Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veintidós (2022). Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-25-000-2018-00754-00 (2747-2018) Demandante: TERESA BOTELLO PARADA Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: DEVOLUCIÓN EXPEDIENTE AUTO Encontrándose el expediente al Despacho, previo a resolver sobre la admisión de la demanda, se observa que esta corporación carece de competencia para conocer de las pretensiones formuladas en la demanda, por las razones que se expondrán a continuación. I.
ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial Teresa Botello Parada presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con las siguientes pretensiones: «1. Que se INAPLIQUEN por ilegales la Resolución Nº 040 del 20 de enero de 2015, por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación convocó al concurso de méritos para proveer en propiedad los cargos de Procuradores Judiciales I y II; la Resolución Nº 357, que publicó la lista de elegibles para el cargo de Procurador Judicial Penal; así como la totalidad de los actos administrativos de carácter general proferidos en el marco del concurso, conforme lo establece el artículo 148 del CPACA. 2.
Que se declare la NULIDAD del Decreto 3795 proferido el 8 de agosto de 2016 por la Procuraduría General de la Nación, que dispuso la desvinculación del cargo que detentaba mi mandante al interior de la entidad convocada. Radicado: 11001-03-25-000-2018-00754-00 Número interno: 2747-2018 Demandante: TERESA BOTELLO PARADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.
Que, como consecuencia de lo anterior y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se condene a la entidad enjuiciada a reintegrar a mi mandante en el ejercicio de mi cargo de Procuradora 55 Judicial II Penal de Bogotá, en las mismas condiciones laborales, salariales y prestacionales que detentaba con anterioridad a la expedición del acto administrativo demandado. […]» Adicionalmente, en el capítulo VI del escrito, la accionante estima la cuantía del medio de control en sesenta y seis millones setecientos cincuenta y siete mil ochocientos pesos ($66’757.800 M/CTE), correspondientes a los salarios dejados de percibir desde que se le retiró del cargo de Procuradora 55 Judicial II Penal De Bogotá. Por reparto correspondió el conocimiento del presente asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección F, el cual mediante auto del 16 de marzo de 20181, declaró su falta de competencia y remitió el expediente de la referencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado, argumentando que dicho acto administrativo había sido proferido por el Procurador General de la Nación como supremo director del Ministerio Público, tal y como lo dispone el artículo 149, numeral 2.º, inciso 2.º del CPACA.
II. CONSIDERACIONES En razón a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que el acto demandado fue proferido por el Procurador General de la Nación como supremo director del Ministerio Público, el despacho encuentra pertinente analizar dicha facultad y la nominadora, para establecer si el Consejo de Estado es o no el competente para conocer de la controversia. 1 Folio 150.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-00754-00 Número interno: 2747-2018 Demandante: TERESA BOTELLO PARADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (i) Naturaleza de los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación en su condición de supremo director del Ministerio Público y de su función nominadora.
Actos expedidos como Supremo Director del Ministerio Público: Mediante reiterada jurisprudencia 2, la Corte Constitucional ha clasificado las tareas derivadas del ejercicio de la función del Procurador General de la Nación como Supremo Director del Ministerio Público, así: « (i) orientación, (ii) coordinación y (iii) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción.»3 Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso que dicha función de supremo director «implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo conforman se encuentren articulados y subordinados orgánica, funcional y técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario, quien orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones».4 En relación con esta función, el Consejo de Estado mediante providencia del 31 de octubre de 20185, agregó lo siguiente: « […] la suprema dirección del Ministerio Público asignada por 2 Sentencias C-245-71995, C-334/1996, C-283/1997 y C-743/1998. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25- 000-2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. 4 Sala Plena de la Corte Constitucional, Sentencia C-429-2001 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25- 000-2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ. M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-00754-00 Número interno: 2747-2018 Demandante: TERESA BOTELLO PARADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 disposición constitucional al Procurador General de la Nación, constituye entonces, una importante competencia de «regulación normativa» para: (1) moldear la acción institucional del órgano de control;
(2) señalar pautas generales o directrices, que fijen los criterios de intervención de los agentes del Ministerio Público ante las autoridades administrativas y judiciales; (3) precisar los propósitos y objetivos a los que debe dirigirse la misión institucional del Ministerio Público; (4) formular las políticas y las estrategias generales que orientaran la gestión del órgano de control, en sus distintos ámbitos de competencia funcional;
(5) determinar las metas y prioridades del accionar institucional del Ministerio Público, tanto sectorial como territorial, de corto, mediano y largo plazo; (6) trazar lineamientos para traducir los fines constitucionalmente asignados al Ministerio Público, en resultados concretos; y (7) asegurar la coherencia, armonización y necesaria coordinación que debe existir entre la gestión a cargo de las procuradurías delegadas, las procuradurías territoriales y los agentes del Ministerio Público, atendidos, desde luego, sus ámbitos de competencia funcional, material y territorial.» Negrilla fuera de texto.
Función nominadora: Por disposición constitucional, le corresponde al Procurador General de la Nación ejercer la función nominadora dentro de la entidad, según lo dispuesto en el artículo 278, el cual estipula que «ejercerá directamente las siguientes funciones: […]Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia.».
De otra parte, el Decreto Ley 262 del 2000, en su artículo 7.º, numeral 45.º, establece que el Procurador General de la Nación ejerce la «suprema dirección y administración del sistema de carrera de la entidad», lo cual implica que dispondrá sobre solicitudes de exclusión de listas de elegibles, sobre nombramientos y terminación de vínculos laborales de funcionarios con la entidad.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó su postura respecto a la competencia para conocer en única instancia de las Radicado: 11001-03-25-000-2018-00754-00 Número interno: 2747-2018 Demandante: TERESA BOTELLO PARADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 demandas en contra de las decisiones que adopta el Procurador General de la Nación como «supremo director» del Ministerio Público y como «autoridad nominadora»6, y resolvió: «PRIMERO.- UNIFICAR la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a: (i) la comprensión y alcance de la atribución de «supremo director del Ministerio Público» asignada al señor Procurador General dela (sic) Nación; y (ii) la determinación de la autoridad judicial competente para conocer de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentadas para cuestionar los actos administrativos expedidos por el Procurador General en desarrollo de sus roles de «supremo director del Ministerio Público» y de «autoridad nominadora»; de la siguiente manera: 1.
La función de supremo director del Ministerio Público, atribuida al Procurador General de la Nación, comprende esencialmente, el desarrollo de actividades de (1) orientación, (2) coordinación y (3) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, circulares, conceptos, memorandos y cualquier otra clase de actos administrativos, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción. 2.
En aplicación del artículo 149, numeral 2.°, inciso 2.°, de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es el competente para conocer en única instancia, de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que sin atención a la cuantía, se promuevan contra las decisiones proferidas por el Procurador General de la Nación como supremo Director del Ministerio Público. 3.
Los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, son proferidos en ejercicio de la comúnmente denominada «facultad nominadora». 4. La competencia para el conocimiento de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovidas contra los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, está 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-16), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. Radicado: 11001-03-25-000-2018-00754-00 Número interno: 2747-2018 Demandante: TERESA BOTELLO PARADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 atribuida en primera instancia, a los juzgados y tribunales administrativos, dependiendo de la cuantía, en atención a las reglas de competencia establecidas en los artículo 151 a 155 de la Ley 1437 de 2011. […]» En virtud de lo anterior, se tiene que esta Corporación es competente para conocer de los casos en los cuales el procurador haya hecho uso de su facultad como director supremo del Ministerio Público al expedir un acto administrativo7; sin embargo, no tendrá competencia para conocer en única instancia de aquellos actos que haya expedido como consecuencia del ejercicio de su «facultad nominadora».
En tal sentido, los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para proveer cargos y desvincular trabajadores en provisionalidad de la entidad, son proferidos en ejercicio de la denominada «facultad nominadora», por ende, la competencia para conocer de tales asuntos, según lo establecido por la Ley 1437 de 2011 8 y la jurisprudencia proferida por esta Corporación9, corresponde a los jueces y tribunales administrativos en primera instancia, dependiendo de la cuantía. (ii) Competencia de los Tribunales Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El artículo 152 del CPACA establece que los Tribunales Administrativos serán competentes para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de los siguientes casos: 7 Artículo 149, N. 2°, inciso 2° de la Ley 1437 de 2011 8Artículos 151 al 155 de la Ley 1437 de 2011 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Auto del 31 de octubre de 2018.
Radicado interno: 3218- 2016 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00754-00 Número interno: 2747-2018 Demandante: TERESA BOTELLO PARADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 « […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto. 2.2 Competencia de los Jueces Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De conformidad con el artículo 155 del CPACA, los Jueces Administrativos tendrán competencia para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de los siguientes casos: « […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto.
Una vez expuestas las anteriores consideraciones, corresponde analizar el asunto en cuestión. III. CASO CONCRETO Encuentra el Despacho que la accionante solicitó la nulidad del Decreto 3795 del 8 de agosto de 2016, proferido por la Procuraduría General de la Nación, el cual dispuso su desvinculación del cargo de Procuradora 55 Judicial II Penal, que ejercía en dicha corporación. Radicado: 11001-03-25-000-2018-00754-00 Número interno: 2747-2018 Demandante: TERESA BOTELLO PARADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reintegro al cargo que ostentaba en la entidad, el pago de los factores salariales, prestaciones sociales y cesantías desde su desvinculación y el pago de los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados con la expedición del acto administrativo demandado.
Conforme a lo expuesto, se evidencia que el asunto en cuestión no encuadra en la excepción dispuesta en el artículo 149, numeral 2.º del CPACA, pues el acto administrativo que se controvierte fue proferido por el Procurador General de la Nación para desvincular a la accionante del cargo que venía ejerciendo al interior de la entidad, en aplicación de la lista de elegibles resultante del concurso de méritos convocado mediante la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, que dio apertura al concurso de méritos para proveer los empleos de Procuradores Judiciales I y II, por lo que resulta evidente que el acto demandado no fue proferido por el Procurador General en ejercicio del poder disciplinario o como supremo director del Ministerio Público, sino en virtud de su facultad nominadora.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 152, numeral 2º del CPACA, este despacho determina que el competente para conocer del presente asunto en primera instancia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ya que la cuantía fijada en la demanda por la accionante excede los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y por ello, se ordenará la devolución del expediente, para lo de su cargo.
Por lo anterior este Despacho, Escriba el texto aquí Radicado: 11001-03-25-000-2018-00754-00 Número interno: 2747-2018 Demandante: TERESA BOTELLO PARADA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRESE la falta de competencia de esta corporación para conocer de este medio de control conforme a los expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEVUÉLVASE POR COMPETENCIA el presente expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda – Subsección F, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado