Radicado: 11001-03-15-000-2025-05112-00 Accionante: Diego Jesús Camargo Bernal 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05112-00 Accionante: Diego Jesús Camargo Bernal Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Tesis: Se niega la solicitud de amparo, al no acreditarse la existencia de mora judicial en el trámite del proceso de acción popular.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela interpuesta por el señor Diego Jesús Camargo Bernal en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”. I. LA SOLICITUD El ciudadano Diego Jesús Camargo Bernal interpuso acción de tutela contra la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual considera vulnerado por la falta de un pronunciamiento de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia dentro de la acción popular con número único de radicación 11001-33-43- 066-2023-00314-01.
En su escrito de tutela, formuló la siguiente pretensión: “( ) IX. en cumplimiento del derecho al debido proceso artículo 29 de la constitución política de Colombia solicito respetuosamente se ordena al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA CD. DESP SECUENCIA Honorable Magistrado Felipe Alirio Solarte Maya PRONUNCIARSE DE tanto de forma como fondo con respecto a la acción popular 11001-33-43- 066-2023-00314-00 en los términos de la ley 472 de 1998 ( )” (Negrita texto original) En el escrito de tutela el accionante indicó que el 2 de agosto de 2024 se asignó al Tribunal el conocimiento de la segunda instancia de la sentencia proferida por el Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá2, dentro de la acción popular con número único de radicación 11001-33-43- 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante el Juzgado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05112-00 Accionante: Diego Jesús Camargo Bernal 2 066-2023-00314-00, autoridad judicial que a la fecha no se ha pronunciado sobre la apelación presentada contra el referido fallo. II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. Mediante auto de 22 de agosto de 2025, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó vincular al Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, así como a los sujetos procesales que integran el contradictorio dentro de la acción popular identificada con número único de radicación 11001-33-43-066-2023-00314-00/01 y ordenó notificar a las partes. 2.2.
El Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá3 presentó informe en el que expuso las actuaciones adelantadas dentro de la acción popular objeto de controversia, señalando que ha atendido oportunamente las solicitudes del accionante, por lo que solicitó negar las pretensiones de la demanda. 2.3. El Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional4 presentó informe en el que detalló las actuaciones adelantadas en el marco del recurso de apelación dentro de la acción popular cuestionada.
Indicó que tanto el Juzgado como el Tribunal han tramitado las etapas procesales correspondientes de manera regular, garantizando el debido proceso. Precisó que, en relación con la acción popular objeto de controversia, la Policía Nacional ha desarrollado diversas actuaciones y actividades en el sector de San Victorino en la ciudad de Bogotá, dirigidas a atender la situación de explotación ilegal del espacio público por parte de comerciantes informales y las consecuentes afectaciones a la seguridad ciudadana. 2.4.
La Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá5 presentó informe en el que solicita su desvinculación del trámite por configurarse la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante. Indicó que el Distrito y las demás entidades del nivel central carecen de legitimación para responder en este proceso, pues los hechos y pretensiones se dirigen contra la actuación de una autoridad judicial.
De igual forma, solicitó declarar la improcedencia de la acción, toda vez que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos constitucionales, legales y jurisprudenciales para su procedencia. Expuso que el Tribunal, en el marco del proceso de acción popular 2023- 00314, no incurrió en irregularidad procesal alguna que justifique la intervención del juez constitucional, en tanto los jueces y magistrados deben respetar los turnos establecidos según la carga procesal de los despachos, lo cual garantiza igualdad de trato entre los sujetos procesales. 3 Ver índice SAMAI nro. 9 del expediente de la referencia. 4 Ver índice SAMAI nro. 13 del expediente de la referencia. 5 Ver índice SAMAI nro. 15 del expediente de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05112-00 Accionante: Diego Jesús Camargo Bernal 3 2.5.
El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público6, en su informe, solicitó su desvinculación del presente asunto, por cuanto, a su juicio, no existe vulneración de los derechos fundamentales del accionante. Indicó, tras exponer las actividades adelantadas para la recuperación del espacio público en el sector de San Victorino, que la solicitud de amparo no es procedente, en la medida en que no se evidencia acción u omisión atribuible a la entidad que permita establecer un vínculo causal o normativo respecto de la presunta vulneración de los derechos invocados por el actor. 2.6.
La Alcaldía Local de Santa Fe7, solicitó su desvinculación del presente trámite por configurarse una falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que no existe nexo causal entre el mecanismo constitucional y la supuesta acción generadora de la amenaza a los derechos fundamentales. Señaló que no existe afectación de los derechos invocados, ya que, a pesar de que la Alcaldía Local es parte procesal en la acción popular 2023-00314- 00, dicha entidad no tiene injerencia ni competencia frente al trámite en curso, actualmente pendiente de resolver en apelación por parte del Tribunal. 2.7.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera8 allegó el expediente correspondiente a la acción popular 11001-33-43-066- 2023-00314-01; sin embargo, no presentó informe. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo nro. 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.
Cuestión previa Se observa que la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y la Alcaldía Local de Santa Fe solicitaron, en sus respectivos informes, su desvinculación del presente trámite. 6 Ver índice SAMAI nro. 16 del expediente de la referencia. 7 Ver índice SAMAI nro. 17 del expediente de la referencia. 8 Ver índice SAMAI nro. 8 del expediente de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05112-00 Accionante: Diego Jesús Camargo Bernal 4 Para resolver dichas solicitudes, es preciso señalar que el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 regula lo relativo a la legitimación en la causa por pasiva, en los siguientes términos: “Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud. ( )” De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20069, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “(…) En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que, en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. (…)”.
(Destaca el Sala) En atención a lo expuesto, la Sala considera que no procede acceder a las solicitudes de desvinculación, toda vez que de la revisión del expediente de acción popular con número de radicado 11001-33-43-066-2023-00314- 00/01, trámite en el cual presuntamente se vulneran los derechos del accionante, se observa que tanto la Alcaldía Mayor de Bogotá como la Alcaldía Local de Santa Fe actúan en calidad de entidades demandadas, 9 Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05112-00 Accionante: Diego Jesús Camargo Bernal 5 mientras que el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público fue vinculado dentro de la referida acción popular.
En consecuencia, su vinculación al presente trámite obedece a que la decisión que aquí se adopte podría afectar sus intereses y, por tanto, se mantiene con el fin de garantizar el debido proceso. 3.3. Análisis de la Sala Corresponde a esta Sala determinar si, en el presente asunto, se vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante por parte del Tribunal, al no haberse pronunciado de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional de Colombia, el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Santa Fe y el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, contra la sentencia del 20 de junio de 2024 proferida por el Juzgado dentro de la acción popular 11001-33-43-066-2023-00314-01 incoada por el accionante.
Pues bien, de la lectura del escrito de tutela y de las pretensiones formuladas, se advierte que la solicitud de amparo se fundamenta en la presunta mora judicial por parte del Tribunal, derivada de la falta de decisión sobre el recurso de apelación interpuesto por las entidades anteriormente referidas en el marco de la citada acción popular. 3.3.1.
Los presupuestos para que se configure la mora judicial al interior de los procesos judiciales La Corte Constitucional ha definido la mora judicial como un “(…) fenómeno multicausal y estructural (…)”10, que se presenta en razón al “(…) alto número de procesos en curso, los engorrosos diligenciamientos y la consiguiente congestión judicial (…)”11.
En atención al sistemático incumplimiento de los términos procesales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin desconocer las circunstancias en las que se desarrolla la función judicial en Colombia, ha reconocido que en determinados eventos la mora judicial vulnera gravemente “(…) los derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que la carta política expresamente consagra, exige y trata de proteger (…)”12.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-186 de 28 de marzo de 201713 precisó: “(…) [P]ara definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, 10 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa; 28 de marzo de 2017. 11 Corte Constitucional.
Sala Sexta de Revisión. Exp. T-2302967. Sentencia T-1019 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; 9 de diciembre de 2010. 12 Ibidem. 13 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Exp. acumulados T-5896866 y T-5915213, M.P. María Victoria Calle Correa; 28 de marzo de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05112-00 Accionante: Diego Jesús Camargo Bernal 6 estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora.
Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: (…) [L]a mora judicial se justifica cuando: -Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, -Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”14 13.5. En la providencia T-230 de 2013, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno era, excepcional (…). 13.6.
Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201615, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.
La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe 14 “En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada”. 15 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05112-00 Accionante: Diego Jesús Camargo Bernal 7 un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial (…)”. (Negrilla fuera del texto). De acuerdo con lo transcrito, para que se estructure una violación del debido proceso y al acceso a la administración de justicia por la falta de resolución oportuna del asunto sometido a conocimiento de un servidor judicial resulta imprescindible analizar: (i) el volumen de trabajo y el nivel de congestión judicial de la respectiva dependencia;
(ii) el desarrollo y cumplimiento de las funciones del cargo; (iii) la complejidad del caso sometido a decisión judicial, y (iv) el cumplimiento por las partes de sus deberes de impulso procesal16. 3.3.2. El caso concreto Al revisar el estado de la acción popular en la sede electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (SAMAI), se advierte que el expediente fue allegado al Tribunal el 2 de agosto de 2024.
Posteriormente, mediante providencia del 11 de septiembre de 202417, el Tribunal admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado el 20 de junio de 2024. Más adelante, mediante auto del 25 de octubre de 2024, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión. Vencido el término correspondiente, el expediente pasó al despacho el 31 de enero de 202518.
En el anterior contexto, se tiene que el proceso objeto de controversia se encuentra para fallo de segunda instancia desde el 31 de enero de 2025, por lo que, si bien han transcurrido más de siete meses desde la fecha en que el expediente pasó al despacho para proferir sentencia, lo cierto es que desde que el expediente fue asignado al Tribunal se han adelantado diferentes actuaciones con el fin de ingresar el proceso al despacho para proferir fallo de segunda instancia, por lo que no se observa una omisión o negligencia por parte de dicha autoridad en el trámite judicial, así como tampoco que haya trascurrido un lapso irracional para la resolución del trámite que afecte los derechos fundamentales de la actora.
Adicionalmente, la Sala no puede pasar por alto el volumen de procesos que conoce la Sección Primera del Tribunal, así como la complejidad de los asuntos, razón por la cual, se descarta la existencia de mora judicial injustificada y, en consecuencia, la vulneración del derecho fundamental invocado. En este orden de ideas, al verificarse que el Tribunal no ha incurrido en mora judicial injustificada, corresponde a la Sala denegar el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 16 Corte Constitucional.
Sentencia T-220 de 22 de marzo 2007. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 17 Ver índice SAMAI nro. 4 del expediente 11001-33-43-066-2023-00314-01. 18 Ver índice SAMAI nro. 16 del expediente 11001-33-43-066-2023-00314-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05112-00 Accionante: Diego Jesús Camargo Bernal 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y la Alcaldía Local de Santa Fe, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR la presente acción de tutela, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes esta providencia por el medio más expedito.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E)