Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia proferida el 10 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 14). La señora Eulalia Alzate Zuluaga, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare «la nulidad del Acto Administrativo Resolución RDP 003274 de 4 de febrero de 2019 al igual que de la […] 009080 de 19 de marzo de 2019, que resolvió el recurso de reposición contra el primer acto […]» (sic). A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada la suspensión «[…] de los descuentos del 50% sobre las mesadas pensionales […] por tratarse de mesadas percibidas de Buena Fe y se proceda a la devolución y pago de los descuentos efectuados hasta cuando se verifique dicha cancelación» (sic); lo anterior, junto con los ajustes de valor y los intereses moratorios. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que (i) «le fue reconocida y pagada una pensión de jubilación gracia por […] Resolución N° 4862 de 12 de mayo de 1989 a cargo del extinto CAJANAL» (sic); (ii) con «Resolución N° 22909 del 22 de abril de 1993 la […] entidad resolvió negar una petición frente a la reliquidación de la pensión […]», la que fue confirmada a través de Resoluciones 3478 de 9 de agosto de 1993 y 486 de 20 de febrero de 1995; y (iii) posteriormente, formuló petición de «[…] reajuste, revisión y reliquidación de su prestación, la cual fuera resuelta mediante Resolución N° 30577 del 29 de diciembre de 1998 en sentido negativo» (sic).
Que por «[ ] un fallo de tutela proferido por el Juzgado 01 Penal del Circuito de Bogotá de fecha 19 de agosto de 2004 Rad: 2204-262, la autoridad judicial ordenó a la entidad RELIQUIDAR la pensión gracia […] decisión […] adoptada por la extinta CAJANAL (Hoy UGPP) mediante Resolución N° 30166 del 20 de diciembre de 2004, elevando la cuantía de la Pensión de la convocante a $78.635; y con efectos fiscales a partir del 17 de septiembre de 1987» (sic).
Dice que «[ ] la parte convocada impugnó la decisión, siendo el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá Sala Penal mediante providencia del 10 de diciembre de 2004 quien revocó la decisión del a quo»; y con «Resolución N° 013688 del 19 de abril de 2018 la UGPP dio cumplimiento al fallo [ ] referido, y en consecuencia dejó sin efectos la Resolución N° 31066 del 20 de diciembre de 2004 que reliquidó la pensión […]» (sic).
Agrega que «en ningún momento fue notificada o enterada […] del trámite que se surtía derivado de una impugnación al fallo de tutela […] y tampoco fue informada […] por parte de la UGPP u otra entidad del contenido de la Resolución N° 36535 del 06 de septiembre de 2018 […] que modificó sustancialmente un derecho adquirido» (sic). Que «la UGPP mediante Resolución RDP 003274 del 04 de febrero de 2019 resolvió determinar que [ella] adeudaba a favor del Sistema General de Seguridad Social la suma de $48.016.897 […] por concepto de mayores valores pagados» (sic), y ordenó «[…] efectuar el descuento del 50% sobre la mesada pensional […]»; contra la cual presentó recurso de reposición, el que fue resuelto por medio de Resolución RDP 9080 de 16 de junio de 2019. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 13, 29, 42, 46, 48, 53, 83, 85, 229 y 230 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 33 de1985. Aduce que «[…] el Art. 83 dela Carta Política se refiere a la buena fe como principio y valor de raigambre constitucional, […] se trata entonces de un presunción que cobija no solo a las autoridades, sino también a los particulares entre si y en su relación con el estado, y que consiste en la creencia legítima de que cada una de las actuaciones va precedida de lealtad, honestidad, transparencia y un ejercicio correcto de los derechos» (sic).
Que «en el caso [sub judice] no es la excepción a la regla, del mismo debe igualmente siempre presumirse la Buena Fe que antecedió las actuaciones de [la demandante], y de las que se obtuvo la reliquidación de la pensión gracia con convencido grado de razón. En ningún momento la administración pública logro, o siquiera intento desvirtuar la presunción constitucional que el legislador consigno, pues no se observa dentro del compilado probatorio prueba siguiera sumaria dirigida en tal sentido […]» (sic para toda la ci ta).
Arguye que «si bien es cierto existe la latente posibilidad de que se cometan errores dentro de la administración pública, como en la determinación de la cuantía de las pensiones, o la reliquidación de estas prestaciones, el Consejo de Estado ha dicho que tales errores NO pueden ser endilgados a los administrados pues no puede serles trasladada una carga jurídica que no tienen la obligación de asumir, corresponde a la Administración asumir las consecuencias de los errores que haya cometido cuando los mismos no sean resultado de conductas fraudulentas de los particulares […]» (sic). 1.5 Medida cautelar.
La demandante, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los actos administrativos enjuiciados; medida cautelar negada con auto de 19 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima (ff. 25 a 27). 1.6 Contestación de la demanda (ff. 70 a 76). La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos, otros no y los demás no les constan; y formula las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, ausencia de vicios en el acto demandado, prescripción y buena fe.
Asevera que «[ ] la Subdirección de Determinación de derechos Pensionales de LA UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, en ejercicio de la función de inspección, control y vigilancia, en hallazgo de inconsistencias, por medio de la Resolución N° RDP 020612 del 4 de febrero de 2019, ordenó el reintegro de la suma de $48.016.897 pesos, por concepto [de] mayores valores pagados a la señora EULALIA ALZATE ZULUAGA, ante la suspensión y anulación de la Resolución No. 30166 del 20 de diciembre de 2004, en virtud de la cual se reliquidó la pensión gracia […], con los factores salariales devengados durante el último año deservicio, ofreciéndole […] diversas formas de pago, acto administrativo que le fue debidamente notificado […]» (sic para toda la cita).
Que la suspensión «del referido acto administrativo no tiene carácter ilegal, sino que da cumplimiento a la Sentencia proferida [por] el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SALA PENAL, mediante fallo de fecha 10 de diciembre de 2004, que revocó el fallo proferido por el JUZGADO PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el fallo proferido por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ – SALA PENAL en sentencia del 08 de marzo de 2016 que ratificó la sentencia de tutela de segunda instancia e instó a la extinta Cajanal a efectuar la suspensión y anulación de la Resolución No. 30166 del 20 de diciembre de 2004» (sic). 1.7 Providencia apelada (ff. 104 a 112).
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 10 de marzo de 2022, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] conforme a lo que se encuentra demostrado en este asunto, es posible concluir que no hay lugar a que la UGPP recupere las prestaciones periódicas que fueron pagadas a la demandante por concepto de pensión gracia, como lo ordenó en el acto acusado, pues se presume que se recibieron de buena fe, y no se observa que la señora Eulalia Alzate Zuluaga hubiese incurrido en conducta deshonestas, fraudulentas o dolosas con el fin de obtener una prestación a la cual no tenía derecho».
En consecuencia, ordenó a la demandada «[…] se abstenga de cobrar a la [actora] el dinero que recibió por concepto de mayores valores de mesadas de pensión gracia […]» y «[…] reintegrar […] las sumas que hubiere podido recibir por concepto de mayores valores pagados derivados de las resoluciones que aquí se declaran nulas […]» (sic). 1.8 Recurso de apelación (ff. 121 a 125).
Inconforme con el anterior fallo, la accionada, a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] en los términos del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y del Decreto Ley 169 de 2008, la UGPP tiene por objeto realizar tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social; y reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades Públicas de orden Nacional […]» (sic).
Que «[…] se puso en conocimiento de la parte demandante el contenido del Auto No. ADP 6482 de 16 de mayo de 2016 que informó las decisiones adoptadas en la acción de tutela de la cual se generó cumplimiento por parte de la Unidad […] mediante comunicación del año 2016, el cual reposa en el expediente administrativo […]» (sic). Aduce que «[…] como lo indicó otros documentos expedidos en virtud de los hallazgos efectuados por [la] UGPP, tales como radicados No. 201880011921712 del 26 de junio de 2018 y 2019800300063542 de fecha 9 de enero de 2019, suscrito por la Subdirección de Nómina de Pensionados, donde se da certeza de los cobros efectuados por la [demandante], entre el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2005 y el 31 de mayo de 2018, por concepto de la pensión de jubilación a ella reconocida y posteriormente reliquidada, sin que se advirtiera rechazo al pago de mayores dineros por parte de la accionante […] si bien la administración efectuó los pagos, es claro que la demandante, aún en conocimiento de la información del año 2016, continúo cobrando mayores valores de los que correspondían en derecho y por tanto, [la] buena fe se encuentra desvirtuada» (sic).
Que «en tal virtud […] los actos administrativos expedidos por la [demandada] se encuentran cobijados por el manto de legalidad conforme al artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, por lo que las citadas resoluciones fueron expedidas conforme a derecho, en armonía con el ordenamiento jurídico vigente y aplicable al caso concreto, toda vez que reflejan la actividad de la administración en ejercicio de los principios de transparencia, buena fe y debido proceso» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue concedido mediante proveído de 21 de junio de 2022 (f. 129) y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de noviembre siguiente (f. 166), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem el ente accionado presentó alegatos de conclusión, para lo cual reitera los argumentos planteados con el recurso de apelación, mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si procede o no la nulidad de las resoluciones que ordenaron el cobro de los mayores valores pagados, en virtud de un fallo de tutela, que le reliquidó transitoriamente la pensión gracia a la demandante mientras la decisión tuvo vigencia. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en relación con los actos demandados y la conducta desplegada por la demandante, con el fin de dilucidar si procedía o no, en sede administrativa, ordenar la devolución de las sumas que recibió por concepto de la reliquidación de tal prestación concedida por un fallo de tutela, después revocado.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 4862 de 12 de mayo de 1989, «por la cual se reconoce y ordena el pago de una Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación […] a la señora EULALIA ALZATE ZULUAGA, […] efectiva a partir del 17 de septiembre de 1987» (sic) [ff. 18 a 20]. b) Resolución RDP 3274 de 4 de febrero de 2019, por la que la UGPP resuelve (i) «determinar que la [actora] adeuda, a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $48.016.897 M/CTE (CUARENTA Y OCHO MILLONES DIECISÉIS MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS M/CTE), la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el resumen […] expedido por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP Radicado No. 201880011921712 de 26 de junio de 2018 y 2019800300063542 de fecha 09 de enero de 2019, en concordancia con el histórico de pagos emitido por el FOPEP […]» (sic); y (ii) «[…] efectuar el descuento del 50% sobre la mesada pensional del (la) señor (a), ALZATE ZULUAGA EULALIA […]» (sic) [ff. 22 a 24]; igualmente, se informa: Con la Resolución No. 22909 del 22 de abril de 1993, negó la reliquidación de la prestación. Que la resolución No. 34798 del 09 de agosto de 1993, resolvió un recurso de reposición, en contra de la resolución anterior, el cual confirmó en todas y cada una de sus partes […].
Que con [R]esolución No. 486 del 20 de febrero de 1995, se resolvió un recurso de apelación en contra de la [R]esolución No. 22909 del 22 de abril de 1993, el cual confirmó en todas y cada una de sus partes dicha resolución. Que la Resolución No. 30577 del 29 de diciembre de 1998, se negó nuevamente la reliquidación de la prestación. Que con la Resolución No. 30166 del 20 de diciembre de 2004 se dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-00262 del Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá de fecha 19 de agosto de 2004, en consecuencia se reliquidó la pensión Gracia de jubilación […] elevando la cuantía de la misma a la suma de $78.635.33 efectiva a partir del 17 de septiembre de 1987.
Que esta Entidad, con Auto ADP 6482 del 16 de marzo de 2016, ordenó el archivo de la solicitud presentada el día 03 de mayo de 2016. Que el Auto ADP 8693 del 05 de julio, remitió la solicitud de fecha 16 de mayo de 2016. Que mediante Resolución RDP No. 013688 del 19 de abril de 2018, se dio cumplimiento a la providencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá del 10 de diciembre de 2004 y en consecuencia DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 30166 del 20 de diciembre de 2004 que dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-00262 proferido por el JUZGADO PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ de fecha 19 de agosto de 2004 que reliquidó la pensión gracia de jubilación a la [demandante].
Que mediante Resolución RDP No. 36535 del 06 de septiembre de 2018 se modificó la parte motiva pertinente y el Artículo CUARTO de la Resolución RDP No. 013688 del 19 de abril de 2018, en el sentido de ordenar por la Subdirección de Nómina de pensionados liquídense los mayores valores pagados desde la fecha de inclusión en nómina de la Resolución No. 30166 del 20 de diciembre de 2004, y la fecha de inclusión en nómina de la presente resolución. Que se verifica el cobro de mayores mesadas pensionales por parte la señora ALZATE ZULUAGA EULALIA, por efecto de la Sentencia a favor de la Nación expedida por [el] TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C.- sala penal, mediante fallo de fecha 10 de diciembre de 2004, que revocó el fallo proferido por el JUZGADO PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ de fecha 19 de agosto de 2004 y el fallo proferido por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICLA DE BOTOTÁ – SALA PENAL en sentencia del 08 de marzo de 2016 que ratificó la sentencia de tutela de segunda instancia e instó a la extinta Cajanal a efectuar la suspensión y anulación de la Resolución No. 30166 del 20 de diciembre de 2004. […] (sic para toda la cita). c) Resolución RDP 9080 de 19 de marzo de 2019, por medio de la cual confirma la RDP 3274 de 2019, en la que consideró: Que el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C.- SALA PENAL, mediante fallo de fecha 10 de diciembre de 2004, dispuso: (…) Resuelve: REVOCAR el fallo impugnado.
En su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela incoada […] […] Que el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA PENAL, en sentencia del 8 de marzo de 2016, [ ] Resolvió:
PRIMERO. Declarar al doctor NÉSTOR GILBERTO AMAYA BARRERA penalmente responsable de delito de prevaricato por acción cometido en las circunstancias de que da cuenta este proceso. […] Que en vista de lo anterior, es preciso indicar que esta Entidad está sometida al imperio de la ley, y solo hasta el año 2016 el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ – SALA PENAL en sentencia del 08 de marzo de 2016, Declara al doctor NÉSTOR GILBERTO AMAYA BARRERA penalmente responsable del delito de prevaricato por acción, por el hecho de la expedición del fallo de tutela 2004-00262 del Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, aunado a lo anterior el pronunciamiento de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, mediante sentencia del 01 de noviembre de 2017, permite que la Administración materialice la orden impuesta por el Tribunal Superior. […] (sic para toda la cita). d) Comprobantes de nómina de 25 de marzo y 24 de abril de 2019, en los que se registra como ingreso la pensión gracia por una suma de $2.316.621 y en el segundo de los meses, además, relaciona un egreso de «REINTEGRO NACIÓN POR MAYO» de $1.019.310 (ff. 37 a 38).
De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que (i) a la demandante se le reconoció pensión gracia en virtud de la Resolución 4862 de 12 de mayo de 1989; (ii) luego de que le fue negada la reliquidación de la prestación, en cumplimiento de un fallo de tutela de 19 de agosto de 2004, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, la extinguida Cajanal expidió la Resolución 30166 de 20 de diciembre siguiente, con la que le reajustó la mesada en cuantía de «$78.635», con efectos fiscales a partir del 17 de septiembre de 1987;
(iii) posteriormente, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá emitió sentencia de 10 de los mismos mes y año, con la cual revocó la anterior decisión judicial y declaró la improcedencia de la solicitud de amparo; (iv) en consecuencia, la UGPP, con Resolución RDP 13688 de 19 de abril de 2018, dejó sin efectos el acto de reajuste pensional; y (v) a través de Resolución 3274 de 4 de febrero de 2019, se declaró deudora a la actora en la suma de $48.016.897 y dispuso el descuento del 50% del monto mensual de la pensión, decisión confirmada por medio de Resolución RDP 9080 de 19 de marzo del mismo año. En principio, resulta pertinente precisar que la fuerza ejecutoria de los actos administrativos los hace obligatorios y le permite a la Administración cumplirlos y hacer que se acaten; por tanto, su materialización no está condicionada a la intervención de autoridad diferente.
Contrario sensu, según lo previsto en el artículo 91 del CPACA, la pérdida de fuerza ejecutoria hace referencia a la imposibilidad de la autoridad administrativa de ejecutar o cumplir su manifestación de voluntad, cuando se presentan las siguientes circunstancias: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia. Adicionalmente, conforme a lo preceptuado en el artículo 92 del CPACA, las determinaciones administrativas relativas a la pérdida de ejecutoriedad, pueden ser impugnadas por vía jurisdiccional, en cuanto a la legalidad del acto y respecto de los efectos que produjo mientras estuvo vigente; no obstante, el medio de control se debe promover en el término señalado por la ley.
En el asunto sub examine, se evidencia que frente a la Resolución 30166 de 20 de diciembre de 2004, que reliquidó la pensión gracia a la demandante en cumplimiento de una orden de tutela, operó la pérdida de fuerza ejecutoria por la causal 2 del artículo 91 del CPACA, por cuanto la sentencia de tutela del Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá fue revocada por el Tribunal Superior de ese Distrito Judicial y, por ello, desaparecieron los fundamentos de derecho de aquel acto administrativo, por lo que la UGPP lo revocó a través de Resolución RDP 13688 de 19 de abril de 2018, que conserva sus efectos jurídicos, pues no fue demandada en el proceso de la referencia. Ahora bien, frente a la decisión de la UGPP de ordenar la devolución de $48.016.897 por concepto de los valores adeudados por la demandante a la Nación, por los pagos del reajuste de la pensión gracia y enviar al área competente para su descuento en el 50% de la mesada, sea lo primero destacar que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 2004, definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.
Igualmente, la Corte Constitucional ha reiterado: […] el artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden.
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares ante las autoridades públicas, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares. Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella [ ]». (se subraya). Por otra parte, el artículo 164 (letra c del numeral 1) del CPACA establece que la demanda deberá ser presentada en cualquier tiempo, cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala). Con base en lo expuesto, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social o su reliquidación sin tener derecho a ella, deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
En ese sentido, se pronunció esta Sala el 23 de marzo de 2017, al estimar que «[…] la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno», dado que «[e]l concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta». Derrotero jurisprudencial reiterado por esta subsección el 16 de agosto de 2018, al considerar que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.
Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».
Al respecto, en el escrito de alzada, la demandada sostiene que a la actora se le comunicó el auto ADP 6482 de 16 de mayo de 2016, «que informó las decisiones adoptadas en la acción de tutela de la cual se generó cumplimiento por parte de la Unidad […] que fue puesta en conocimiento […] mediante comunicación del año 2016, el cual reposa en el expediente administrativo allegado con la contestación de la demanda […]» (sic); y que «aún en conocimiento de la información del año 2016, contin[uó] cobrando mayores valores de los que correspondían en derecho y por tanto, la buena fe se encuentra desvirtuada» (sic); no obstante, al consultar el enlace del mencionado expediente administrativo, se evidencia que la prueba documental remitida por ese medio, corresponde a otro docente, por tanto, lo aludido por el apelante carece de sustento probatorio.
Así las cosas, la Sala concluye que le asiste razón al a quo al declarar la nulidad de las resoluciones acusadas, toda vez que no se acreditó en el proceso ni en sede administrativa la mala fe con que ella pudo actuar para obtener el pago del beneficio pensional otorgado y no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr tal ajuste, cuanto más si la reliquidación de la prestación fue concedida en cumplimiento de una orden judicial dictada dentro de un trámite de tutela.
Lo anterior, dado que no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento o reajuste pensional, sino que resultaba necesario que acudiera ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de demostrar que la conducta de la demandante se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, aún más si el fallo del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que dejó sin sustento el reajuste de la pensión gracia, no dispuso orden alguna de reembolso de lo pagado por tal concepto.
Por otro lado, respecto de la condena en costas, la Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues deben estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda; y se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 10 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por la señora Eulalia Alzate Zuluaga contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas impuesta a la accionada, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS