CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., primero (1º) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2021-00652-01 (1147-2023) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Myriam Góngora de Mendoza Temas: Medida cautelar de suspensión provisional Auto interlocutorio de Sala Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 23 de noviembre de 2022, por medio del cual se decretó la medida cautelar.

I.- Antecedentes 1. La demanda La UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda a fin de obtener la nulidad de la resolución 0023942 del 10 de diciembre de 2003 proferida por CAJANAL, por medio de la que se reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio de la demandada.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a Myriam Góngora de Mendoza a restituir, de manera indexada, la suma correspondiente a los valores percibidos con ocasión de la reliquidación de la pensión gracia por el retiro definitivo de la demandada, valores que conforme a la liquidación efectuada por la UGPP, para el año 2020 ascendían a la suma de $188.646.131. 1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: Myriam Góngora de Mendoza nació el 13 de mayo de 1942 de acuerdo al registro civil de nacimiento. Prestó sus servicios como docente en la Secretaría de Educación del departamento de Santander del 4 de febrero de 1963 hasta el 30 de septiembre de 2002, nombrada por Decreto 0086 del 17 de enero de 1963, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Santander.

Según certificación 24,872 del 27 de 1 En adelante UGPP. Radicado: 68001-23-33-000-2021-00652-01 (1147-2023) Demandante: UGPP septiembre de 2002, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, su vinculación fue como maestra nacionalizada. El último cargo desempeñado por Myriam Góngora fue el docente en el municipio de Bucaramanga, Santander.

A través de resolución 2596893 del 13 de mayo de 1992, CAJANAL reconoció pensión de jubilación gracia a favor de Myriam Góngora de Mendoza en cuantía de $125.822.88, prestación que se liquidó aplicando una tasa de remplazo del 75% del promedio de lo devengado en el último año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus, tomando como factor salarial la asignación básica.

Por medio de la resolución 11034 del 19 de septiembre de 2002, se aceptó la renuncia presentada por la causante a partir del 1 de octubre de 2002. Posteriormente, mediante resolución 0023942 del 10 de diciembre de 2003 CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación gracia de la demandante por retiro definitivo del servicio, en cuantía de $1.175.793, efectiva a partir del 1 de octubre de 2002, prestación que se liquidó con una tasa de remplazo del 75% del promedio de lo devengado en el último año inmediatamente anterior al retiro del servicio (2001-2002).

Se tomó como factor salarial la asignación básica. Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2004 el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, en la acción de tutela 2004-00397, interpuesta por la causante y otros, resolvió lo siguiente: «Resuelve: Primero: Tutelar los Derechos Fundamentales al Debido Proceso, Igualdad, Reconocimiento a una Pensión Justa y Vida Digna, vulnerados a los ciudadanos, ( ) Góngora De Mendoza Myriam C.C. 27.951,715 ), por parte de la Caja Nacional de Previsión Social.

Segundo: Ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social, que en el término de sesenta (60) días, contados a partir de la notificación de este fallo, proceda si ya no lo hubiere hecho, a reliquidar en forma definitiva, la pensión de los accionantes enlistados dentro del numeral primero del presente fallo, conforme a lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 4 de la Ley 4 de 1986, incluyendo todos los factores salariales sin prescripción, junto con la respectiva indexación y la retroactividad de la reliquidación, desde el momento de adquirir el derecho y aun estando retirados; enviando a este Despacho copia del acto mediante el cual se dio cumplimiento a esta decisión. ( )».

En consecuencia, por medio de Resolución 9419 del 29 de marzo de 2007 CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación gracia de la demandada, por nuevos factores salariales, en cumplimiento del referido fallo de tutela, en cuantía de $142.840.61, a partir del 1 de septiembre de 1992, pero con efectos fiscales a partir del 18 de agosto de 2003 por prescripción trienal, prestación que se liquidó aplicando una tasa de remplazo del 75% del promedio de lo devengado en el último año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus (1991-1992), tomando como factores salariales la asignación básica, la prima de navidad, la prima de alojamiento, la prima de alimentación y la prima semestral.

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, como consecuencia de una denuncia que instauró el apoderado de CAJANAL, por el delito de prevaricato por acción, en contra de Néstor Gilberto Amaya Barrera, en calidad de Radicado: 68001-23-33-000-2021-00652-01 (1147-2023) Demandante: UGPP juez Primero Penal Circuito de Bogotá, en sentencia del 7 de octubre de 2019 resolvió lo siguiente: «Resuelve: Primero: Condenar a Néstor Gilberto Amaya Barrera, como autor penalmente responsable del delito de prevaricato por acción, a las penas de cincuenta y un (51) meses de prisión, multa de ochenta y siete punto cinco (87.5) smmlv e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el término de sesenta y nueve (69) meses.

(…) Cuarto: Dejar sin efectos la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004 proferida por el Juzgado 1o Penal del Circuito de Bogotá dentro del radicado 2004- 00379, como también los actos administrativos por medio de los cuales se le dio cumplimiento. De esta determinación, infórmese a la UGPP para los fines pertinentes. ( )» Mediante auto del 23 de octubre de 2019, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, estableció: «( )

PRIMERO: CORREGIR la sentencia de (7) siete de octubre de dos mil diecinueve (2019), por esta Sala de Decisión Penal en el proceso seguido contra Néstor Gilberto Amaya Barrera, en el sentido de que el radicado de la sentencia de la tutela proferida el 29 de junio de 2004, por el juzgado 1 Penal del Circuito de Bogotá, al que hizo referencia en el acápite IX tasación de perjuicios y en la parte resolutiva de la decisión corresponde al número: 2004-00397 ( )» La anterior decisión fue revocada parcialmente por la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Penal, radicado 56681 SP710-2020, en sentencia del 4 de marzo de 2020: «Resuelve: "Primero: Revocar parcialmente la sentencia proferida el 7 de octubre de 2019 por la Sala penal del tribunal Superior de Bogotá en el sentido de concederle a Néstor Gilberto Amaya Barrera la prisión domiciliaria, en los términos y condiciones expuestos en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Confirmar en lo demás la sentencia impugnada».

Finalmente, en razón a lo anterior, mediante Resolución RDP 014897 de 2 de julio de 2020, la UGPP dio cumplimiento a la sentencias proferidas por la jurisdicción penal y dejó sin efectos las resoluciones 9419 y 21397 de 29 de marzo de 2007 y 5 de junio de 2009, respectivamente, que dieron cumplimiento al fallo de tutela. 1.3. Solicitud de medida cautelar La entidad demandante solicitó la suspensión provisional de la resolución acusada, con fundamento en que el reconocimiento de la pensión gracia constituyó un detrimento patrimonial para el Estado, circunstancia que es contraria a derecho, pues estos dineros reconocidos y pagados genera afectación al erario y al interés general.

Asimismo, va en contravía de la estabilidad del sistema, aparte de ser una violación a la normatividad aplicable, como un claro desconocimiento de los lineamientos jurisprudenciales que sobre la materia se han proferido. 1.4 La oposición Radicado: 68001-23-33-000-2021-00652-01 (1147-2023) Demandante: UGPP Por medio de auto del 13 de octubre de 2021 se ordenó correr traslado de la solicitud de suspensión provisional, el cual fue notificado por conducta concluyente conforme fue considerado en auto del 27 de julio de 2022, sin que mediara pronunciamiento de la parte demandada. 2.

El auto apelado El Tribunal Administrativo de Santander mediante auto de 23 de noviembre de 2022, resolvió suspender el acto demandado, con fundamento en los siguientes argumentos: De acuerdo con las normas que reglamentaron la materia y la jurisprudencia, la pensión gracia no puede ser reliquidada al momento en que el docente se retira del servicio porque el derecho al goce de esta prestación se adquiere con el simple cumplimiento de las exigencias señaladas en las normas especiales que la regulan según las cuales, el monto de la mesada pensional ha de calcularse de acuerdo a los salarios devengados por el docente en el año anterior a la consolidación del estatus de pensionado, sin que sea posible su reliquidación por efectos del retiro del servicio.

El Tribunal señaló que en todo caso, la UGPP debía continuar pagando la pensión gracia en favor de la demandada, en la forma ordenada a través de la resolución 25968 del 10 de junio de 1993 por medio de la cual se reconoció inicialmente la prestación. 3. El recurso de apelación La demandada recurrió la decisión del a quo de suspender provisionalmente la resolución demandada.

Argumentó que según jurisprudencia del Consejo de Estado se deben incluir todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios para que no se incurra en un perjuicio grave e irreparable para la persona afectada por lo que se podría ver afectado su mínimo vital. II. Consideraciones 4. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿Es procedente la suspensión provisional de los efectos de la resolución demandada proferida por CAJANAL, hoy UGPP, por la cual se le reliquidó la pensión gracia de Myriam Góngora de Mendoza, con ocasión de su retiro definitivo del servicio? 5.

Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

Radicado: 68001-23-33-000-2021-00652-01 (1147-2023) Demandante: UGPP En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se enlistó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer».

Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado establece una diferenciación, atendiendo a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios».

De las normas antes analizadas2 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de 2 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. Radicado: 68001-23-33-000-2021-00652-01 (1147-2023) Demandante: UGPP procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos3.

Veamos:  Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo4;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio5.  Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia6; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda7.  Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda8 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud9; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios10. 3 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 4 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 5 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 6 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 7 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 8 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 9 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 231, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 68001-23-33-000-2021-00652-01 (1147-2023) Demandante: UGPP  Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas11- a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios12.

Debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar el caso concreto. 6. Generalidades sobre la pensión de jubilación gracia La pensión gracia es una prestación especial que se otorgó en virtud de la Ley 114 de 1913, a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4 por servicios prestados a los departamentos y a los municipios; a su vez las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, previo cumplimiento de los requisitos prescritos en la Ley 114 de 1913, extendieron esta prerrogativa a otros empleos docentes e hicieron posible computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista.

En efecto, la pensión gracia no se rige por las Leyes 33 y 62 de 1985, sencillamente porque no es una pensión ordinaria sino especial y fue excluida de esta reglamentación por determinación específica del legislador al tenor de lo dispuesto en el artículo 1, inciso 2 de la Ley 33 de 1985. Las pensiones especiales se regulan por las normas aplicables a ellas y en el caso de la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, en el artículo 2, señaló que se liquidaba con la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicios y en caso de que hubiese variado, se tenía en cuenta su promedio. 11 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 12 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 68001-23-33-000-2021-00652-01 (1147-2023) Demandante: UGPP Este monto y promedio se considera modificado por la Ley 4ª de 1966, que estableció en el artículo 4, en cuanto el mismo no excluyó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales; ley que fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966, el cual en el artículo 5 estableció: «A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público».

De acuerdo con lo anterior es claro que las pensiones de régimen especial, como la gracia, no pueden ser liquidadas al tenor del ordenamiento invocado por el impugnante, pues el mismo legislador la excluyó al establecer una excepción. Tampoco puede atenderse lo dispuesto en la Ley 62 de 1985, pues ésta solo modificó el artículo 3 y mantuvo incólume el artículo 1, referente al régimen de excepción en su aplicación. Por consiguiente, se debe observar lo dispuesto en el régimen anterior y el especial, esto es, el contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios.

Precisa la Sala que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios se refiere al año anterior a la adquisición o consolidación del derecho, pues ese es el momento a partir del cual empieza a devengarse, por su carácter especial, el cual admite su compatibilidad con el salario, esto es que para percibirla no es necesario el retiro definitivo del servicio.

Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado lo siguiente13: «Así mismo se impone reiterar que el reajuste del valor de la pensión gracia se hace sobre los factores devengados en el año inmediatamente anterior al que se causó dicha prestación. Tratándose de esta pensión especial que se adquiere por los servicios docentes, el último año que sirve de fundamento para su liquidación es aquel en el cual se adquirió el derecho, por haber reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio.

No es dable, por lo tanto, pretender en esta prestación especial la aplicación del artículo 9 de la Ley 71 de 1988 sobre reliquidación de la pensión con base en el salario devengado en el último año de servicio, pues la situación que contempla dicha preceptiva comporta una situación diferente, como quiera que se trata de empleados del régimen prestacional común, para los cuales no está permitido el goce simultáneo de pensión y sueldo.

La Reliquidación de la pensión en este caso tiene como claro fundamento la fecha en la cual se entra a percibir la prestación; por ello, resulta lógico que se reliquide la pensión que ha sido decretada más no percibida, situación ésta que no se da en el caso de la pensión gracia, pues, se repite, la percepción de ésta es compatible con la del sueldo». 13 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección “A” C.P. Ana Margarita Olaya Forero, Expediente 0185-2001, sentencia de 6 de septiembre de 2001.

En el mismo sentido ver sentencias de 11 de mayo de 2006, Expediente número: 4621-2005, Actor: Henry Gonzalo Rizo Ruiz, M.P. Ana Margarita Olaya Forero y de 26 de septiembre de 2012, Expediente número: 2376-2011, Actor: Carmen Marina Ramírez Gómez, C.P. Alfonso Vargas Rincón. Radicado: 68001-23-33-000-2021-00652-01 (1147-2023) Demandante: UGPP En ese orden, es razonable la improcedencia de la reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, pues el derecho a la pensión gracia se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que estableció el legislador y constituye un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley, por lo que se impone liquidarla con todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho pensional, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados. 7.

Caso concreto Myriam Góngora de Mendoza es beneficiara de la pensión gracia porque se vinculó al servicio oficial docente de carácter territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumplió con los tiempos de servicios señalados en los artículos 2 de la Ley 114 de 1913; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto 1437 de 1966; 5 del Decreto ley 224 de 1971; 1 de la Ley 33 de 1985 y 9 de la Ley 71 de 1968.

Con fundamento en la jurisprudencia y la ley, es improcedente la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, en la medida que para acceder a la pensión gracia es necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador, por lo que su liquidación se debe efectuar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados.

En conclusión, es improcedente la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, en la medida que para acceder a esta prestación es necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador. En tal sentido, su liquidación se debe efectuar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, y no es posible hacerla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados.

Así las cosas, la Sala considera que la medida de suspensión provisional es razonable por cuanto la resolución 0023942 del 10 de diciembre de 2003 mediante la cual se reliquidó la pensión gracia de conformidad con los factores salariales certificados en el último año de servicios de Myriam Góngora de Mendoza, vulneró las normas especiales que regulan esta prestación. Por lo anterior, se confirmará el auto recurrido en el sentido de decretar la medida cautelar propuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, la Sala Resuelve: Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 23 de noviembre de 2022, que decretó la solicitud de suspensión provisional de la resolución 0023942 del 10 de diciembre de 2003 mediante la cual se reliquidó la pensión gracia de Myriam Góngora de Mendoza.

Radicado: 68001-23-33-000-2021-00652-01 (1147-2023) Demandante: UGPP Segundo: Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. Tercero: Notifíquese y cúmplase JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.