Radicado: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Se confirma la decisión de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Accionados: Tribunal Administrativo del Huila y otros Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Contrato realidad / Defecto fáctico / Se confirma la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia por falta de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 6 de junio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por María Fernanda Quintero Córdoba contra (i) las sentencias del 1º de noviembre de 2022 y 17 de octubre de 2023 proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la actora contra el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (en adelante, DANE) y (ii) el DANE.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Se confirma la decisión de primera instancia 2 I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 30 de abril de 2024 la señora María Fernanda Quintero Córdoba presentó, en nombre propio, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad. La accionante considera que esas garantías constitucionales fueron vulneradas por las sentencias del 1º de noviembre de 2022 y 17 de octubre de 2023 proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 41001-33-33-004-2018-00158-00/01 adelantado por la actora contra el DANE. 2.- Como pretensión, la accionante formuló la siguiente (se transcribe): <<Con base en lo anteriormente expuesto, con todo respeto solicito al (la) señor(a) juez(a) tutelar los derechos violados y como consecuencia de ello ordenar a la accionada a emitir nuevamente fallo con sujeción a las pruebas practicadas en derecho dentro del proceso>>.

B. Hechos 3.- La accionante celebró contratos sucesivos de prestación de servicios con el DANE, que se desarrollaron desde el 7 de abril de 1995 hasta el 30 de noviembre de 2017. En virtud de estos contratos, se desempeñó como coordinadora, supervisora de índices, recolectora y enumeradora. 3.1.- El 17 de octubre de 2017 la accionante solicitó al DANE el reconocimiento de una relación laboral y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales. 3.2.- Mediante oficio del 1º de diciembre de 2017 el DANE negó la petición presentada por la accionante.

En su concepto, no existió una relación laboral, sino contratos de prestación de servicios regulados por el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 3.3.- La accionante presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el DANE para que se declarara la nulidad del anterior acto administrativo y, a título de restablecimiento del derecho, se reconocieran y se pagaran todas las prestaciones sociales y la sanción moratoria.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Se confirma la decisión de primera instancia 3 3.4.- Mediante sentencia del 1º de noviembre de 2022 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva negó las pretensiones de la demanda. Expuso que únicamente se cumplían dos de los requisitos de la relación laboral, esto es, la remuneración y la personal del servicio, pero no la subordinación. 3.4.1.- Frente a la remuneración, resaltó que en los contratos de prestación de servicios se pactaron honorarios.

Respecto de la prestación personal del servicio, señaló que a partir de los objetos determinados en los contratos de prestación de servicios y de las declaraciones de los testigos y de la actora, esta acudía a las instalaciones del DANE para ejecutar las obligaciones contractuales, incluido el trabajo de campo. 3.4.2.- Señaló que, de acuerdo con lo manifestado por las testigos y la actora, el DANE no contaba con servidores de planta que realizaran las actividades operativas de la entidad; por el contrario, las funciones operativas misionales de dicha entidad eran desarrolladas exclusivamente por contratistas.

Añadió que el escaso número de servidores de planta obligaba a la contratación de personal mediante la celebración de contratos de prestación de servicios con el objeto de asegurar el cumplimiento del contenido misional del DANE, particularmente en el nivel operativo. 3.4.3.- Explicó que las indicaciones que, eventualmente, la actora recibía el coordinador del contrato no debían tomarse como órdenes que supusieran una subordinación, sino que estaban orientadas a que la entidad contratante exigiera la realización de los servicios contratados.

Así las cosas, consideró que las circunstancias referidas por las testigos y la actora respecto a la supervisión del contrato, las instrucciones emitidas por sus supervisores y el tener que reportar informes de los resultados, no tenían la entidad suficiente para demostrar la subordinación. 3.4.4.- Señaló que las testigos indicaron que la carga impuesta por el coordinador se asignaba mensualmente, lo que permitía que el contratista escogiera el horario que más le convenía para ejecutar sus obligaciones contractuales, sin que ello significara la imposición de un horario.

Además, no existió prueba alguna distinta a las declaraciones de las testigos y de la actora que corroborara la tesis respecto al cumplimiento estricto de un horario de entrada y salida y las consecuencias que acarreaba su inobservancia. 3.4.5.- Agregó que las declaraciones de las testigos podían estar parcializadas por Radicado: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Se confirma la decisión de primera instancia 4 que se encontraban en las mismas condiciones de la actora, pues también exigieron judicialmente la declaración de la relación laboral con el DANE, de forma que podrían tener interés en las resultas del proceso.

Así, concluyó que la accionante debió aportar más elementos de prueba que demostraran la existencia de una relación laboral. 3.5.- La accionante apeló la anterior decisión1. Mediante sentencia del 17 de octubre de 2023 el Tribunal Administrativo del Huila confirmó la decisión de primera instancia. Indicó que si bien la demandada no tachó el testimonio de las señoras Doris Cortés Osorio y Carmen Rosa Solórzano, el hecho de que estas presentaran demandas iguales a la de la accionante restaba objetividad y veracidad a su declaración, pues les asistía interés en las resultas del proceso y ello podía parcializar su relato. 3.5.1.- Añadió que su narrativa no encontraba respaldo en prueba alguna, pues no se encontró sustento de las órdenes que el coordinador impartía a la actora, ni de las evaluaciones de las actividades que desarrollaba, ni de la existencia de memorandos que indicó que le realizaban por no asistir a reuniones.

Además, si bien las testigos y la actora indicaron que cumplían un horario, la señora Carmen Rosa Solórzano señaló que para la recolección de información a través de encuestas podían acordar citas con los encuestados, lo que pone de presente que no existió una imposición habitual y permanente de un horario. 3.5.2.- Indicó que el suministro de equipos tecnológicos para la realización de encuestas y la realización de parte de las actividades contratadas en las instalaciones de la entidad se enmarcaba dentro de la coordinación propia que debe existir entre la entidad y el contratista para el cumplimiento de lo pactado, sin que ello implique, per se, la existencia de la subordinación. 3.5.3.- Expuso que, de conformidad con los manuales de funciones de la entidad de los años 2006 a 2015, no existía un funcionario de planta que realizara labores idénticas a las de la demandante en lo referente a la recolección de información estadística <<puerta a puerta>>, por lo que el DANE podía acudir a los contratos de prestación de servicios. 1 Alegó que sí se acreditó la subordinación, pues de la prueba testimonial y el interrogatorio de parte se desprende que tenía que cumplir un horario (de 8:00 a. m. a 5:00 p. m.), rendir informes periódicos, sus tareas eran calificadas, recibía instrucciones del superior inmediato, Mauro Perea Tarquino, la entidad le suministró los elementos para el desarrollo de sus actividades y realizaba funciones misionales iguales a las que hacían los empleados de planta.

Se vulneró su derecho a la igualdad, pues el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Huila reconoció los derechos de personas en idéntica situación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Se confirma la decisión de primera instancia 5 3.5.4.- Manifestó que no se aportaron elementos probatorios que permitieran corroborar la verificación del horario que cumplía la actora; tampoco se aportaron pruebas que permitieran corroborar el sometimiento de la actora al DANE en el cumplimiento de sus actividades, y el solo relato de esta no generaba convicción plena sobre la existencia de tales circunstancias. 3.5.5.- Añadió que no se transgredió el derecho a la igualdad de la actora.

Concluyó que de los elementos probatorios aportados no se podía tener por demostrada la relación laboral, pues no se probó la subordinación. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante señala que: 4.1.- La autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico porque, a pesar de que indicó que la demandada no tachó las testigos, no los tuvo en cuenta porque consideró que no eran objetivos ni veraces. 4.2.- Las testigos no eran parte del proceso, por lo que no se beneficiaban con las resultas del mismo.

Además, el tribunal, en otro proceso, indicó que el hecho de que las testigos instauraran demandas similares no permitía <<descalificar su versión>>. 4.3.- Afirma que lo narrado en la declaración de parte guarda correspondencia con lo expresado por las testigos sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se desarrolló la relación contractual entre la actora y el DANE. 4.4.- Indica que (i) todas las actividades desarrolladas por la actora eran desarrolladas en las instalaciones del DANE desde el comienzo hasta el final de la jornada de trabajo, adonde se presentaba a recoger los dispositivos de trabajo con los cuales realizaba la recolección de información, luego salía a zonas establecidas por los coordinadores del DANE a recolectar la información y finalmente volvía a las oficinas a descargar la información colectada;

(ii) las pruebas testimoniales acreditaban que la actora debía cumplir un horario de trabajo de 8:00 a. m. hasta las 5:00 p. m. aproximadamente y su incumplimiento acarreaba sanciones; (iii) los testimonios evidencian que la actora era subordinada del coordinador del DANE Mauro Perea Tarquino; (iv) las actividades desarrolladas eran las mismas de los servidores de planta.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Se confirma la decisión de primera instancia 6 4.5.- La declaración de la actora solo se tuvo en cuenta respecto de que no había servidores de planta del DANE con sus mismas funciones, pero no en lo demás. 4.6.- Si las pruebas documentales no despejaban las dudas del tribunal, los operadores judiciales podían acudir a la prueba oficiosa, para <<encontrar la falsedad que se sospecha en las palabras de las testigos o de la demandante>>. 4.7.- Se desconoció el límite a la indebida celebración de contratos de prestación de servicios establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado que indicó que, para el ejercicio de funciones de carácter permanente, las entidades deben crear empleos y no pueden celebrar contratos de prestación de servicios para el desempeño de dichas funciones.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- El DANE (tercero con interés) solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, pues la accionante pretende revivir el debate probatorio del fallo que le fue desfavorable, y no acreditó alguna de falencia grave que conllevara la vulneración de un derecho fundamental. 6.- El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva (accionado) solicitó que se negara el amparo, toda vez que la actora pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia. 7.- El Tribunal Administrativo del Huila (accionado) solicitó que se negara el amparo, pues no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante.

Sostuvo que la decisión proferida por el tribunal tuvo como soporte las pruebas recaudadas en el proceso y la verificación y aplicación de la normatividad y jurisprudencia. E. Sentencia impugnada 8.- Mediante sentencia del 6 de junio de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.

Expuso que la actora se limitó a realizar su propio análisis y valoración de las declaraciones al considerar que acreditó los elementos necesarios para la declaratoria de una relación laboral. 9.- Además, la actora reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y pretende revivir la controversia ya zanjada por la autoridad accionada.

Señaló que, Radicado: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Se confirma la decisión de primera instancia 7 pese a que alegó como desconocido el derecho fundamental a la igualdad, no refirió providencia judicial alguna que hubiese resuelto una controversia similar que estableciera una regla a tener en cuenta.

F. Impugnación 10.- La actora impugna la anterior decisión. Reitera que se vulneraron sus derechos fundamentales, toda vez que se desestimaron las pruebas testimoniales y la declaración de parte debido al <<manto de zozobra o dubitación sobre la imparcialidad de los testigos y la demandante>>. Igualmente, reitera que las testigos no tienen interés alguno en las resultas del proceso. 10.1.- Indica que <<en otros procesos de contrato realidad el Tribunal Administrativo del Huila negó la tacha de sospecha contra testigos por su supuesto interés en las resultas del proceso, pero le es fallado en su caso dando aplicación oficiosa de la misma tacha>>. 10.2.- Afirma que el Juzgado Cuarto Administrativo de Neiva <<extendió a la propia demandante la sospecha de parcialidad>>. 10.3.- Afirma, igualmente, que se acreditó la subordinación, en tanto se probó que (i) las actividades fueron desarrolladas en las instalaciones del DANE;

(ii) debía cumplir con un horario; (iii) la accionante tenía un coordinador; (iv) las actividades eran iguales a las asignadas a los servidores de planta. II. CONSIDERACIONES 11.- La Sala acogerá la posición mayoritaria de la Sala y confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela porque no está acreditado el requisito de relevancia constitucional.

Lo anterior, en la medida en que la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados en la apelación y fueron resueltos en la decisión de segunda instancia proferida en el proceso ordinario2. 2 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque la accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Se confirma la decisión de primera instancia 8 12.- Además, pese a que la accionante cuestiona las sentencias del 1º de noviembre de 2022 y 17 de octubre de 2023 proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila, respectivamente, la Sala centrará el análisis en esta última, por ser la que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperar 13.- La accionante afirma que se configuró un defecto fáctico por indebida valoración de los testimonios y la declaración de parte que, a su juicio, daban cuenta del cumplimiento del elemento de la subordinación. 13.1.- No obstante, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada valoró de manera integral las pruebas allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En la sentencia del 17 de octubre de 2023 el Tribunal Administrativo del Huila indicó que pese a que la demandada no tachó el testimonio de las señoras Doris Cortés Osorio y Carmen Rosa Solórzano, el hecho de haber presentado las mismas pretensiones de la accionante les restaba credibilidad. No obstante lo anterior, dicha autoridad sí valoró los testimonios y el interrogatorio de parte en conjunto con las demás pruebas aportadas al proceso. 13.2.- En primer lugar, indicó que las señoras Doris Cortés Osorio y Carmen Rosa Solórzano indicaron que fueron compañeras de trabajo de la actora y que recibían órdenes, cumplían horario y recibían memorandos por no asistir a las reuniones convocadas por la oficina de Talento Humano; en este aspecto, el tribunal sostuvo que dichas declaraciones no encontraban respaldo en prueba alguna. 13.3.- Lo anterior, en tanto no existía prueba de las órdenes que el coordinador Mauro Perea impartía a la actora ni de las evaluaciones de las actividades que desarrollaba.

El tribunal expuso que tampoco se presentaron pruebas de los memorandos que las testigos y la actora indicaron que recibieron por no asistir a reuniones y, pese a que señalaron que cumplían un horario de 8:00 a. m. hasta las 4:00 o 5:00 p. m., la testigo Carmen Rosa Solórzano señaló que para la recolección de la información a través de encuestas podían acordar citas con los encuestados, por lo que no existió una imposición habitual y permanente de un horario. 13.4.- También estableció que el suministro de equipos tecnológicos para la realización de encuestas y parte de las actividades contratadas en las instalaciones Radicado: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Se confirma la decisión de primera instancia 9 del DANE se enmarcaba dentro de la coordinación propia que debe existir entre la entidad y el contratista para el cumplimiento de lo pactado. 13.5.- Además, relató que, al contrario de lo indicado por la actora, de los manuales de funciones de la entidad se evidenciaba que no existía un funcionario de planta que realizara labores idénticas a la accionante en relación con la recolección de información de estadística <<puerta a puerta>>, por lo que la demandada sí podía acudir a los contratos de prestación de servicio. 13.6.- El tribunal accionado concluyó razonablemente que no se aportaron elementos probatorios suficientes que permitieran verificar que la actora cumplía con un horario ni el sometimiento al cumplimiento de sus actividades, pues no obraban planillas, listados o cuadros de asistencia, ni memorandos, llamados de atención, permisos o sanciones. 13.7.- De conformidad con lo expuesto, la Sala evidencia que la autoridad judicial accionada valoró razonablemente las pruebas documentales, los testimonios y el interrogatorio de parte.

A pesar de que indicó que el solo relato de la actora no tenía la virtud de generar convicción plena sobre la existencia de las circunstancias que configuraban el elemento de la subordinación y que las testigos no tenían plena credibilidad por haber presentado demandas similares contra el DANE, valoró tales declaraciones junto con los demás elementos de prueba.

Y con base en esa valoración conjunta, concluyó que la actora no probó el elemento de subordinación; en consecuencia, no tuvo por demostrada la relación laboral, pues la prestación del servicio y el pago recibido se causaron por el cumplimiento de las obligaciones contractuales. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 6 de junio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora María Fernanda Quintero Córdoba.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02136-01 Accionante: María Fernanda Quintero Córdoba Se confirma la decisión de primera instancia 10 TERCERO: Si esta decisión no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto