 22 de enero de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó el reintegro del demandante y el pago de los emolumentos dejados percibir previo descuento de las sumas que le fueron entregadas por la asignación de retiro que se le había otorgado.
Como sustento de la decisión, el juzgado alegó que el retiro no estuvo debidamente motivado y, aunque esta potestad no requiere estar fundamentada, sí debe ejercerse de forma razonable y al menos requiere el estudio de la hoja de vida del policía. 1.2.6.- Inconforme, el demandante interpuso recurso de apelación en el cual reprochó el hecho de que no se ordenó el ascenso solicitado y se dispuso el descuento de los montos que había percibido por la asignación de retiro. 1.2.7.- Por su parte, la Policía apeló la decisión bajo el argumento de que esta no tuvo en cuenta el precedente judicial aplicable, pues el retiro se debió a una facultad discrecional que solo opera cuando existe una recomendación previa de la junta, se han cumplido más de 15 años de servicio y se puede acceder a la asignación de retiro, por lo que no se requiere ningún tipo de motivación, sino con el cumplimiento de los referidos requisitos objetivos.
Aunado a que el juzgado omitió que no se recomendó el ascenso del actor al grado de coronel por el factor confianza. 1.2.8.- Por sentencia del 31 de marzo de 2022 el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la recurrida, al no advertir en el acto de retiro un análisis de la hoja de vida del demandante y reiteró que, si bien los actos de desvinculación no deben motivarse, deben ser razonables.
También acogió el criterio del juzgado frente al ascenso pedido y al descuento de las sumas percibidas por concepto de la asignación de retiro. 1.2.9.- Ahora bien, en el curso de esta acción de tutela, la magistrada Judith Romero Ibarra del Tribunal Administrativo del Atlántico informó al juez constitucional de primera instancia que el 31 de marzo de 2022 registró el proyecto de fallo del cual se quejó la entidad accionante, sin embargo, con base en observaciones de otro integrante de la Sala de Decisión, el 18 de julio de 2022, registró otro proyecto en el cual revoca la sentencia de primera instancia, no obstante, por error involuntario se notificó el proyecto de sentencia que no había sido aprobado. 1.2.10.- Inconforme con esa corrección, el demandante presentó solicitud de declaración de ilegalidad respecto de la sentencia de julio de 2022 y, al resolver la petición, el Tribunal, por auto del 13 de febrero de 2023, dejó sin efectos las actuaciones adelantadas en el aplicativo SAMAI relativas a la suscripción electrónica de la sentencia discutida y aprobada y ordenó que se cargara nuevamente el archivo correcto para la firma de los demás magistrados. 1.2.11.- La sentencia que revocó la decisión de primera instancia volvió a ser notificada el 7 marzo de 2023. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela La Policía Nacional considera que las sentencias proferidas el 22 de enero de 2021 y el 31 de marzo de 2022 incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial, porque desconocieron los parámetros fijados por el Consejo de Estado respecto de la causal de retiro por llamamiento a calificar servicios; como fundamento, citó múltiples sentencias en las cuales se debatieron casos similares.
También reprochó que la orden dada por las accionadas se apartó del precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en relación con la forma en que se debe disponer la indemnización, pues esta no podía extenderse a todo el tiempo que el agente estuvo desvinculado. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela La parte actora solicitó que se declare que las sentencias proferidas el 22 de enero de 2021 y el 31 de marzo de 2022 vulneraron los derechos alegados y, en consecuencia, que se dejen sin efectos y se les ordene a las autoridades accionadas dictar una sentencia de reemplazo. 2.- Trámite de la acción de tutela 2.1.- Mediante auto del 13 de enero la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso vincular a Carlos Alberto Vergara Machado, quien actuó como demandante en el trámite ordinario. 2.2.- La magistrada ponente de la decisión de segunda instancia afirmó que la tutela era improcedente en tanto no se acreditaron los requisitos genéricos ni ninguno de los especiales.
Ahora bien, explicó que el 31 de marzo de 2022 presentó un proyecto de fallo, sin embargo, por observaciones de su Sala, lo modificó; señaló que el 18 de julio de 2022 presentó un nuevo proyecto en el que revocaba la sentencia recurrida y que finalmente fue aprobado. Manifestó que, por error involuntario, al momento de notificar el fallo, se comunicó a las partes el proyecto que había sido derrotado y no el aprobado, pero, al advertir la equivocación, se procedió a notificar la sentencia correcta. 2.3.- La apoderada de Vergara Machado alegó que las sentencias atacadas fueron acertadas; acotó que la tutela es improcedente y que no se demostraron los defectos denunciados, pues la sustentación jurídica de las providencias se adecuó al ordenamiento jurídico y no desconoció el precedente.
Por otra parte, advirtió que el Tribunal convocado había notificado una sentencia del 18 de julio de 2022 que revocaba la de primera instancia, lo que estimó “[i]naudito e inadmisible”, pues la de marzo de 2022 tenía efectos jurídicos y no podía ser revocada. Pidió que se negara la tutela de la Policía Nacional y, en consecuencia, que se mantuvieran las sentencias cuestionadas. 2.4.- Por auto del 28 de febrero de 2023 el ponente requirió al Tribunal Administrativo del Atlántico para que allegara el expediente del proceso y para que precisara las actuaciones atinentes a la notificación de las sentencias de marzo y de julio de 2022. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Primera de esta corporación, mediante el fallo del 11 de mayo de 2023, declaró improcedente la tutela por carencia de objeto al observar un hecho sobreviniente.
Para ello, hizo un recuento de los hechos relevantes y precisó que la tutela no busca cuestionar los hitos procesales posteriores a la sentencia del 22 de marzo de 2022; así, estimó que en atención a los términos en que la Policía formuló los cargos constitucionales, se presentaba una carencia de objeto por un hecho sobreviniente, pues las actuaciones relativas a la notificación de la sentencia del 31 de marzo de 2022 fueron corregidas y se procedió a notificar la sentencia del 18 de julio de 2022, que corresponde a la sentencia aprobada por la Sala y que es favorable a la autoridad tutelante. 4.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida, Vergara Machado denunció que había operado la cosa juzgada frente a la sentencia del 31 marzo de 2022 que fue notificada primigeniamente; luego, indicó que la decisión de marzo de 2022 no fue un proyecto sino un verdadero fallo ajustado a derecho y que la corrección que hizo el Tribunal vulneró el debido proceso.
Realizó un análisis de las actuaciones procesales surtidas en el ordinario y aseveró que el trámite de notificación de la sentencia del 18 de julio de 2022 estuvo plagado de irregularidades sobre las que el juez constitucional tenía que pronunciarse de fondo. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por Carlos Alberto Vergara Machado en contra del fallo de tutela proferido el 11 de mayo de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se expondrán brevemente los marcos jurídicos relativos al interés para impugnar y a la carencia de objeto; seguidamente, se estudiará el caso concreto para determinar si es procedente abordar los argumentos del recurrente y si fue correcta la postura del a quo constitucional al declarar la carencia de objeto. 3.- De la legitimación y el interés para impugnar La legitimación en la causa consiste, de una parte, en ser el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen y, de otra, en ser el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas.
Así estarían definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. Ahora bien, en materia de acciones de tutela la Corte Constitucional ha resaltado que todo su trámite y etapas están revestidas del principio de informalidad, lo que implica, entre múltiples condiciones, que no se exijan requisitos adicionales a los que establece la legislación y que se prefiera una interpretación que favorezca el acceso a la administración de justicia. En tal medida, el alto tribunal constitucional ha considerado que cualquier parte o interviniente puede impugnar un fallo siempre que mantenga su interés legítimo en la providencia recurrida, como se observa: “Por otro lado, el interés en la decisión judicial viene a ser elemento relevante para configurar la legitimidad de quien impugna, ya que sería injusto y contrario a toda lógica que el tercero afectado con aqu[e]lla, pese a no haber sido parte, tuviera que sufrir las consecuencias negativas de la misma sin poder acudir al superior jerárquico, en ejercicio de la impugnación, para obtener que en el caso se examinen sus circunstancias y su situación jurídica a la luz del [d]erecho que aplica el juez de tutela”.
Así pues, se torna diáfano que el interés en la decisión se constituye como el elemento fundamental para que sea procedente la interposición del recurso de impugnación por la persona que se pueda ver afectada negativamente en atención a lo decidido por el juez constitucional. En cuanto a la existencia del interés legítimo para impugnar, la referida Corporación también ha explicado: “La Corte ha considerado que la intervención permite al tercero el derecho a impugnar siempre que se mantenga un interés legítimo en la decisión. (…) Por otro lado, el interés en la decisión judicial viene a ser elemento relevante para configurar la legitimidad de quien impugna, ya que sería injusto y contrario a toda lógica que el tercero afectado con aqu[e]lla, pese a no haber sido parte, tuviera que sufrir las consecuencias negativas de la misma sin poder acudir al superior jerárquico, en ejercicio de la impugnación, para obtener que en el caso se examinen sus circunstancias y su situación jurídica a la luz del Derecho que aplica el juez de tutela.
(…) Observa la Sala que, si bien los impugnantes en este caso concreto, no forman parte de los sujetos llamados a impugnar las decisiones de tutela -artículo 31 del decreto 2591 de 1991-, al existir en ellos un interés legítimo en el recurso solicitado, toda vez que los efectos del fallo pueden vulnerar derechos igualmente susceptibles de protección, en este caso en concreto y en general, la Sala concluye que los impugnantes sí están legitimados para controvertir la decisión. A esta conclusión llega la Sala después de un análisis sistemático del Decreto 2591 de 1991, por cuanto el inciso 2 de su artículo 13, establece que todo aqu[e]l que tenga interés legítimo en el resultado del proceso, podrá intervenir como coadyuvante, bien del solicitante o de la autoridad contra la que se dirige la acción correspondiente.
De esta manera no ve la Sala cómo, sin menoscabo del derecho de defensa y de la propia idea de justicia que figura en el preámbulo de la Constitución, nociones [e]stas que deben prevalecer aún en el trámite de tutela, pueda negarse válidamente la impugnación solicitada por quien demuestra que el fallo le puede vulnerar derechos, en algunos casos fundamentales”.
Evidentemente, el interés para impugnar un fallo proferido en una acción constitucional recae en todo aquel, no solo que sea parte, sino que pueda ver trasgredidos sus derechos fundamentales con ocasión de lo dispuesto en la decisión del juez constitucional. 4.- Carencia actual de objeto El Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha indicado que la carencia actual de objeto se configura cuando frente a las pretensiones esbozadas en la acción de tutela cualquier orden emitida por el juez sería inane.
Específicamente, esta figura tiene lugar cuando se presenta un daño consumado, un hecho superado o una situación sobreviniente. 5.- Análisis del interés para recurrir y de la carencia de objeto en el caso concreto 5.1.- La parte accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales porque las autoridades tuteladas, mediante las sentencias que accedieron parcialmente a las pretensiones de Vergara Machado en el medio de control por él incoado, desconocieron los parámetros fijados jurisprudencialmente por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional respecto de la facultad de retiro bajo el llamamiento a calificar servicios que tiene la Policía Nacional y frente a los descuentos a que hay lugar en caso de reintegros.
Ahora bien, no se puede pasar por alto que, según el informe que rindió el Tribunal Administrativo del Atlántico, la ponente de segunda instancia, el 31 de marzo de 2022, registró un proyecto de fallo en el que confirmaba la sentencia de primera instancia, sin embargo, aclaró que ese primer borrador no fue aprobado por la Sala, por lo cual, el 18 de julio de 2022, registró un nuevo proyecto mediante el cual se revocaba la sentencia recurrida en favor de la institución ahora accionante.
Posteriormente, por error involuntario, se notificó a las partes el proyecto de marzo y no el julio. También adujo que, una vez advertida esa irregularidad, el 23 de enero de 2023 se procedió a notificar la providencia que había sido autorizada por la Sala; seguidamente, la apoderada del demandante en el ordinario solicitó que se declarara la ilegalidad de la segunda sentencia notificada.
Al resolver esa petición, el Tribunal convocado emitió auto del 13 de febrero de 2023, en el que resolvió dejar sin efectos las actuaciones adelantadas en el aplicativo SAMAI respecto de la suscripción electrónica de la sentencia aprobada por la Sala y ordenó que se cargara nuevamente el archivo correcto para la firma de los demás magistrados y, finalmente, el 7 de marzo de 2023 notificó la providencia favorable a la institución accionante.
Se debe destacar que todo el proceso de corrección y adecuación de las actuaciones posteriores a la notificación del primer proyecto de sentencia ocurrió después de haberse radicado la presente acción constitucional. 5.2.- En punto de lo anterior, es menester explicar que los argumentos de la impugnación elevados por Vergara Machado no pueden ser resueltos de fondo en esta etapa procesal, en tanto no está legitimado para formular cargos en contra de las actuaciones posteriores a la sentencia que fue cuestionada, pues la impugnación no corresponde a una oportunidad de formular una nueva acción de tutela, útil para atacar actuaciones posteriores y diferentes a aquellas que fueron reprochadas por la autoridad accionante.
En consecuencia, esta Sala advierte que al vinculado Vergara Machado no le asiste interés para formular los argumentos relativos a la cosa juzgada, a la irrevocabilidad de la sentencia de marzo de 2022 y a las irregularidades en el trámite de notificación de la sentencia de segunda instancia, puesto que el fallo impugnado, que declaró improcedente la pretensión de dejar sin efectos la sentencia que había confirmado el fallo de primera instancia, le resultó favorable al acá impugnante, al punto que accedió a lo solicitado por él en cuanto a que se declarara improcedente la acción constitucional.
Es del caso poner de presente que si el recurrente considera que el Tribunal convocado, al corregir el error que se presentó respecto de la providencia notificada en segunda instancia, vulneró sus derechos fundamentales, debe estudiar la posibilidad de formular incidentes de nulidad o recursos extraordinarios, como el de revisión o, en su defecto, acudir directamente a la acción de tutela para elevar los cargos que planteó en su impugnación. 5.3.- En cualquier caso y teniendo en cuenta que la impugnación se concedió a pesar de la ausencia de interés para recurrir referida, al estudiar el fallo del 11 de mayo de 2023 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, se observa acertada la declaración de improcedencia por carencia de objeto al configurase un hecho sobreviniente, ya que la presente acción de tutela se formuló el 11 de enero del año en curso mientras que la corrección frente a la sentencia notificada ocurrió el 23 de enero siguiente y nuevamente en marzo hogaño. Así las cosas, además de no existir legitimación para impugnar, se estima innecesario estudiar el fondo de los argumentos del recurrente, pues, las circunstancias fácticas y jurídicas que fundamentaron el escrito de tutela cambiaron sustancialmente durante su curso.
Ello, en la medida en que la sentencia de segunda instancia en que se fundó la acción de tutela no correspondía a la que fue aprobada por los magistrados de la Sala de Decisión A del Tribunal Administrativo del Atlántico. La ya dicha situación genera entonces, como lo estimó el a quo constitucional, la extinción del objeto jurídico del amparo, razón por la que cualquier orden de protección emitida por el juez, en atención a las pretensiones formuladas por la Policía Nacional, pierde sentido, por la configuración del fenómeno denominado carencia actual de objeto por una situación sobreviniente. 6.- En consecuencia, es menester confirmar la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, teniendo en cuenta las razones aquí anotadas.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 11 de mayo de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por lo aquí expuesto.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00