CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Corresponde al Despacho efectuar el respectivo análisis respecto de la admisibilidad y trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por la señora Esperanza Contreras Pedreros en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
I.
ANTECEDENTES La parte convocante presentó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de 1 de agosto de 2016, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del expediente 25000-23-25-000-2010-00246-02 (0845-2015). En consecuencia, pretendió el reajuste salarial equivalente al 80% de la remuneración percibida por un magistrado de Alta Corte y el pago retroactivo teniendo en cuenta las diferencias salariales por el no pago correcto de la Bonificación por Compensación. Como sustento de su solicitud, planteó que fungió como magistrada auxiliar del Consejo de Estado y por tanto cuenta con las mismas calidades y categoría de remuneración que los magistrados de Tribunal y Auxiliares de alta corte, es destinataria del Decreto 610 de 1998, y la reliquidación de sus prestaciones de acuerdo con la aludida sentencia. Dentro del término legal dispuesto para ello, la parte convocada dio respuesta a la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el convocante mediante la Resolución 3338 de 18 de noviembre de 2020, en donde manifestó no poder acceder a las súplicas elevadas toda vez «[…] a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha provisionado recursos que le permitan a la administración judicial financiar el costo que implica el cumplimiento de la sentencia de Unificación Jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por el Consejo de Estado, específicamente en lo relativo a los periodos anteriores al MES DE AGOSTO DE 2019, como es el caso que nos ocupa […]».
Por lo tanto, el 2 de diciembre de 2020, la señora Esperanza Contreras Pedreros solicitó ante esta Corporación la extensión de los efectos de la sentencia 25000-23-25-000-2010-00246-02 (0845-2015). II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Despacho es competente para tramitar la extensión de jurisprudencia de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.2.
Normativa Aplicable 2.2.1. Del mecanismo de extensión de la jurisprudencia - generalidades y requisitos La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos».
Sobre dicho mecanismo, en sentencia C-816 de 2011, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial».
Además, en los términos de los artículos 102 y 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen total o parcialmente la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, o guarden silencio, el interesado puede acudir ante este con el fin de forzar la aplicación del fallo de unificación para su caso específico. No se trata entonces de un proceso contencioso administrativo ordinario, sino de un dispositivo de naturaleza judicial que «[…] evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal».
Ahora bien, el procedimiento previsto para el desarrollo de ese mecanismo ha sido materia de modificaciones por parte de la Ley 2080 de 2021, determinante de un tránsito normativo que no puede ser soslayado. Así, de acuerdo con el texto original de la Ley 1437 de 2011, la solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado se caracterizaba por las siguientes etapas: (i) presentación razonada de la petición acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente;
(ii) término de traslado a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por 30 días; (iii) celebración de audiencia de alegatos y decisión. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 2080 de 2021, puede afirmarse que el trámite comprende las fases que siguen: (i) presentación razonada de la solicitud acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, y manifestación jurada, que se entenderá prestada con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende;
(ii) análisis de admisibilidad de la petición, que comprende las posibilidades de admitirla, inadmitirla, rechazarla o rechazarla de plano; (iii) traslado del escrito de extensión, que tendrá lugar una vez admitida la solicitud, durante 30 días a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (iv) término de alegaciones, una vez vencido el lapso de traslado y sin necesidad de auto que lo ordene; y (v) decisión de fondo por escrito.
Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de convocar a audiencia de alegaciones y decisión, «[c]uando resulte pertinente». En todo caso, en concordancia con la redacción vigente del artículo 269 del CPACA, y para los efectos de esta providencia, resulta adecuado recordar que el ponente deberá rechazar de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia cuando: (i) el peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión;
(ii) se haya presentado extemporáneamente; (iii) se pida extender una sentencia que no sea de unificación; (iv) la sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho; (v) haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado; o (vi) se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.
Por consiguiente, el despacho concluye que las aludidas situaciones configuran falencias que implican la ausencia de ciertos requisitos esenciales sin los cuales, no resulta viable, dar curso al mecanismo de extensión de jurisprudencia. En esos casos, tal como lo prevé la normatividad comentada, se impone el rechazo in limine de la petición. 2.2.2.
Naturaleza de las sentencias de unificación del Consejo de Estado El Consejo de Estado, en calidad de máximo órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, tiene la competencia para proferir sentencias de unificación de jurisprudencia en las materias de su conocimiento. Estas decisiones refuerzan el alcance del artículo 230 de la Constitución Política, al dotar a la jurisprudencia de esta Corporación de un carácter normativo que trasciende su tradicional función en la formación de precedentes y líneas jurisprudenciales.
En ese sentido, el artículo 270 del CPACA dispone que las sentencias de unificación son aquellas proferidas por esta Corporación por «importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009».
Complementariamente, el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 (reglamento interno del Consejo de Estado), en su artículo 63, establece que, estos fallos «se identificarán con las siglas CE-SUJ- seguidas del número de la Sección y el número anual consecutivo que les corresponda», lo cual facilita su búsqueda, identificación y consulta». 2.2.3.
Ejercicio del cargo de conjuez: sorteo y asignación de competencia Ahora bien, en este punto deviene necesario hacer revisión del marco normativo que rige la figura de los conjueces de cara a determinar las competencias conferidas a ellos y la manera en que deben desempeñarlas. Como punto de partida, el artículo 61 de la Ley 270 de 1996, circunscribe el actuar de los conjueces bajo «[…] los mismos deberes que los jueces y Magistrados y estarán sujetos a las mismas responsabilidades de estos», mientras que esta Colegiatura ha sostenido que son «[…] servidores públicos transitorios, sui generis, sujetos al mismo régimen jurídico de los funcionarios judiciales a los cuales reemplazan».
En consonancia, el artículo 115 del CPACA, establece que los conjueces «suplirán las faltas de los Magistrados por impedimento o recusación […]», escenarios en los cuales deberán ser «designados conjueces por sorteo y según determine el reglamento de la corporación […]» (resalta el Despacho). En desarrollo de lo anterior, en cuanto a la asignación de asuntos a los conjueces, el parágrafo del artículo 53 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, establece que «[e]l sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala […]».
Pues bien, de lo anterior es dable colegir que, los conjueces ejercen funciones jurisdiccionales de manera transitoria, bajo los mismos parámetros de conducta y responsabilidad de los magistrados que reemplazan. No obstante, solo tendrán competencia para actuar en situaciones específicas determinadas por la ley, como en el evento de existir manifestaciones de impedimentos por parte de los magistrados titulares para resolver la controversia judicial.
De igual forma, surge palmario que dichas competencias únicamente pueden ser transferidas una vez efectuado el respectivo e indispensable sorteo, «de acuerdo con las leyes procesales y el reglamento interno […]». Todo lo anterior, tiene como finalidad garantizar el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, así como salvaguardar el acceso efectivo a la misma, y los principios de independencia judicial e imparcialidad, estructurantes del derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 superior y las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 2.3 Análisis del caso en concreto En el caso bajo estudio la parte convocante solicita que se le extiendan los efectos de la sentencia de 18 de mayo de 2016, proferida por la sala de conjueces de la Corporación dentro del expediente 250000-23-25-000-2010-00246-02, y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación y sus demás factores de salario, prestaciones y aportes al sistema de seguridad social, de acuerdo con dicha providencia. Ahora bien, aunque dicha sentencia se orientó a imponer reglas de «unificación», se advierte que se encuentra afectada por vicios ocurridos al momento de su deliberación y expedición, pues los conjueces conformaron la sala de decisión por fuera de las respectivas previsiones procesales.
En efecto, una vez revisado el trámite surtido en el expediente en el cual fue proferida, se tiene que el impedimento manifestado el 9 de abril de 2015 por los integrantes de la Sección Segunda de esta Corporación, no fue tramitado ante la instancia competente, sino decidido, con auto de ponente el 17 de julio de 2015, en el sentido de «ACEPTAR» el impedimento y ordenar el sorteo de conjueces.
Ello, implicó el desconocimiento del trámite previsto en los numerales 3 y 5 del artículo 160A del Decreto 1 de 1984 que, sobre el particular, preceptúan: Artículo 160A. De los impedimentos. Para el trámite de los impedimentos se seguirán las siguientes reglas: […] 3. Si el impedimento comprende a toda la Sección o Subsección del Consejo de Estado o del Tribunal, el expediente se enviará a la Sección o Subsección que le siga en turno en el orden numérico, para que decida de plano sobre el impedimento si lo declara fundado, avocará el conocimiento del proceso.
En caso contrario, devolverá el expediente para que la misma Sección o Subsección continúe el trámite del mismo. […] 5. Si el impedimento comprende a todos los miembros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sus integrantes deberán declararse impedidos en forma conjunta o separada, expresando los hechos en que se fundamente.
Declarado el impedimento por la Sala respectiva se procederá al sorteo de Conjueces para que asuman el conocimiento del asunto. Las decisiones que se profieran durante el trámite de los impedimentos no son susceptibles de recurso alguno. Por consiguiente, el sorteo de conjueces que, debe resaltarse, en esa oportunidad se realizó en exceso, halla sustento en una providencia que se apartó del procedimiento establecido en la ley para el efecto, de tal suerte que, la competencia de quienes participaron en la adopción de la sentencia de 18 de mayo de 2016 no encuentra respaldo en el ordenamiento jurídico.
Sea este el momento de resaltar que, consultados los órdenes del día en la página web del Consejo de Estado, no se observa que el proceso haya sido incluido para discusión en Sala Plena de la Sección Tercera o Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación el 17 de julio de 2015, día en que fue aceptado el impedimento declarado por la Sección Segunda de esta Colegiatura.
Lo anterior expresa infracciones preocupantes, no solo respecto de la conformación de la sala de decisión, sino también del respectivo sorteo que, legalmente, corresponde efectuar en cada asunto. Esta Corporación, en providencia de 28 de febrero de 2025, tuvo oportunidad de referirse a algunas decisiones adoptadas por la aludida «Sala Plena de Conjueces», advirtió similares falencias a las anotadas y concluyó que, como consecuencia de ello «[…] la actuación en cuestión estuvo afectada por una falta de competencia funcional […]».
En igual sentido, en asuntos de similares contornos fácticos al presente, la Subsección A de esta Sección manifestó que, al emitir la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020, «[…] los conjueces designados inobservaron los artículos 236 de la Constitución Política, 36 de la Ley 270 de 1996 y 126 y 128 del CPACA, porque conformaron la Sala sin tener en consideración el número de miembros que para el efecto está delimitado en la ley, y, en consecuencia, desatendieron la mayoría necesaria para deliberar».
Por consiguiente, es dable concluir que la sentencia 18 de mayo de 2016 no fue expedida conforme a las normas que gobiernan la adopción de sentencias de unificación por parte de la Sección Segunda de esta Corporación, y, por tal razón, si bien es cierto está llamada a integrar la línea jurisprudencial respecto la bonificación por compensación, también lo es que, en estricto sentido, no comporta un fallo de unificación jurisprudencial en los términos establecidos en el artículo 270 del CPACA.
En tal virtud, comoquiera que en este caso la solicitud de extensión no se funda en una verdadera sentencia de unificación jurisprudencial, se impone rechazarla de plano, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 269 del CPACA, tal como será dispuesto ut infra. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Esperanza Contreras Pedreros, de acuerdo con lo aquí consignado.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones de rigor, ARCHIVAR el presente asunto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.