Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante FRANK DAVID MATUTE QUEVEDO Demandado DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO Temas Estampillas departamentales.

Reproducción de acto anulado. Principio de congruencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 24 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, que dispuso lo siguiente1: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los ‘sub literales a.2), a.3) y a.4) del artículo 132 de la Ordenanza No. 253 de 30 de enero de 2015 modificados por el artículo 1° de la Ordenanza No. 331 de 2016, mediante el cual se determinó como hecho generador de las estampillas i) Ciudadela, ii) Pro Desarrollo y iii) Pro Desarrollo Científico y Tecnológico del Instituto Tecnológico de Soledad’, emitida por la Asamblea Departamental de Atlántico, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas. (…)”.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: “Que se declare la nulidad de los sub literales a.2), a.3) y a.4) del artículo 132 de la Ordenanza No. 253 de 30 de enero de 2015; con las últimas modificaciones introducidas por el artículo 1° de la Ordenanza No. 331 de 2016; mediante la cual se determinó como hecho generador de las estampillas Ciudadela, Pro Desarrollo y Pro Desarrollo Científico y Tecnológico de Soledad Atlántico (ITSA), los contratos, convenios y las adiciones a éstos, suscritos por el Distrito de Barranquilla, el Concejo, la Personería, la Contraloría y en general sus entidades descentralizadas (a.2); con estampillas Ciudadela, Pro Desarrollo y Pro Hospitales de Primer y Segundo Nivel de Atención y Pro Desarrollo Científico y Tecnológico del Instituto Tecnológico de Soledad, Atlántico (ITSA), los contratos, convenios y las adiciones a éstos, suscritos por el Área Metropolitana de Barranquilla (a.3) y con estampillas Ciudadela, Pro Desarrollo, Pro Electrificación Rural y Pro Hospitales de Primer y Segundo Nivel de Atención, los contratos, convenios y las adiciones suscritos por los municipios de jurisdicción del Departamento, el Concejo, la Personería, la Contraloría y en general sus entidades descentralizadas (a.4), así como las referencias que de los mismos sub literales se haga en los demás artículos de dicha ordenanza”. 1 Samai.

Índice 2. Expediente digital. PDF sentencia. Páginas 49 a 50. 2 Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF cuaderno principal 1. Páginas 1 a 2. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 1, 287, 300 (numeral 4), 338 de la Constitución Política; 4 y 5 de la Ley 77 de 1981; 3 (numerales 5 y 8) y 237 de la Ley 1437 de 2011; y 62 (numeral 1), 86 y 175 del Decreto 1222 de 1986.

Los cargos de nulidad se resumen de la siguiente manera: 1. Reproducción de actos anulados o suspendidos Señaló que las disposiciones acusadas reproducen lo contenido en los literales a.2), a.3) y a.4) del artículo 135 de la Ordenanza 041 de 2002 y del Decreto Ordenanzal 823 de 2003, los cuales fueron suspendidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Indicó que esas disposiciones fueron objeto de demanda tramitada en el proceso “con la referencia 08-001-23-31-005-2014-00802-CH” 3, en el cual “(…) se expide el Auto de 7 de septiembre de 2015 en el cual se decreta la medida cautelar de suspensión provisional de los sub literales a.2), a.3) y a.4) del artículo 135 de la Ordenanza No. 041 de 2002 y del Decreto Ordenanzal No. 823 de 2003”4.

Explicó que lo anterior vulnera lo dispuesto en el artículo 86 del Decreto Ley 1222 de 1986 y los artículos 9 y 237 de la Ley 1437 de 2011, relativos a la prohibición de reproducir total o parcialmente actos suspendidos o anulados, cuando se conserve la esencia de lo anulado. 2. Desconocimiento de normas superiores Explicó que las normas acusadas vulneran las disposiciones constitucionales relativas al principio de legalidad en materia tributaria, autonomía de las entidades territoriales y funciones de las asambleas departamentales, porque las estampillas pro desarrollo, y pro electrificación rural exigen la intervención de funcionarios departamentales en el acto gravado.

Manifestó que, a partir de las normas demandadas, las estampillas gravan contratos suscritos por el Distrito de Barranquilla, por los municipios del Departamento del Atlántico y sus entidades descentralizadas del orden distrital y municipal, y por el Área Metropolitana de Barranquilla, sin que en ellos intervengan funcionarios departamentales.

Manifestó que la estampilla pro ciudadela universitaria, prevista en la Ley 77 de 1981, solo puede gravar operaciones que se lleven a cabo en el departamento y sobre las cuales tenga jurisdicción la asamblea departamental. De este modo, de nuevo se infringe la norma superior al gravarse la contratación de otras entidades territoriales de inferior nivel decisorio territorial.

Sostuvo que, de conformidad con la jurisprudencia5 y la doctrina del Ministerio de Hacienda6, “la exigencia de intervención de funcionarios departamentales es vital para que se configure el hecho generador, (Decreto Ley 1222 de 1986), como también que sobre las operaciones (Contratos) gravados tenga jurisdicción la Asamblea Departamental (Ley 77 de 1981), circunstancias que no se cumplen en el presente caso en la medida que en la contratación del distrito y los municipios del Atlántico no participa el sujeto activo del tributo (Departamento), como tampoco sobre ella tiene jurisdicción alguna la Asamblea Departamental”7.

Finalmente, concluyó que las leyes de autorización de las estampillas no facultan a los departamentos a gravar contratos donde intervengan distritos, municipios y sus entidades descentralizadas. 3 Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF cuaderno principal 1. Página10. 4 Ibidem. 5 Mencionó las siguientes sentencias del Tribunal: i) del 23 de mayo de 2005, exp. 2003-0058-00-CH; ii) del 10 de junio de 2011, no identifica su radicado; y iii) del 13 de febrero de 2013, tampoco identifica su radicado.

Así mismo invocó las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) del 9 de octubre de 2014, exp. 19188; y ii) del 23 de julio de 2015, exp.20679. 6 Citó partes de un concepto, pero no lo identificó 7 Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF cuaderno principal 1. Páginas 18 a 19. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oposición de la demanda El Departamento del Atlántico controvirtió las pretensiones indicando que, a partir de la expedición de las Leyes 41 de 1966, 77 de 1981, 3 de 1986, 23 de 1986, 50 de 1989 y 71 de 1989, el Departamento del Atlántico estaba autorizado para el cobro de las estampillas pro ciudadela universitaria y pro desarrollo respecto de las operaciones llevadas a cabo en el departamento, sin que fuera un requisito la intervención del funcionario departamental.

Además, consideró que, en todo caso, existía una participación de funcionarios de la tesorería departamental al momento de adherir la estampilla al documento gravado, con lo cual se superaba el cumplimiento de ese requisito. Indicó que el demandante confundió elementos esenciales del tributo con su administración, señalando que el legislador otorgó amplias facultades a la entidad territorial para fijar el hecho generador, y los sujetos activos y pasivos de las estampillas.

Manifestó que tiene sentido que la jurisprudencia haya excluido la posibilidad de establecer el hecho generador por actos celebrados por la Nación y empresas de servicios públicos por tratarse de entidades externas a la jurisdicción del departamento. Pero no tendría el mismo objeto, la exclusión de los municipios que integran esta entidad territorial intermedia, que se beneficiarán de los recursos recaudados.

Adujo que la estampilla pro electrificación rural no grava al Distrito de Barranquilla, sino a los municipios por ser los beneficiarios del tributo. En todo caso, sostuvo que la regulación de este punto fue derogada por la Ley 1845 de 2017, motivo por el que considera improcedente su declaratoria de nulidad. Frente a la estampilla pro hospitales de primer y segundo nivel, indicó que el tributo fue regulado por el Departamento del Atlántico por expresa habilitación legal en los municipios diferentes al Distrito de Barranquilla, al que se le autorizó la expedición de su propia reglamentación con la Ordenanza 287 de 2015.

En cuanto a la estampilla pro ITSA, aseguró que la Ley 662 de 2001 autorizó que se gravara toda actividad u operación que se deba realizar en el departamento o en el Distrito de Barranquilla. Propuso la excepción que denominó “inexistencia de la nulidad”, comoquiera que no hubo una extralimitación por parte de la Asamblea Departamental al momento de regular el uso de las estampillas en la ejecución de todos los actos que se llevaran a cabo en esa jurisdicción. Intervención del tercero interesado El Distrito de Barranquilla solicitó su vinculación “como tercero interviniente con interés en el proceso, a fin de que se modifiquen o revoquen algunas decisiones relacionadas con la medida cautelar de suspensión provisional”8.

Esta petición fue admitida por el a quo mediante auto del 23 de noviembre del mismo año9. Empero, el contenido de este escrito no será expuesto por dirigirse a controvertir la medida cautelar adoptada por el Tribunal, y no referirse al fondo del asunto. 8 Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF del cuaderno principal 2. Página 93. 9 Ibidem.

Página 135. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, esta entidad territorial también presentó un memorial de contestación de la demanda el 19 de febrero de 201910. Sin embargo, fue considerado extemporáneo en la sentencia de primera instancia11.

Comoquiera que este aspecto no fue objeto de recurso alguno, la Sala tampoco expondrá el contenido de este memorial. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, accedió a las pretensiones de la demanda de conformidad con las siguientes consideraciones: De manera preliminar, se refirió al trámite procesal impartido haciendo referencia al auto del 15 de noviembre de 2019 mediante el cual suspendió provisionalmente las normas demandadas.

Explicó que la sentencia del 9 de octubre de 2014 (exp.19122, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) del Consejo de Estado anuló parcialmente el literal a.2) del artículo 135 de la Ordenanza 41 de 2002 y el literal a.2) del artículo 135 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003. Agregó que la sentencia del 23 de julio de 2015 (exp.20679, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) de la misma Corporación anuló parcialmente los literales a.3) del artículo 135 de la Ordenanza 041 de 2002, y a.3) del artículo 135 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003, así como los artículos 135 literal a.4) y b) y 145 literal b) de la Ordenanza 041 de 2002 y del Decreto Ordenanzal 823 de 2003.

Advirtió que, “como se dijo en el Auto de fecha 15 de noviembre de 2019, la Sala ‘B’ del Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico, se encuentra acreditado en el expediente que actualmente existe un proceso de simple nulidad radicado ante el tribunal Administrativo del Atlántico con el No. 08-001-23-31-005-2014-00802-CH, dentro del cual ‘se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los artículos 135 literales a.2. a.3. a.4 (parcial) de la Ordenanza 0041 de 2002 y el artículo 135 literales a.2, a.3, a.4 (parcial) del Decreto Ordenanza 823 de 2003, expedidos por la Asamblea Departamental del Atlántico y el Gobernador del Atlántico, respectivamente’”12 (negrilla del original).

Sobre el particular, detalló que el 7 de septiembre de 2015 el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la suspensión provisional de los efectos de los artículos 135 literales a.2., a.3., a.4 (parcial) de la Ordenanza 0041 de 2002 y 135 literales a.2., a.3., a.4. (parcial) del Decreto Ordenanzal 823 de 2003. A partir de lo anterior efectuó una confrontación entre lo demandado (artículo 132 literales a.2, a.3 y a.4 de la Ordenanza 253 de 2015) y las normas anuladas por el Consejo de Estado, con lo cual verificó la existencia de una identidad normativa.

Indicó que lo anterior se ratifica en que el Departamento del Atlántico gravó con las estampillas pro ciudadela universitaria, pro desarrollo y pro hospitales de primer y segundo nivel de atención, operaciones en las que intervienen funcionarios de la Nación, municipios, distritos y empresas de servicios públicos domiciliarios en las que el Distrito tiene participación de capital, pese a que son entidades que no pertenecen al nivel de organización departamental.

Advirtió que el artículo 175 del Decreto Ley 1222 de 1986 restringió la facultad 10 Ibidem. Página 182. 11 Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF de la sentencia de primera instancia. Página 19. 12 Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF de la sentencia. Página 41. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impositiva de las entidades territoriales para gravar con estampillas únicamente documentos en cuya expedición intervenga un funcionario departamental.

Reiteró que las disposiciones acusadas reproducen los actos anulados por las sentencias del 9 de octubre de 2014 y del 23 de julio de 2015 (exps. 19122 y 20679, respectivamente, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). Y adicionó que “en la actualidad fueron suspendidos los literales a.2, a.3 y a.4 del artículo 135 de la Ordenanza No. 041 de 2002, disposiciones compiladas en el Decreto Ordenanzal 823 de 2003, disposiciones que guardan identidad respeto (sic) al hecho generador de las estampillas que aquí se debaten y que han sido reiteradamente anuladas, tal como se vio líneas arriba”13.

Concluyó que lo expuesto es suficiente para acceder a las pretensiones de la demanda, sin que fuera necesario estudiar los demás cargos de nulidad. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas debido a que la demandada no actuó de mala fe y porque el asunto era de interés público. Recurso de apelación La parte demandada impugnó la decisión del Tribunal para lo cual presentó los siguientes argumentos: 1.

Los departamentos en la organización político-administrativa del Estado Planteó que el artículo 298 de la Constitución Política prevé que los departamentos son entes autónomos e independientes, con plena potestad en la gestión de sus intereses. Manifestó que, en virtud del artículo 300 constitucional, pueden disponer y gestionar en su jurisdicción los tributos que el legislador autorice para el cumplimiento de sus funciones, de manera que para la efectiva adopción de las estampillas es suficiente que exista una ley para que la asamblea la implemente.

Posteriormente, mencionó la finalidad del recaudo de cada una de las estampillas adoptadas por el Departamento del Atlántico. 2. Defecto sustantivo Alegó la existencia de un defecto sustantivo y reprochó que el Tribunal anulara los literales acusados con fundamento en una presunta reproducción de acto anulado, sin realizar un análisis del contenido de las sentencias que citó, comoquiera que allí no se anularon normas literalmente iguales ni que regularan las mismas estampillas.

Afirmó que también omitió confrontar la ley de autorización de cada estampilla con la normativa departamental, a fin de verificar una extralimitación en la potestad regulatoria de la Asamblea, dejando de estudiar los argumentos propuestos en la oposición de la demanda. Insistió en que el a quo no realizó una valoración real de las leyes de autorización y de las potestades de reglamentación de las asambleas departamentales, sino que “se limitó a hacer extensibles 2 sentencias que cabe resaltar NO son precedentes pero además no anularon normas ni literal ni en esencia que regulen lo mismo a lo que disponen los numerales anulados en el fallo que se recurre”14.

Planteó un ejercicio de confrontación normativa entre las leyes habilitantes y las estampillas acusadas, para señalar que la Ley 3 de 1986 otorgó la titularidad de la 13 Ibidem. Página 48. 14 Samai. Índice 2. PDF de la apelación. Página 15. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estampilla pro desarrollo a la entidad territorial, por lo que es la llamada a determinar sus características.

Además, la ley estableció de forma genérica que se gravarían actos documentales suscritos en la jurisdicción del departamento. Sostuvo que las leyes aplicables a la estampilla pro ciudadela universitaria permiten gravar todas las operaciones que se lleven a cabo en la jurisdicción del departamento, lo que incluye a los municipios y distritos que lo conforman.

Al efecto, consideró que lo importante es que intervenga un funcionario público, sea del departamento o del Distrito de Barranquilla. Para la estampilla pro ITSA, manifestó que ninguno de los fallos invocados en la sentencia de primera instancia analizó este tributo, de modo que no puede endilgarse la reproducción de un acto anulado. En todo caso, reiteró que se puede gravar cualquier operación dentro del departamento.

Frente a la estampilla pro hospitales de primer y segundo nivel, refirió que la Ley 663 de 2001 prevé como hechos gravados expresamente los actos suscritos por el departamento y el Área Metropolitana. Respecto a la estampilla pro electrificación rural, insistió en las amplias facultades de regulación de los elementos del tributo, para lo cual invocó las Sentencias C-227 de 2002 y C-1097 de 2001, así como el fallo proferido por el Consejo de Estado en el exp. 1671015.

Sostuvo que, con lo anterior, está acreditado que el Departamento del Atlántico podía gravar los actos y operaciones suscritos en el departamento, y no solo por y con esa entidad territorial. Además, conforme el artículo 338 de la Constitución, le correspondía a la demandada establecer los elementos del tributo. 3. Reproducción de acto declarado nulo Expuso el contenido y alcance de la prohibición de reproducción de actos anulados y suspendidos del artículo 237 de la Ley 1437 de 2011.

Así, reprochó que el Tribunal se fundamentara en la “errónea lectura de las sentencias 19122 y 20679 proferidas por el Consejo de Estado”16, pues no verificó que las disposiciones acusadas fueran en esencia las mismas a las anuladas. Elaboró un cuadro comparativo entre las disposiciones objeto de controversia en este caso y las anuladas por las sentencias del 9 de octubre de 2014 y del 23 de julio de 2015 (exps. 19122 y 20679, respectivamente, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas).

Con ello, precisó que eran diferentes por cuanto el hecho generador no contempló actos y operaciones suscritos fuera del departamento, ni se gravó la presentación de facturas y/o cuentas de cobro, lo que denotaba que la nueva regulación departamental perseguía fines ajenos a las disposiciones precedentes. Transcribió apartes de la sentencia del 23 de julio de 2015 (exp.20679, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), que sirvió de fundamento para la decisión apelada, a partir de lo cual explicó que dicho precedente refirió la necesidad de presencia del funcionario departamental en la imposición de la estampilla pro desarrollo y ciudadela, situación que fue superada con las normas acusadas, comoquiera que la expedición se efectúa en la tesorería del ente territorial, en la cual laboran empleados adscritos a esa jurisdicción. Además, indicó que las disposiciones acusadas en este caso difieren de las del fallo referido porque i) no grava actos suscritos por empresas de servicios públicos, ii) reguló la estampilla pro ITSA, iii) prevén la intervención de funcionarios del departamento y iv) el Departamento del 15 La parte no da más elementos que permitan identificar la providencia. 16 Samai.

Índice 2. Expediente digital. PDF de la apelación. Página 20. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Atlántico es el responsable de la gestión, liquidación, recaudo y cobro del tributo. Planteó el mismo ejercicio frente a la sentencia del 9 de octubre de 2014 (exp.19122, C.P. Hugo Fernando Bastidas), que también fue referida por el Tribunal en la sentencia apelada, a partir de la cual afirmó que las disposiciones analizadas en esa oportunidad eran sustancialmente diferentes a las aquí discutidas, pues anuló el aparte que permitía gravar documentos donde intervinieran las empresas de servicios públicos, la Nación, y facturas o actos salariales de orden nacional, hechos que son ajenos a los dispuestos en los literales enjuiciados en el presente caso.

Aseguró que las sentencias aludidas no podían ser un precedente aplicable, toda vez que analizaron situaciones fácticas diferentes a las reguladas en las normas que se acusan, so pena de contrariar mandatos constitucionales y legales como el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011. 4. Autonomía tributaria de las entidades territoriales Por último, consideró que el a quo desconoció el principio de autonomía tributaria de los entes territoriales, por la errada interpretación de las normas reguladoras de la materia, pues la autorización de las estampillas admite que: i) se impongan en la jurisdicción del departamento, incluidos los municipios; ii) el hecho generador no contempla gravar actos suscritos por empresas de servicios públicos, ni la presentación de facturas o cuentas de cobro; iii) los fallos que citan como antecedentes analizaron solo algunas de las estampillas, no todas las que se demandaron en el presente caso, y iv) el Departamento del Atlántico en su rol de administrador del tributo es quien impone, liquida y gestiona los actos sujetos a los gravámenes debatidos.

Concluyó que la Asamblea desarrolló su potestad al demarcar un hecho generador completamente autónomo y diferente de los escogidos como antecedente de anulación, por ende, el Tribunal debió efectuar un análisis del hecho generador para establecer si el mismo se enmarca o no dentro de los supuestos de autonomía del departamento. Sin embargo, optó por fundamentar su decisión en la supuesta reproducción de un acto anulado que quedó plenamente desacreditado.

Oposición a la apelación El demandante guardó silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, por cuanto las normas demandadas reprodujeron en su integridad numerales previamente anulados por la jurisdicción. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los literales a.2), a.3) y a.4) del artículo 132 de la Ordenanza Nro. 253 de 2015, modificados por el artículo 1 de la Ordenanza Nro. 331 de 2016.

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De forma preliminar, la Sala determinará cuales son los puntos de la apelación cuyo análisis de fondo es procedente. Luego, verificará si, en efecto, existió la reproducción de actos anulados y suspendidos, y si las disposiciones acusadas desconocen el alcance de las leyes habilitantes.

Análisis del caso 1. Determinación de los reparos objeto de pronunciamiento El artículo 281 del Código General del Proceso establece el principio de congruencia, según el cual la sentencia “deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”.

Como lo ha expuesto esta Sección17, el principio de congruencia tiene dos acepciones: la primera, se refiere a la armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), mientras que la segunda corresponde a la conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).

De esta forma, el principio referido tiene la finalidad de “que las partes obtengan una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante”.

Como manifestación de lo anterior, el artículo 320 ibidem limita la competencia del juez de segunda instancia al permitirle adelantar el estudio “únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante”. En concordancia, el artículo 328 prevé que el superior debe pronunciarse “solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”.

Entonces, la competencia del juez de segunda instancia está limitada a los aspectos formulados en la apelación, los cuales deben ser consonantes entre lo decidido y las consideraciones expuestas por el a quo. Por esto, la Sección ha señalado que “el apelante debe exponer los argumentos soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, sirven de marco para cumplir con la función, que no es oficiosa, de decidir la impugnación”18.

Y más recientemente indicó que “el desconocimiento de los presupuestos procesales previstos en la ley, como lo es, exponer la carga argumentativa que recae sobre la parte que presenta el recurso de apelación, que exige que exprese los cuestionamientos o reparos que tiene respecto de los fundamentos de la sentencia de primera instancia, y por esa razón, su incumplimiento no solo vulnera las garantías de la contraparte, sino que principalmente impide que el superior se pronuncie y resuelva si debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo”19.

Precisado lo anterior, en los cargos primero y cuarto de apelación, la demandada expuso las normas constitucionales que regulan la competencia de las entidades territoriales para establecer sus tributos. Además, expuso cuál es la destinación del recaudo obtenido de cada una de las estampillas objeto de controversia. Por su parte, la sentencia de primera instancia se fundamentó en la reproducción de actos anulados y suspendidos.

De modo que las consideraciones sobre las competencias de las entidades territoriales y la destinación de los recursos no constituyen verdaderos reparos contra la decisión del a quo. En consecuencia, no procede el estudio de estos aspectos en virtud del principio de congruencia. 17 Sentencia del 7 de noviembre de 2024. Exp. 28892. C. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 18 Sentencia del 13 de septiembre de 2012.

Exp. 17343. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 19 Sentencia del 3 de octubre de 2024. Exp. 28926. C. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, en el segundo, tercer y cuarto cargo de la apelación, la demandada asegura que el Tribunal concluyó erróneamente que existía una reproducción de actos anulados por su “errónea lectura de las sentencias 19122 y 20679 proferidas por el Consejo de Estado”20.

Es decir, los reparos de la apelante se limitaron a lo relacionado con estas dos providencias. Esta precisión es relevante porque el Tribunal no se fundamentó únicamente en las sentencias alegadas por la recurrente, sino también en la reproducción de actos suspendidos, en la medida en que los literales a.2), a.3) y a.4) (parcial) del artículo 135 de la Ordenanza Nro. 041 de 2002 y del Decreto Ordenanzal Nro. 823 de 2003, fueron suspendidos mediante auto del 7 de septiembre de 201521 en el Proceso Nro.

“08-001-23-31-005-2014-00802-CH”22. Además, las disposiciones suspendidas fueron anuladas en sentencia del 5 de febrero de 2018, confirmada por esta Sección en providencia del 29 de abril de 202023. Entonces, en virtud del principio de congruencia, la Sala limitará su análisis a la verificación de la reproducción de los actos anulados mediante las sentencias del 9 de octubre de 2014 y del 23 de julio de 2015 (exps. 19122 y 20679, respectivamente, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas).

De otro lado, en el cargo segundo, además de lo expuesto, la demandada sostuvo que el Tribunal omitió realizar un juicio de legalidad de las estampillas frente a las normas habilitantes, por lo que no realizó un estudio completo de los argumentos de la oposición de la demanda. De igual modo, indicó que, de haber hecho este ejercicio, habría determinado que no hubo extralimitación de la potestad reglamentaria de la asamblea departamental y que no se infringieron normas superiores.

Al respecto, la Sala evidencia que el estudio de legalidad que la demandada cuestiona corresponde al segundo cargo de nulidad propuesto en la demanda, sobre infracción de las normas superiores, cuyo estudio solo es procedente en caso de que no exista reproducción de acto anulado o suspendido. Así lo puso de presente el Tribunal al manifestar que “Teniendo en cuenta que en el presente asunto el cargo objeto de estudio tiene vocación de prosperidad, la Sala se relevará del estudio de los demás cargos invocados por la parte actora, y en consecuencia accederá a las pretensiones de la demanda (…)”24.

En consecuencia, el juicio de legalidad al que se refiere la apelante solo será realizado si se acredita que no existió reproducción de los actos anulados o suspendidos. Sin embargo, la Sala advierte que en este caso la demandada no formuló reparos sobre la reproducción de los actos que fueron suspendidos mediante auto del 7 de septiembre de 2015 (artículos 135 literales a.2. a.3. a.4 (parcial) de la Ordenanza 0041 de 2002 y el artículo 135 literales a.2, a.3, a.4 (parcial) del Decreto Ordenanza 823 de 2003), para controvertir la decisión del Tribunal a este respecto. 2.

Sobre la reproducción de actos anulados. El artículo 237 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con 20 Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF de la apelación. Página 20. 21 El documento se puede consultar en Samai del Tribunal, índice 28, documento 28_080012333000201700899001INCORPORAEXPED20240207135453, página 43. 22 Samai.

Índice 2. Expediente digital. PDF de la sentencia. Página 41. 23 Exp. 24222. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 24 Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF de la sentencia de primera instancia. Página 48. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión”.

Con base en lo anterior, esta Sección25 señaló que la reproducción de acto suspendido o anulado se configura cuando el texto del nuevo acto es idéntico al anterior, o cuando sin serlo, las disposiciones reproducen sus efectos jurídicos. De este modo, el estudio de reproducción debe verificar si persisten los motivos jurídicos por los cuales se decretó la suspensión provisional o la nulidad o si, por el contrario, existió un cambio normativo que impida mantener esa decisión inicial.

De acuerdo con lo expuesto en la apelación, la Sala verificará si existió reproducción de los actos anulados en las sentencias del 9 de octubre de 2014 y del 23 de julio de 2015 (exps. 19122 y 20679, respectivamente, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), para lo cual efectuará la siguiente confrontación: Literales a.2) de los artículos 135 de la Ordenanza Nro. 041 de 2002 y del Decreto Ordenanzal 823 de 2003 (anulados en sentencia del 9 de octubre de 2014, exp. 19122, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) Expresión de los literales a.3) de los artículos 135 de la Ordenanza Nro. 041 de 2002 y del Decreto Ordenanzal 823 de 2003 (anulados en sentencia del 23 de julio de 2015, exp. 20679, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) Literales a.2), a.3) y a.4) del artículo 132 de la Ordenanza No. 253 de 2015; modificados por el artículo 1° de la Ordenanza No. 331 de 201626 ARTÍCULO 135: Hechos generadores y bases gravables generales: Según los usos y tarifas indicados para cada impuesto de estampillas en particular indicadas en los capítulos siguientes, generan la obligación de cancelar estampillas los siguientes hechos y actos, sobre las siguientes bases: a) Contratos: (…) a.2)Todos los contratos y sus modificaciones con o sin formalidades plenas, que se suscriban en el departamento del Atlántico, cualquiera sea el lugar de ejecución de sus obligaciones y los contratos que se suscriban fuera del departamento, pero cuyas obligaciones se ejecuten o desarrollen total o parcialmente dentro del territorio de este, suscrito por entidades descentralizadas nacionales, unidades administrativas especiales de la nación y demás entidades del orden nacional, con o sin personería jurídica y cualquiera sea la rama del poder público a la que pertenezcan o al régimen especial al que estén sometidas, en los cuales estos entes actúen como contratantes, siempre que, además, tales entes tengan oficinas o dependencias dentro del territorio del Departamento, para estos efectos, se entienden incluidas dentro de esta categoría de entidades, entre otras, a las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios –ESP- en las que la Nación o sus entidades tengan participación en su capital, El Consejo Superior de la Judicatura y otras Dependencias de la Rama Judicial, La Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas o vinculadas, La Defensoría del Pueblo, los organismos de control nacional tales como la Procuraduría General de la Nación, y la Contraloría General de la República las Corporaciones Autónomas Regionales y en general, todas las entidades señaladas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.

ARTÍCULO 135. - Hechos generadores y bases gravables generales: Según los usos y tarifas indicados para cada impuesto de estampilla, en particular indicada en los capítulos siguientes, generan la obligación de cancelar estampillas los siguientes hechos y actos, sobre las siguientes bases: A.) Contratos: (…) a.3) (…) las empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios -ESP- en las que el Distrito de Barranquilla y/o los municipios o sus entidades tengan participación en su capital (…).

ARTÍCULO 132: Hechos generadores. El hecho generador de las estampillas está constituido por los documentos, actos u operaciones relacionados a continuación: a) Contratos y convenios: (…) a.2) Generan las Estampillas Ciudadela, Pro Desarrollo y Pro Desarrollo Científico y Tecnológico del Instituto Tecnológico de Soledad, Atlántico (ITSA) los contratos, convenios y las adiciones a éstos, suscritos en calidad de contratante por el Distrito de Barranquilla, el Concejo, la Personería, la Contraloría y, en general las entidades descentralizadas, unidades administrativas especiales, con o sin personería jurídica y demás señaladas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pero referidas a la esfera distrital. a3) Generan las Estampillas Ciudadela, Pro Desarrollo, Pro Hospitales de primer y segundo nivel de atención y Pro Desarrollo Científico y Tecnológico del Instituto, Tecnológico de Soledad, Atlántico (ITSA), los contratos, convenios y las adiciones a éstos, suscritos por el Área Metropolitana de Barranquilla, en los cuales esta entidad actúe corno contratante. a.4) Generan las Estampillas Ciudadela.

Pro Desarrollo. Pro Electrificación Rural. Pro Hospitales de primer y segundo y nivel de atención, los contratos, convenios y las adiciones a éstos, suscritos en calidad de contratante por los municipios de jurisdicción del Departamento, el Concejo, la Personería, la Contraloría y, en general, las entidades descentralizadas, unidades administrativas especiales, con o sin personería jurídica y demás señaladas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 pero referidas a la esfera municipal. 25 En este sentido ver el auto del 3 de agosto de 2016, exp. 22054, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y las sentencias del 21 de marzo de 2018, exp. 22082, C.P. Milton Chaves García; y del 14 de marzo de 2019, exp. 23596, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 26 Aunque en el expediente este documento está incompleto, puede consultarse en el siguiente enlace: https://asamblea- atlantico.gov.co/wp-content/uploads/2020/05/ordenanza-000331-del-5-Oct-de-2016.pdf.

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se observa, los apartes anulados en las sentencias del 9 de octubre de 2014 y del 23 de julio de 2015 establecían que las estampillas gravaban los contratos celebrados por autoridades del orden nacional y las empresas de servicios públicos domiciliarios con participación en su capital del Distrito de Barranquilla y/o de municipios o de sus entidades.

En cambio, los actos acusados en esta ocasión gravan los contratos suscritos, dependiendo del caso, por el Distrito de Barranquilla, el Concejo, la Personería, la Contraloría, las entidades descentralizadas, las unidades administrativas especiales, referidas a la esfera distrital o municipal, el Área Metropolitana de Barranquilla, y los municipios de jurisdicción del Departamento, sin hacer mención a entidades del orden nacional ni a las empresas de servicios públicos domiciliarios.

De este modo, no existió reproducción de dichos actos administrativos, pues sus textos y efectos jurídicos difieren, porque el aspecto material del hecho imponible de las estampillas en cuestión, se refiere a la suscripción de contratos por sujetos de derecho público que corresponden a órdenes territoriales diferentes. No obstante, lo anterior no es suficiente para revocar la sentencia de primera instancia porque, se reitera, el Tribunal aseguró que las disposiciones acusadas reprodujeron el contenido de los literales a.2, a.3 y a.4 del artículo 135 de la Ordenanza No. 041 de 2002 y del Decreto Ordenanzal 823 de 2003, los cuales fueron suspendidos mediante auto del 7 de septiembre de 2015 y declarados nulos en la sentencia de 29 de abril de 2020 expediente 08001-23-33-000-2014-00802-01 (24222).

Y, como quiera que este aspecto no fue objeto de reparo en la apelación, no será estudiado en esta instancia. Conclusión Aunque prosperó la apelación en el aspecto planteado por la apelante, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, porque no se formuló reparo alguno frente a la decisión del Tribunal de declarar la nulidad por la reproducción de los actos suspendidos en auto del 7 de septiembre de 2015 que finalmente fueron declarados nulos.

Costas No se impondrá condena por este concepto, porque se ventiló un asunto de interés público, tal como lo prevé el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C. 2. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00899-03 (28537) Demandante: Frank David Matute Quevedo 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador