CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas (E) Bogotá, D. C., siete (07) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría Regional de Sucre, Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre Asunto: autoridad administrativa competente para conocer de una queja por acoso laboral en contra de un empleado de la Fiscalía General de la Nación (empleado judicial) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas.
I.
ANTECEDENTES Con fundamento en la información consignada en los documentos que obran en el expediente1, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al presunto conflicto de competencias. 1. El 15 de mayo de 20202, el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo, fiscal delegado ante jueces municipales y promiscuos de la Seccional de Fiscalías de Sucre3, presentó ante el Comité de Convivencia Laboral Nivel Central de la Fiscalía General de la Nación una queja disciplinaria por acoso laboral en contra de la señora Yenny Emith Castellanos Lozano4, en calidad de asesora III adscrita a la Dirección Seccional de Fiscalías de Sucre y directora seccional en calidad de encargo5, por hechos ocurridos entre los años 2019 y 2020, derivado de «persecución, entorpecimiento e inequidad laboral». 1 SAMAI, archivo 110010306000202300753003REPARTOYRADIC20231116143426. 2 SAMAI, archivo 110010306000202300753002RECIBEMEMORIAL20240124080706.pdf. 3 Este cargo lo ocupaba el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo para mayo de 2020, de conformidad con la constancia laboral expedida por la oficina de Talento Humano de la Dirección Regional de Fiscalías de Sucre.
SAMAI, archivo 110010306000202300753002RECIBEMEMORIAL20240126103219.pdf. 4 Cabe anotar que contra la señora Yenny Emith Castellanos Lozano se han presentado otras quejas disciplinarias por acoso laboral, que han dado lugar a que se presenten conflictos de competencia administrativa, tal y como se evidencia en un caso similar que conoció la Sala en el año 2023 (decisión del 2 de agosto de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00184-00). 5 De conformidad con la constancia laboral expedida por la oficina de Talento Humano de la Dirección Regional de Fiscalías de Sucre, la señora Yenny Emith Castellanos Lozano se desempeñaba como asesor Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 2 2.
El 30 de junio de 2020, el Comité de Convivencia Laboral en mención declaró agotado el procedimiento conciliatorio, por no concertación entre las partes. Así mismo dispuso la remisión del expediente por competencia a la Procuraduría General de la Nación. 3. Mediante el auto del 28 de octubre de 2020, la Procuraduría Regional de Sucre declaró su falta de competencia para conocer de la queja por acoso laboral, por considerar que era la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación a la que le correspondía adelantar la acción disciplinaria. 4.
El 25 de julio de 2023, mediante Oficio núm. 1653, la Procuraduría Regional de Sucre dio traslado de la queja a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 5. Mediante el auto del 25 de agosto de 2023, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre declaró que no era competente, por cuanto los hechos que se debían investigar eran del año 2020, momento en que las comisiones seccionales no habían entrado en funcionamiento.
Por tanto, remitió la queja disciplinaria a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, en cumplimiento del art. 93 del C.G.D. 6. El 4 de septiembre de 2023, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General declaró su falta de competencia, por cuanto la queja versaba sobre supuestas conductas configurativas de acoso laboral, razón por la cual correspondía a la Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, como el Ministerio Público se había declarado incompetente, envió las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que dirimiera el conflicto. 7.
El 15 de noviembre de 2023, las diligencias que hacen parte del conflicto de competencias llegaron a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado e ingresaron al despacho el 24 de noviembre de 2023 para decidir6. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil comunicó la presentación del conflicto de competencias a las partes involucradas, mediante correo electrónico7.
Así mismo, fijó un edicto por el término de cinco (5) días, entre el 17 al 23 III de Fiscalías (entre el 1º de julio de 2017 al 28 de febrero de 2021) y directora Seccional en calidad de encargo (entre el 19 de marzo de 2020 y el 3 de junio de 2020). SAMAI, archivo 110010306000202300753003RECIBEMEMORIAL20240126103219.pdf. 6 SAMAI, archivo 11001030600020230075300REPARTOYRADIC20231116143426. 7 La existencia del presente conflicto de competencias se comunicó a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Sucre, al señor Rómulo Enrique Berrío Espejo y a la Secretaría Técnica del Comité de Convivencia Laboral de la Fiscalía General de la Nación. Y, por oficio a la señora Yenny Emith Castellanos Lozano. SAMAI, archivo 8_110010306000202300753002POREDICTO20231116143509.pdf.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 3 de noviembre de 20238, con el objeto de que presentaran sus alegatos o consideraciones pertinentes. Dentro del término de fijación del edicto, el 21 de noviembre de 2023, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación presentó sus consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio9.
Mediante el auto de mejor proveer del 18 de enero de 202410, el despacho ponente ordenó vincular a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre, toda vez que figura como parte en el presunto conflicto de competencias suscitado con la Procuraduría Regional de Sucre y la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Esto, con el objeto de que presentara sus consideraciones y aportara la documentación necesaria para brindar claridad sobre los hechos que dieron lugar al presente asunto.
De igual forma, se ordenó oficiar a la Fiscalía General de la Nación y a la Dirección Seccional de Fiscalías de Sucre para que certificaran el cargo que ocupaba el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo, así como la señora Yenny Emith Castellanos Lozano, para la fecha de los hechos. Así mismo, para que allegaran copia de la queja disciplinaria.
El 19 enero de 2024, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre presentó alegaciones11. Así mismo, el 24, 25 y 26 de enero de 2024, el Comité de Convivencia Laboral Nivel Central, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la oficina de Talento Humano de la Dirección Regional de Fiscalías de Sucre allegaron documentación12.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. La Procuraduría Regional de Sucre Esta autoridad no presentó alegaciones. Sin embargo, los argumentos para negar su competencia se encuentran plasmados en el auto del 28 de octubre de 2020. Esta autoridad advirtió que rechazó la competencia para conocer de la acción disciplinaria contra de un servidor público de la Fiscalía General de la Nación por considerar que debía. SAMAI, archivo 110010306000202300753008REPARTOYRADIC20231116143426. 8 SAMAI, archivo 7_110010306000202300753001POREDICTO20231116143509.pdf. 9 SAMAI, archivo 8_110010306000202300753002MemorialWeb20231122171516.pdf. 10 SAMAI, archivo 110010306000202300618001AUTOPARAMEJOR20231030122521.pdf. 11 SAMAI, archivo 16_110010306000202300753002RECIBEMEMORIAL20240119154426.pdf. 12SAMAI, archivo 110010306000202300753002RECIBEMEMORIAL20240124080706.pdf, 110010306000202300753001RECIBEMEMORIAL20240125183113.pdf. y SAMAI, archivo 110010306000202300753003RECIBEMEMORIAL20240126103219.pdf.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 4 ser investigado y juzgado por la entidad a la que se encuentra vinculado, como su juez natural13. 3.2. La Fiscalía General de la Nación - Dirección de Control Disciplinario Señaló que, según el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, no es la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada por el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo, por cuanto existía reserva legal que atribuía una facultad expresa a la Procuraduría General de la Nación o a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, según la fecha de ocurrencia de los hechos, para investigar disciplinariamente los actos constitutivos de acoso laboral14. 3.3.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre Esta autoridad indicó que únicamente conocía de las acciones disciplinarias en contra de los empleados de la rama judicial, por hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que entró en funcionamiento, conforme lo explicó la Corte Constitucional en Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 202115.
I. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios. Reiteración16 En primer lugar, es necesario advertir que la actuación disciplinaria, en este caso, estaría regida, en su totalidad, por el nuevo Código General Disciplinario, contenido en la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones introducidas por la Ley 2094 de 202117.
En esa medida, debe anotarse, los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952, que dispone: 13 SAMAI, archivo 110010306000202300753003REPARTOYRADIC20231116143426. 14 SAMAI, archivo 8_110010306202300753002MemorialWeb20231122171516. 15 SAMAI, archivo 16_110010306000202300753002RECIBEMEMORIAL20240119154426.pdf. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. 17 Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 5 Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario, la Procuraduría Regional de Sucre y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.1.2.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos. Reiteración18 La primera parte de la Ley 1437 de 2011 regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»19 están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220021100 del 25 de enero de 2023. 19 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 6 De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. En el mismo sentido, el numeral 10º del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consiste en: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con fundamento en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en la investigación disciplinaria por la queja de un presunto acoso laboral interpuesta por el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo contra la servidora Yenny Emith Castellanos Lozano, en su calidad de asesora III adscrita a la Dirección Seccional de Fiscalías de Sucre y directora seccional en calidad de encargo.
En el presente caso se tiene que el asunto es de naturaleza administrativa en tanto que la Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario y la Procuraduría Regional de Sucre ejercen funciones administrativas. Al respecto, es importante precisar que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1952 de 2019, la Procuraduría ejercía funciones disciplinarias de naturaleza jurisdiccional.
Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-030-23 declaró inexequible la naturaleza jurisdiccional de dichas funciones. Por lo tanto, en la actualidad, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
La Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario, la Procuraduría Regional de Sucre y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre negaron tener la competencia para conocer de la queja por un presunto acoso laboral interpuesta por el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 7 iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente caso involucra a tres autoridades del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Sucre, la Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de la Comisión Seccional de Sucre. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 dispone que: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»20.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma en cita, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas a que están sujetas las autoridades. El mandato legal de suspensión de los términos resulta armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto actuar sin competencia deviene en causal de anulación del trámite adelantado y de las decisiones proferidas en el curso del mismo.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba adoptar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3º, por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de 20 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 8 competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico 4.1. Síntesis del conflicto La Procuraduría Regional de Sucre negó su competencia para conocer de la queja por acoso laboral, al considerar que era la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación a la que le correspondía adelantar la acción disciplinaria. Por su parte, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación negó su competencia, por cuanto la queja versa sobre supuestas conductas configurativas de acoso laboral; debido a ello, la autoridad competente debe ser el Ministerio Público, a través de la Procuraduría Regional de Sucre, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006.
Por último, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre señaló que únicamente conocía de las acciones disciplinarias en contra de los empleados de la rama judicial, por hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que entró en funcionamiento. 4.2. Problema jurídico En el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la queja por presunto acoso laboral interpuesta por el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo contra la servidora Yenny Emith Castellanos Lozano, en su calidad de asesora III adscrita a la Dirección Seccional de Fiscalías de Sucre y directora seccional en calidad de encargo.
Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) la potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; ii) regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso disciplinario por acoso laboral. Reiteración; iii) el concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Reiteración; iv) Los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario.
Reiteración; v) la competencia disciplinaria de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración; vi) la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración; y vii) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración21 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 22 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00283-00 y decisión del 2 de agosto de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023- 00184-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 9 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración e implica ejercer la actividad sancionadora, para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas. El poder punitivo que se reconoce al Estado se fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley22.
Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución y en las leyes23.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios, o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro24. Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de la población, en general25.
La Corte Constitucional, sobre el objetivo de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]26. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C). 23 Ley 734 de 2002, artículo 22. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.
Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 26 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 10 En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales.
Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos. Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso indicar que el artículo 2° de la Ley 1952 de 201927 modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 estableció: Artículo 1º.
Modificase el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. De esta manera, se reitera28 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce de la siguiente manera: 27 Ley 1952 de 2019 (enero 28), «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario». 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00 y decisión del 2 de agosto de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023- 00184-00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 11 i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y sus propios servidores, entre otros, con las excepciones que trae la Constitución y la ley). iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente, para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales, en el ejercicio de su profesión. v) Por parte de algunas otras entidades públicas, a las que la ley ha dotado de la potestad disciplinaria sobre ciertos grupos de servidores públicos o de particulares en ejercicio de funciones públicas, como la Superintendencia de Notariado y Registro o la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC). 5.2.
Regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso disciplinario por acoso laboral. Reiteración29 La Ley 1010 de 2006 consagra las medidas preventivas y correctivas que deben ser adoptadas por todos los empleadores, tanto del sector privado como del público, con el fin de prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo.
Las medidas preventivas se encuentran contempladas en el artículo 9º ibidem y las sanciones que pueden ser impuestas a quienes incurran en esta clase de conductas, ya sean empleadores, jefes, subalternos o compañeros de trabajo, se encuentran previstas en el artículo 10 de la misma ley. Las medidas preventivas y correctivas que consagra el artículo 9 de la citada ley son de carácter eminentemente administrativo y deben aplicarse por igual en el sector privado y en el público, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-282 de 2007.
Por su parte, las sanciones establecidas en el artículo 10 de la misma ley, así como la competencia y el procedimiento para su imposición, varían dependiendo de si la víctima y el acosador son particulares o servidores públicos. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001-03-06-000-2022- 00294- 00.
Decisión del 10 de mayo de 2023 y decisión del 2 de agosto de 2023, radicación 11001-03-06-000- 2023-00184-00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 12 En efecto, el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 dispone lo siguiente: Artículo 12. Competencia. Corresponde a los jueces de trabajo con jurisdicción en el lugar de los hechos adoptar las medidas sancionatorias que prevé el artículo 10 de la presente Ley, cuando las víctimas del acoso sean trabajadores o empleados particulares.
Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley. Como se aprecia, el único criterio diferenciador que establece el citado artículo para determinar la competencia de la autoridad que deba investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral y aplicar las sanciones correspondientes, es el carácter de particular o de servidor público que tenga la víctima al momento de sufrir el acoso.
Cuando la víctima es un particular, la autoridad competente es un juez laboral, quien debe aplicar el procedimiento previsto en el artículo 13 de la Ley 1010 y, en su defecto, lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo. Por el contrario, cuando la víctima es un servidor público, el competente es el Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación o las personerías municipales o distritales, según el caso30, y si se trata de funcionarios judiciales31, el Consejo Superior de la Judicatura (Sala Disciplinaria) o la misma sala de los consejos seccionales de la judicatura32.
Al respecto la Sala expuso lo siguiente: Vale la pena aclarar que aun cuando la distribución de competencias señalada está basada en la calidad de la víctima (es decir, como particular o servidor público), y no del presunto victimario o acosador, solución que puede resultar poco técnica, la Sala entiende que dicha regla se basa en el hecho de que el agresor tiene, en principio, el 30 Tal como lo establece el artículo 118 de la Constitución Política y lo aclaró la Procuraduría General de la Nación en la Circular núm. 42 del 2 de agosto de 2007 y en el concepto PAD C-152-07 del 8 de agosto del mismo año, suscrito por la procuradora Auxiliar para Asuntos Disciplinarios. 31 Ley 270 de 1996, «Artículo 125.
De los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial»(Subraya la Sala).
Al respecto vale la pena consultar las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 28 de septiembre de 2021, radicado núm. 110010306000202100104 00; Decisión del 20 de mayo de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00024-00; Decisión del 18 de junio de 2019, radicado núm. 11001030600020190006300; y, Decisión del 20 de mayo de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00024-00. 32 Hoy sustituidas por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 13 mismo carácter jurídico de la persona que se siente acosada, dado que las conductas de acoso laboral se dan necesariamente en el campo de las relaciones laborales y dentro de una misma empresa o institución (artículos 1, 2, 6, 7, 8 y 9, entre otros, de la Ley 1010), y solo pueden ser considerados como responsables de tal comportamiento los empleadores, los superiores, los subalternos o los compañeros de la supuesta víctima (artículo 6º ibidem), de lo cual se colige que si esta es un particular, el presunto responsable también lo sería y, por el contrario, si la víctima es un servidor público, el presunto acosador lo sería igualmente.
De todas formas, la Sala considera que para determinar la competencia en estos casos, no puede tenerse en cuenta solamente la calidad de la presunta víctima, sino que también debe considerarse el carácter jurídico del presunto agresor, conforme a lo dispuesto en otras normas constitucionales y legales, pues si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan.
En esa medida, por ejemplo, si el presunto responsable fuera un servidor público, no podría llegarse a la conclusión de que el competente para investigarlo e imponerle las sanciones respectivas sea un juez laboral, en lugar de la Procuraduría General de la Nación, aun cuando la víctima, por alguna razón, fuese un particular, pues tal conclusión vulneraría disposiciones constitucionales y legales, como serían, en este caso, el artículo 277 numeral 6º de la Constitución Política, y los artículos 2, 3, 6 y 25 de la Ley 734 de 200225, entre otras, que determinan la órbita de competencia de la Procuraduría y de las personerías en materia disciplinaria, el derecho al debido proceso en este campo y las personas que son sujetos del régimen disciplinario contenido en dicha ley33.
En ese orden de ideas, si la conducta de acoso laboral no se logra superar dentro de la instancia administrativa inicial (preventiva y correctiva) y se hace necesario iniciar una actuación disciplinaria, la Sala considera que se debe establecer si la presunta víctima y sus presuntos acosadores son servidores públicos y si son funcionarios o empleados judiciales, para así determinar qué autoridad debe iniciar o conocer del proceso disciplinario por acoso laboral.
Lo anterior, debido a que si la víctima y los presuntos agresores son funcionarios judiciales la competencia será de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, hoy sustituida por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales, pero si son empleados judiciales la competencia será del Ministerio Público, conforme a las competencias de ley, como se revisará más adelante. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 9 de abril de 2015, radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00252-00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 14 5.3. El concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Autoridad competente para adelantar procesos disciplinarios de empleados y funcionarios judiciales. Reiteración34 Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de «servidor público», además de múltiples referencias sobre éste en la jurisprudencia y en la doctrina.
En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios». Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano: Artículo 113.
Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de éstos, en contraste con la responsabilidad de los particulares; y en los artículos 126, 127 y 129, al establecerse determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.
Por su parte, el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», preceptúa lo siguiente: Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: […] 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00031-00 y decisión del 2 de agosto de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023- 00184-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 15 2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República […] [Se resalta].
La Ley 1952 de 2019, mediante la cual se expidió el Código General Disciplinario, - aplicable en este caso por la remisión que hace la Ley 1010 de 2006-, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código: Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley.
Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria. De las disposiciones constitucionales y legales citadas, es claro que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado, sin importar la manera como se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma), ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo).
Con fundamento en lo anterior, es claro que los funcionarios y empleados judiciales son servidores públicos. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 16 Ahora bien, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para definir la competencia para conocer un proceso disciplinario en materia de acoso laboral, era necesario establecer quiénes eran funcionarios, y quiénes empleados judiciales, pues dependiendo de ello, la responsabilidad de adelantar el proceso era de la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura o del superior común inmediato35.
Sin embargo, respecto de hechos ocurridos después de la entrada en funcionamiento de la citada comisión el 13 de enero de 202136 y con la potestad disciplinaria establecida en el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, la competencia radica, hoy en día, en cabeza de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales sin distinción de la calidad del servidor, pues basta que éste sea de la Rama Judicial.
Así las cosas, tratándose de hechos acontecidos antes del 13 de enero de 2021, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se debe determinar la calidad de los servidores públicos de la Rama Judicial (funcionario o empleado de la rama judicial) a efectos de determinar la entidad competente para conocer de una queja disciplinaria por acoso laboral.
Para ello es pertinente abordar el siguiente análisis: La Ley 270 de 1996 estableció en el artículo 115 la competencia de otras autoridades en materia disciplinaria cuando se trate de funcionarios y empleados judiciales. Sobre el citado artículo la Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 1996 señaló: Encuentra la Corte que la presente disposición recoge las consideraciones planteadas en su jurisprudencia, particularmente en lo que atañe al ámbito de competencia de los diferentes órganos que ejercen el control disciplinario respecto de funcionarios y empleados que hacen parte rama de la judicial.
En efecto, en concordancia con lo dispuesto en la Carta Política y lo señalado por esta Corporación, la norma bajo examen le encarga al Consejo Superior de la Judicatura, específicamente a su Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el desarrollo de sus actividades únicamente respecto de aquellos servidores públicos que de una forma u otra administren justicia -salvo aquellos que gozan de fuero constitucional especial-, pues la evaluación de las conductas de los empleados judiciales le corresponde ejercerla al superior jerárquico o a la Procuraduría General de la Nación. [Negrita y subrayado fuera de texto original]. 35 Ley 1952 de 2019, artículo 99. 36 La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial fue definida mediante Sentencia C-373-16, mediante la cual se determinó que la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial opera sobre los hechos posteriores a su entrada en funcionamiento, esto es, el 13 de enero de 2021, de manera que, las actuaciones disciplinarias respecto de conductas de los empleados y funcionarios judiciales anteriores a la referida fecha deben continuar en conocimiento de las autoridades hasta entonces competentes.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 17 Así las cosas, la Corte Constitucional37 establece la diferencia entre funcionarios y empleados judiciales en orden a que los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran justicia. En efecto, tal diferencia fue reconocida por el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, así: Artículo 125.
De los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial.
Precisado lo anterior, es necesario considerar lo establecido en la Ley 1952 de 2019 en relación con la titularidad de la acción disciplinaria respecto de los empleados públicos, según lo cual, quien estaría llamado en principio a conocer del proceso disciplinario en contra de todos los servidores judiciales, hoy en día, es la Comisión Nacional de Disciplina Nacional y sus comisiones seccionales para todos los asuntos de índole disciplinario.
No obstante, en función de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial como antes se ha dicho, y más adelante se detallará, frente a los procesos disciplinarios iniciados antes del 13 de enero de 2021 por conductas de acoso laboral, debe tenerse en cuenta la competencia contenida en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, que otorgaba a la Procuraduría General de la Nación poder preferente para conocer de estos casos, tratándose de empleados de la Rama Judicial.
Respecto de conductas de presunto acoso laboral ocurridas con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación se predicará respecto de los servidores públicos distintos a los de la Rama Judicial, ello a partir de la interpretación que la Corte Constitucional hizo en sus sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021, en la interpretación hecha del parágrafo transitorio 1 del artículo 257A de la Carta. 5.5.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración38 En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 37 Asimismo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-713 de 2008 revisó la diferencia entre funcionarios y empleados judiciales. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020230019700 del 5 de julio de 2023 y decisión del 2 de agosto de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00184-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 18 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el primero, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019 prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 19 Como se aprecia, los criterios39 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular40.
Teniendo en cuenta lo anterior resulta oportuno indicar que, en los procesos disciplinarios que se inician por conductas constitutivas de acoso laboral que involucran empleados y funcionarios judiciales, debe tenerse en cuenta la calidad del presunto agresor, dado que es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo, en aplicación del factor de competencia subjetivo.
Ello, en razón a que, tal como lo precisó esta Sala41, «[…] si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan». Así las cosas, se tiene que, cuando la calidad de la supuesta víctima y del presunto agresor difieren, la competencia del proceso disciplinario se determina por el factor subjetivo. 5.6.
Competencia disciplinaria de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración42 Mediante el Decreto Ley 2699 de 1991 se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se determinó la estructura y las funciones de sus diferentes oficinas. El artículo 25 se refirió a la Oficina de Veeduría, asignándole, en el numeral 4º, entre otras funciones, la de «vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos […]».
El título VII consagró el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de esa entidad (artículos 105 a 135). Su artículo 107 dispuso que la función disciplinaria, en 39 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.
En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 9 de abril de 2015, radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00252-00 y decisión de 27 de abril de 2023, expediente núm. 11001-03-06-000- 2022-00272-00. 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2022-00211-00 del 25 de enero de 2023 y decisión del 2 de agosto de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00184-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 20 primera instancia, correspondía a los jefes de las diferentes dependencias de la Fiscalía, y en segunda instancia, a sus respectivos superiores43. Dicho régimen también fijó las faltas disciplinarias (artículo 115), las sanciones y el procedimiento aplicables (artículo 121 y siguientes), y señaló su aplicación prevalente, en los siguientes términos: Mediante el Decreto Ley 261 de 200044, se modificó la estructura de la Fiscalía General de la Nación. Su artículo 11 mantuvo el ejercicio de la facultad disciplinaria en el fiscal general de la Nación, los directores de fiscalías y los fiscales con función de jefes o coordinadores de unidad.
A su turno, el artículo 27 asignó a la Oficina de Control Interno la responsabilidad de verificar que las áreas o empleados encargados de la aplicación del régimen disciplinario ejercieran adecuadamente esta función. El artículo 29 se refirió a la Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos, y le asignó las siguientes funciones en materia disciplinaria: i) sustanciar las investigaciones contra los empleados de la entidad, cuando lo solicite el superior jerárquico del disciplinado; ii) vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos y adelantar las investigaciones por irregularidades en su aplicación, y iii) asesorar al fiscal general de la Nación en los aspectos de carácter disciplinario, de su competencia. La Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, alude a la Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía45, y reitera su competencia en materia disciplinaria, en primera instancia, sobre los empleados de la entidad.
Por medio de la Ley 938 de 2004, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación y se derogaron las anteriores disposiciones46. Dicho estatuto le asignó a la Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno la competencia para instruir y fallar, en primera instancia, las investigaciones disciplinarias contra los empleados del organismo47, en consonancia con lo dispuesto en la Ley 734 de 200248.
Asimismo, se conservó en cabeza del fiscal general de la Nación la función de conocer, en segunda instancia, las decisiones disciplinarias dictadas por la referida oficina (artículos 11 a 29). 43 Artículo 108 del Decreto Ley 2699 de 1991. 44 «Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones». 45 Parágrafo 1 del artículo 76. 46 Artículo 79. «Vigencia. La presente ley tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 2699 de 1991, el Decreto-ley 261 de 2000 y las demás disposiciones que le sean contrarias». 47 Artículo 20 de la Ley 938 de 2004. 48 El parágrafo 1º del artículo 76 de la Ley 734 de 2002 se refiere a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, ya que para esa fecha era el nombre de la dependencia a cargo del control disciplinario de los empleados del Organismo.
Con la Ley 938 de 2004, se cambió la denominación a Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno, pero conservó las funciones disciplinarias respecto de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, en primera instancia. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 21 El Decreto Ley 016 de 201449 (modificado por el Decreto Ley 898 de 201750) cambia de nuevo la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, y reitera que el fiscal general tiene la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en segunda instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]»51.
La anterior Oficina de Veeduría pasa a denominarse «Dirección de Control Disciplinario», y mantiene la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en primera instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]» (artículo 14-1)52. De acuerdo con el marco normativo expuesto, la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria respecto de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, esto es, aquellas personas que cumplen funciones en la entidad, pero no tienen la calidad de fiscales, estaba radicada en la Dirección de Control Disciplinario de la entidad, para la primera instancia, mientras que la segunda instancia estaba asignada al fiscal general de la Nación. Ahora bien, no puede desconocerse que el Acto Legislativo 02 de 2015 asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función jurisdiccional disciplinaria frente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, lo que comprende tanto a los funcionarios judiciales de la Fiscalía General de la Nación, esto es, los fiscales, como a los empleados de dicha entidad.
Sin embargo, como ya se explicó, en virtud de la regla de intangibilidad de la competencia, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y sus seccionales, solo tienen competencia para ejercer la función disciplinaria frente a los empleados de la Fiscalía, en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento, el 13 de enero de 2021, lo que implica que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la señalada fecha. 49 «Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación». 50 «Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones». 51 Artículo 4, núm. 24 del Decreto Ley 016 de 2014. 52 El artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017 adicionó un nuevo numeral (el 10) al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 22 Así lo establece, además, en forma expresa, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, en los siguientes términos: Parágrafo transitorio. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. 5.7.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración53 La Comisión Nacional de Disciplina Judicial fue creada mediante el Acto Legislativo 2 de 2015, artículo 19, en los siguientes términos: La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. […]
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad [Resaltado de la Sala]. La norma fue objeto de varias demandas y uno de los cargos fue el de sustitución de la Constitución, respecto del cual la Corte Constitucional se declaró inhibida en la Sentencia C-373-16 por no encontrar fundado el cargo, pero manifestó: 53 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00294-00.
Decisión del 10 de mayo de 2023 y decisión del 2 de agosto de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023- 00184-00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 23 […] la interpretación sistemática de la Constitución y de decisiones precedentes, indican que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales continúan a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta cuando la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento. […] […] para la Corte las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes… las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quiénes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación -, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.
(Negrilla y subrayado de la Sala). […] En síntesis, la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, opera sobre los hechos posteriores a su entrada en funcionamiento, esto es, el 13 de enero de 2021, de manera que, las actuaciones disciplinarias respecto de conductas de los empleados judiciales anteriores a la referida fecha deben continuar en conocimiento de las autoridades hasta entonces competentes. 6.
Caso concreto En el presente caso, el conflicto de competencias surgió como consecuencia de la queja por acoso laboral presentada por el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo, fiscal delegado ante jueces municipales y promiscuos de la Seccional de Fiscalías de Sucre, contra la servidora Yenny Emith Castellanos Lozano, en su calidad de asesora III adscrita a la Dirección Seccional de Fiscalías de Sucre y directora seccional en calidad de encargo, por hechos ocurridos entre los años 2019 y 2020.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 24 Al revisar la calidad de la presunta víctima por acoso laboral y de la supuesta agresora, se tiene que ambos son servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, por encontrarse vinculados a esa entidad se hace necesario establecer si para la época de los hechos tenían la condición de funcionarios o empleados judicial, teniendo en cuenta la distinción que hace el artículo 125 de la Ley 270 de 199654.
Lo anterior resulta indispensable, en razón de que, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 y la interpretación de la norma por parte de la Sala en casos anteriores55, si la presunta víctima y los presuntos agresores son funcionarios judiciales la competencia seria de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y seccionales, hoy sustituidas por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, pero si son empleados judiciales la competencia sería del Ministerio Público.
Así, en el presente asunto, se advierte que, para la época de los hechos narrados en la queja disciplinaria (2019 y 2020), la supuesta víctima ostentaba el cargo de fiscal delegado ante jueces municipales y promiscuos de la Seccional de Fiscalías de Sucre, es decir, tenía la calidad de funcionario judicial. Por su parte, la presunta agresora tenía la condición de empleada judicial, toda vez que, para la fecha de ocurrencia de los sucesos denunciados, desempeñaba el cargo de asesora III adscrita a la Dirección Seccional de Fiscalías de Sucre y directora seccional en calidad de encargo.
Es decir, que las calidades de la supuesta víctima y agresora no son de igual categoría, teniendo en cuenta la distinción que prevé el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, razón por la cual para determinar cuál es la autoridad competente en el presente asunto, se debe tener en cuenta el factor subjetivo de la calidad de la presunta acosadora, por ser el sujeto pasivo de la investigación disciplinaria que debe llevarse a cabo.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala concluye que, en el presente caso, conforme al artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, la Ley 270 de 1996 y la Ley 1952 de 2019, la competencia para conocer del proceso disciplinario con ocasión de la queja por presunto acoso laboral es del Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Regional de Sucre), por las siguientes razones: i) El sujeto disciplinable, Yenny Emith Castellanos Lozano, para la fecha de los hechos tenía la calidad de empleada judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996. 54 «Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.
Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». 55 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00025-00. Decisión del 3 de mayo de 2023 y radicación 11001-03-06-000-2023-00184-00.
Decisión del 2 de agosto de 2023. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 25 ii) Los supuestos actos de acoso laboral ocurrieron entre los años 2019 y 2020, es decir, antes de que empezara a operar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -y sus seccionales-. Por tanto, la Comisión no tendría competencia para conocer de una actuación disciplinaria contra una empleada judicial por hechos acontecidos antes del 13 de enero de 2021. iii) El artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 expresamente señala las autoridades que, eventualmente, tendrían competencia para investigar conductas constitutivas de acoso laboral cuando la víctima es un servidor público, circunstancia que permite afirmar sin ningún margen de duda que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, no tiene competencia para conocer de acciones disciplinarias por estos hechos. iv) Por expresa disposición del legislador (artículo 12 de la Ley 1010 de 2006), el Ministerio Público es competente para adelantar investigaciones disciplinarias con ocasión de conductas constitutivas de acoso laboral cuando la víctima es un servidor público.
En ese orden, la competencia corresponde a la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006. De otra parte, la Sala advierte que la queja se presentó el 15 de mayo de 2020, por ende, a la fecha ha transcurrido más de tres años sin que se haya garantizado el derecho al acceso efectivo a la justicia disciplinaria, por lo que se exhortará a la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Regional de Sucre), para que, dentro del marco de sus funciones y en cumplimiento de la Constitución y la ley, imparta un trámite prioritario y célere a la queja presentada por el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Regional de Sucre para conocer de la queja por acoso laboral presentada por el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo, fiscal delegado ante jueces municipales y promiscuos de la Seccional de Fiscalías de Sucre, contra la servidora Yenny Emith Castellanos Lozano, en su calidad de asesora III adscrita a la Dirección Seccional de Fiscalías de Sucre y directora seccional en calidad de encargo, por hechos ocurridos entre los años 2019 y 2020, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría Regional de Sucre, para el ejercicio de la competencia correspondiente. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00753-00 26 TERCERO: EXHORTAR a la Procuraduría Regional de Sucre, para que imparta, dentro del marco de sus funciones y en cumplimiento de la Constitución y la ley, un trámite prioritario y célere a la queja presentada por el señor Rómulo Enrique Berrío Espejo.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión a la Fiscalía General de la Nación - Dirección de Control Disciplinario-, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Sucre, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre, a la señora Yenny Emith Castellanos Lozano y al señor Rómulo Enrique Berrío Espejo.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, por disposición expresa del artículo 39, inciso 3º, de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.