CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia. Subtema: la descentralización de la educación no supone un cambio de la naturaleza de la plaza.

Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia proferida el 9 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Síntesis del caso La señora Martha Lucía Melo de Libreros solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), a través de los cuales le negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia, al considerar que no se acreditó el requisito de prestar los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de 20 años.

Se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, toda vez que la demandante no acreditó que el servicio docente que prestó entre el 22 de abril de 1996 y el 11 de julio de 2013 fue de naturaleza territorial, teniendo en cuenta que la descentralización de la educación no supone un cambio en la naturaleza de la plaza que ocupó. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 2 2.

Antecedentes 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito presentado el 10 de mayo de 20191, la señora Martha Lucía de Libreros, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan2. 2.1.1.

Pretensiones 2. La parte accionante solicitó la nulidad de la Resolución RDP 030469 del 19 de agosto de 20163 de la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, que le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación solicitada por la señora Martha Lucía Melo de Libreros, y del Auto ADP 014659 del 2 de diciembre de 20164, de la misma autoridad, que rechazó el recurso de apelación contra el primer acto administrativo. 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión gracia en cuantía de $1.072.752,45 a partir del 4 de marzo de 2009, momento en el que consideró que adquirió el estatus para gozar de la señalada prestación. De igual forma, pretendió el reconocimiento y pago de los reajustes sobre la pensión de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.

Por último, requirió el ajuste conforme al índice de precios al consumidor sobre las sumas adeudadas y el cumplimiento del fallo, el pago de intereses moratorios y la condena en costas, de conformidad con los artículos 187, 188 y 192 de la Ley 1437 de 2011. 2.1.2. Hechos 4. La señora Martha Lucía Melo de Libreros nació el 11 de noviembre de 1949, por lo que el 11 de noviembre de 1999 cumplió 50 años. 5.

Mediante el Decreto 799 del 13 de septiembre de 1968 del gobernador del departamento del Valle del Cauca fue nombrada profesora en el municipio de Zarzal, perteneciente a la misma entidad territorial, prestando sus servicios del 23 de septiembre de 1968 al 28 de febrero de 1969. 6. Asimismo, a través del Decreto 352 del 8 de abril de 1969 fue nombrada docente en el mismo municipio, prestando sus servicios del 19 de abril de 1969 al 30 1 Samai Tribunal, índice 18, expediente digital, 2_AUTOADMITEDEMANDA(.PDF) NroActua 18.

Conforme lo señaló el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el auto que admitió la demanda. 2 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22. 3 Samai Tribunal, índice 26, expediente digital, 22_ALLEGAMEMORIAL_29991029UNIFICADOP(.PDF) NroActua 26, folio 95. 4 Samai Tribunal, índice 26, expediente digital, 22_ALLEGAMEMORIAL_29991029UNIFICADOP(.PDF) NroActua 26, folio 84.

Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 3 de diciembre de 1975 en el plantel educativo Normal Nuestra Señora de Las Mercedes. 7. Respecto de los periodos anteriormente mencionados, afirmó la accionante que estuvo vinculada en labores docentes por un total de 7 años, 1 mes y 18 días, de carácter departamental, al haber quedado cobijada por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975. 8.

Narró que mediante la Resolución 2571 del 4 de mayo de 1976 del Ministerio de Educación Nacional fue nombrada docente en el municipio de Leticia, departamento de Amazonas, prestando sus servicios desde el 1 de enero de 1976 hasta el 15 de abril de 1978 en la Escuela Normal Nacional Integrada. 9. A su vez, por Resolución 6798 del 3 de septiembre de 1990, fue nombrada profesora en el municipio de Jericó, departamento de Antioquia, donde prestó sus servicios desde el 14 de junio de 1978 hasta el 14 de julio de 1980. 10.

Posteriormente, por Resolución 10952 del 30 de agosto de 1982, fue trasladada al municipio de Cartago, departamento del Valle del Cauca, con vínculo nacional hasta el 21 de abril de 1996. 11. Precisó que las vinculaciones de carácter nacional, que tuvieron lugar desde la Resolución 2571 del 4 de mayo de 1976, mutaron a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, en razón a que la Resolución 6017 del 22 de diciembre de 1995 del Ministerio de Educación Nacional certificó al departamento del Valle del Cauca para la prestación del servicio educativo, por lo que le entregó este a la entidad territorial, como puede apreciarse en el acta del 22 de abril de 1996.

Seguidamente, afirmó que los tiempos de servicio comprendidos entre el 22 de abril de 1996 y el 20 de febrero de 2003 son de carácter departamental, aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. 12. Argumentó que a su vez el vínculo laboral departamental mutó a municipal por mandato de la Ley 715 de 2001, puesto que el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución 2748 del 3 diciembre de 2002, certificó al municipio de Cartago para la prestación del servicio educativo, que le fue efectivamente asignado según el acta del 21 de febrero de 2003 del departamento del Valle del Cauca.

En consecuencia, afirmó que los tiempos de servicio comprendidos entre el 21 de febrero de 2003 y el 11 de julio de 2013 (fecha del retiro) son de carácter municipal para el reconocimiento de la pensión gracia. 13. Mencionó que desempeñó con honradez, consagración y buena conducta la labor docente. 14. Refirió que solicitó, a través de escrito del 12 de abril de 2018, el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la UGPP, anexando los documentos que acreditaban el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder a la mencionada prestación. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 4 Relató que, aunque cumplió 20 años de servicio y alcanzó el estatus requerido para gozar de la pensión gracia desde el 4 de marzo de 2009, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la entidad demandada, a través de la Resolución RDP 030469 del 19 de agosto de 2016, negó su reconocimiento y pago al considerar que los periodos certificados acreditan una vinculación docente de carácter nacional. 15.

Señaló que el 18 de septiembre de 2016 tuvo conocimiento de la anterior resolución. En consecuencia, el 28 de septiembre de 2016 interpuso contra ella el recurso de apelación, que fue rechazado por extemporáneo mediante el Auto ADP 014659 del 2 de diciembre de 2016 del subdirector de derechos pensionales de la UGPP. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 16.

Identificó como normas desconocidas las siguientes: • Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357. • Ley 39 de 1903, artículos 3, 4, y 13. • Ley 114 de 1913, artículos 1, 2, 3 y 4. • Ley 116 de 1928, artículo 6. • Ley 37 de 1933, artículo 3. • Ley 24 de 1947, artículo 1. • Ley 4 de 1996, artículo 4. • Decreto Reglamentario 1743 de 1966, artículo 5. • Ley 43 de 1975, artículos 1 y 10. • Decreto Ley 2277 de 1979, artículos 1, 2, 3, 5 y 6. • Ley 91 de 1989, artículos 1 y 15 (numeral 2, literal a). • Ley 60 de 1993, artículos 2, 3, 6, 14 y 15. • Ley 100 de 1993, artículo 14. • Ley 715 de 2001, artículos 7, 34, 37, 38 y 41. • Ley 1437 de 2011, artículos 19, 34, 36, 40, 41, 42, 66, 67, 68, 69, 74, 76, 79, 80, 81 y 82. • Código General del Proceso, artículos 243 y 257. 17.

Al explicar el concepto de violación, la parte demandante expuso lo siguiente: 18. En primer lugar, se refirió a la legalidad del Auto ADP 014659 del 2 de diciembre de 2016 que rechazó por extemporáneo el recurso de apelación contra la Resolución RDP 030469 del 19 de agosto de 2016, que negó la petición de reconocimiento de la pensión gracia. 19.

Sostuvo que contrario a lo indicado por el primer acto administrativo, el segundo se notificó el 18 de septiembre de 2016, no el día 12 del mismo mes y año. Por tal Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 5 razón, el señalado medio de impugnación se presentó oportunamente el 28 de septiembre de 2016. 20.

De otro lado, en cuanto a la negativa de la pensión gracia, expuso que como consecuencia del proceso de descentralización de la educación y con fundamento en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, así como la Resolución 6017 del 22 de diciembre de 1995 y el acta del 22 de abril de 1996 expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, la Nación hizo entrega de la prestación del servicio de educación al departamento del Valle del Cauca.

En consecuencia, su vinculación docente de carácter nacional mutó a departamental desde el 22 de abril de 1996 hasta el 20 de febrero de 2003, pues con posterioridad el servicio educativo pasó al nivel municipal. 21. Sobre este último asunto, señaló que la Resolución 2748 del 3 diciembre de 2002 y el acta del 21 de febrero de 2003, igualmente expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, acreditan que el departamento del Valle del Cauca hizo entrega de la prestación del servicio educativo al municipio de Cartago.

Por consiguiente, su vinculación docente mutó de carácter departamental a municipal desde el 21 de febrero de 2003 hasta el 11 de julio de 2013 (fecha del retiro). 22. Manifestó que la administración al no analizar la situación planteada a la luz de las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, desconoció que producto del proceso de descentralización del servicio educativo sus vinculaciones laborales mutaron progresivamente, es decir, primero a departamental y luego a municipal. 23.

Señaló que, conforme a lo dispuesto en la Ley 114 de 1913, cumple con los requisitos legales para acceder a una pensión gracia, esto es: a) haber servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, con vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980; b) acreditar más de 50 años de edad y; c) haber desempeñado el cargo con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.

Contestación de la demanda 24. La UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las siguientes excepciones de mérito5: 25. En primer lugar, la inexistencia de la obligación demandada y el cobro de lo no debido, al considerar que la demandante no logró acreditar los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, previstos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989, en particular, los 20 años de servicios en instituciones de orden departamental, municipal o distrital. 26.

En segundo lugar, la ausencia de vicios de los actos administrativos demandados, cuya presunción de legalidad no fue desvirtuada por la parte 5 Samai Tribunal, índice 26, expediente digital, 19_ALLEGAMEMORIAL_CHAMORRO201900408(.PDF) NroActua 26. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 6 demandante.

Además, estos fueron expedidos por la autoridad competente, con observancia de la ritualidad exigida para su formación y ejecutoria, y los motivos en que se sustentan son consistentes con las normas que regulan lo relativo a la pensión gracia. 27. Finalmente, propuso la prescripción, indicando que, si bien el derecho a la pensión de jubilación y a los reajustes no prescribe, las mesadas sí lo hacen.

En consecuencia, sostuvo que se encuentran prescritas todas las obligaciones pensionales, así como los intereses corrientes y/o moratorios y la indexación, causadas con anterioridad a los 3 años de presentación de la demanda. 2.3. Trámite en primera instancia 28. De las actuaciones adelantadas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se destaca el auto del 9 de mayo de 20236, a través del cual fijó el litigio en los siguientes términos: «¿El vínculo laboral de la docencia oficial de la parte actora mutó en un nombramiento territorial o nacionalizado en virtud de las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, por tanto se cumplen los presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia?». 29.

En la misma providencia negó la excepción previa de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa, sustentada en que no se presentó oportunamente el recurso de apelación contra la resolución que negó el reconocimiento de la pensión gracia. Sobre el particular, el Tribunal concluyó que el término para controvertir la Resolución RDP 30469 de 2016 (cuya nulidad se solicita) corrió del 19 al 30 de septiembre de 2016, dentro del cual se presentó el referido medio de impugnación, motivo por el cual no le asistía razón a la parte demandada. 2.4.

Sentencia de primera instancia 30. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 9 de octubre de 2024, mediante la cual declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. La providencia se fundó en las siguientes consideraciones7: 31.

Luego de realizar un recuento normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia, analizó si la accionante cumplía con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, esto es: a) acreditar más de 50 años y b) haber servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, con vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980. 32.

Frente al primer requisito, la corporación encontró probado que la señora 6 Samai Tribunal, índice 30, expediente digital, 25_AUTOQUERESUELVE(.pdf) NroActua 30. 7 Samai Tribunal, índice 49, expediente digital, 48Sentenciaquen_SENTENCIA_Sentencia76001233301(.pdf) NroActua 49. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 7 Martha Lucía Melo de Libreros nació el 11 de noviembre de 1949, por lo que cumplió 50 años el 11 de noviembre de 1999. 33.

Respecto al segundo, señaló que, según los certificados de tiempos de servicio de las secretarías de educación departamental del Valle del Cauca y municipal de Cartago, el primer nombramiento de la demandante se efectuó mediante el Decreto 799 del 13 de septiembre de 1968, para el periodo comprendido entre el 23 de septiembre de 1968 y el 28 de febrero de 1969, como docente de la Escuela Jhon F. Kennedy de Zarzal.

Y el segundo nombramiento, mediante Decreto 352 del 8 de abril de 1969, como docente en la Institución Normal Departamental Nuestra Señora de las Mercedes de Zarzal, desde el 19 de abril de 1969 hasta el 30 de diciembre de 1975. De lo anterior, concluyó que la vinculación en dicho municipio fue de carácter nacionalizado, por 7 años, 1 mes y 18 días. 34.

Asimismo, manifestó el Tribunal que la accionante fue nombrada docente en la Institución Normal Integrada de Leticia, desde el 1 de enero de 1976 hasta el 22 de junio de 1977 y, posteriormente, en la misma institución desde el 23 de junio de 1977 hasta el 15 de abril de 1978. 35. Igualmente, prestó sus servicios como docente en la Escuela Normal Nacional de Jericó desde el 14 de junio de 1978 hasta el 14 de julio de 1980, y en el municipio de Cartago, en la Institución Alfonso López Pumarejo, desde 1 de septiembre de 1982 hasta el 11 de julio de 2013.

Agregó que el certificado correspondiente indicó que, a la fecha de su retiro, la accionante había laborado 35 años, 3 meses y 6 días, con vinculación de carácter nacional. 36. En relación con el argumento de la parte demandante, según el cual, a partir del proceso de descentralización de la educación previsto en la Ley 60 de 1993, su vinculación mutó de nacional a territorial, la corporación consideró que dicha afirmación no se encontraba acreditada, en razón a que del certificado aportado solo se prueba la ocupación de una plaza territorial por 7 años, 1 mes y 18 días en el municipio de Zarzal. 37.

Al respecto, recordó que para demostrar la calidad de docente territorial se requiere copia de los actos administrativos en los que conste el vínculo o, en su defecto, certificación expedida por la autoridad nominadora que permita establecer de manera clara e inequívoca que la plaza ocupada es de carácter territorial. 38. Precisó que la descentralización de la educación no implicó una mutación automática de la naturaleza del vínculo laboral de los docentes, toda vez que la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas no alteró la vinculación nacional primigenia ni permite equipararla a la de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia. En tal sentido, hizo alusión a algunas consideraciones de la sentencia del 6 de julio de 2023 de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado8. 8 Rad. 73001-23-33-000-2019-00199-01 (1258-2021), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 8 39. En ese orden de ideas, declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, debido que a la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, al no cumplir con los requisitos exigidos para tal fin. 40.

Por último, mencionó que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 regula la condena en costas y establece que la sentencia debe disponer sobre su imposición conforme a lo establecido en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso (CGP). De la misma manera, que el artículo 1 del anterior estatuto expresa que habrá lugar a imponer condena en costas a la parte vencida, que en el presente caso fue la demandante.

En consecuencia, en aplicación del numeral 4 del artículo 366 del CGP y del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, determinó que las agencias en derecho corresponden al 3% de las pretensiones de la demanda. 2.5. Recurso de apelación 41. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia antes descrita, con el fin de que se revoque y se declaren no probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda.

Fundamentó su inconformidad con la decisión de primera instancia en las siguientes razones9: 42. Manifestó que los tiempos de servicio de la demandante comprendidos entre el 22 de abril de 1996 y el 20 de febrero de 2003 son de carácter departamental, y del 21 de febrero de 2003 al 11 de julio de 2013 (fecha del retiro) corresponden a una vinculación municipal, como consecuencia del proceso de descentralización de la educación, en virtud del cual los educadores pasaron a ostentar la calidad de docentes departamentales, municipales o distritales. 43.

Asimismo, señaló que la decisión adoptada por el Tribunal desconoció los artículos 1, 285, 286, 287, 356 y 357 de la Constitución, en razón a que no reconoció que, a partir del 22 de abril de 1996, aunque el vínculo laboral era de carácter nacional mutó a departamental, y a partir del 21 de febrero de 2003 se transformó a municipal. Es decir, se reconoció a los departamentos y municipios como entidades territoriales dotadas de autonomía para la gestión de sus intereses, de manera tal que el nominador y empleador dejó de ser la Nación y pasó a ser el respectivo departamento, distrito o municipio. 44.

Por su parte, afirmó que la sentencia vulnera la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001, al desconocer que a los departamentos les corresponde administrar los recursos cedidos por la Nación y dirigir, de manera directa o concurrente con los municipios, la prestación del servicio educativo estatal en los niveles de preescolar, básica y media, de manera tal que los establecimientos educativos que eran nacionales pasaron a ser departamentales y, en consecuencia, también las plantas 9 Samai Tribunal, índice 52, expediente digital, RECURSO APELACION(.pdf) NroActua 52.

Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 9 de personal. 45. A su vez, adujo la recurrente que el fallo de primera instancia desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la mutación de los vínculos laborales nacionales y nacionalizados a territoriales10.

En ese orden de ideas, concluyó que actualmente no hay educadores, colegios y plantas nacionales y nacionalizados, puesto que todos se transformaron en territoriales. 46. De igual manera, señaló que el certificado de tiempo de servicios del 29 de septiembre de 2015 contiene una falsedad ideológica parcial, en la medida que es cierto que la vinculación del 1 de enero de 1976 al 21 de abril de 1996 es de carácter nacional, pero no que el servicio prestado a partir del 22 de abril de 1996 fue de la misma naturaleza, ya que del 22 de abril de 1996 al 20 de febrero de 2003 la vinculación mutó a departamental, y del 21 de febrero de 2003 al 11 de julio de 2013 se transformó a municipal. 47.

También indicó que el Tribunal no analizó la Resolución 6017 del 22 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual se certificó al departamento de Valle del Cauca para prestar el servicio educativo; tampoco estudió el acta del 22 de abril de 1996, por la cual dicho Ministerio entregó el servicio educativo al departamento del Valle del Cauca; ni la Resolución 2748 del 3 de diciembre de 2002 que certificó al municipio de Cartago, y el acta del 21 de febrero de 2003, por la cual el departamento del Valle del Cauca le entregó el servicio educativo al anterior municipio. 48.

Señaló que el Tribunal al no considerar, advertir o tener en cuenta los elementos probatorios existentes en el proceso, para efectos de fundamentar la decisión respectiva, incurrió en un defecto fáctico, porque de haberse realizado su análisis y valoración, habría llegado a una decisión distinta. 49. De igual forma, manifestó que el fallo de primera instancia desconoció la sentencia de unificación con radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 del 21 de junio de 2018, enfatizando lo siguiente: «Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».

Esto para reiterar que se desconoció el periodo que mutó el servicio educativo de nacional a departamental y de departamental a municipal. 50. Afirmó que en la sentencia de unificación SUJ.030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022 se estableció que en virtud de la Ley 60 de 1993 los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital o departamental, dependiendo de la entidad territorial que tuviera a cargo la prestación del servicio educativo.

Por otra parte, que la Ley 715 de 2001 dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrán a su cargo la prestación y las instituciones 10 Para tal efecto, citó las sentencias con radicados 8183 del 24 de agosto de 1994; 2630-99 del 22 de junio de 2000; 5201-23-31-000-2003-01247-02 (38220) del 14 de septiembre de 2016; 68001-23-33-000-2013-00162-01 del 29 de septiembre de 2016; y 73001-23-33-000-2013-00529-01 del 16 de junio de 2016.

Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 10 educativas serán departamentales, distritales o municipales. 51. Asimismo, expresó que la mencionada sentencia señala que a pesar de que los recursos del situado fiscal tienen su origen en la Nación, una vez eran cedidos a las entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser de propiedad exclusiva de la localidad destinataria, cambiando su naturaleza jurídica de nacional a territorial al ingresar como rentas exógenas.

Por lo tanto, al pagársele a la demandante con recursos del departamento de Valle del Cauca y del municipio de Cartago (Situado Fiscal – Sistema General de Participaciones), no es dable afirmar que su vinculación es de carácter nacional. 52. Finalmente, la demandante adujo que la condena en costas impuesta en primera instancia resultaba improcedente, en tanto el Tribunal la sustentó de manera automática en la negativa de las pretensiones, sin efectuar un análisis integral de su conducta procesal ni de las particularidades del caso concreto.

Sostuvo que su actuación estuvo guiada por la buena fe y la confianza legítima, sin que se evidenciara temeridad, abuso del derecho o mala fe que justificara la imposición de dicha carga económica. 53. Asimismo, señaló que el fallador omitió considerar su condición de parte débil dentro de la relación laboral y procesal frente a la entidad demandada, lo que tornaba desproporcionada la condena, al desconocer su situación económica.

En ese sentido, concluyó que la sola circunstancia de haber resultado vencida no habilitaba, por sí misma, la condena en costas, razón por la cual solicitó su revocatoria. 2.6. Trámite procesal en segunda instancia 54. Por medio de auto del 9 de abril de 202511 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante. Además, se ordenó notificar personalmente al procurador delegado ante esta corporación de acuerdo con el artículo 198 del CPACA, y a las partes de conformidad con el artículo 201 ibidem, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021. 3.

Consideraciones 3.1. Competencia 55. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011. 3.2.

Problemas jurídicos 56. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación 11 Samai, índice 4, expediente digital, 5Autoqueadmite_68112024Autoadmiteap(.pdf) NroActua 4. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 11 interpuesto contra el fallo de primera instancia, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda, y debido a la competencia del juez de segunda instancia, conforme a lo dispuesto en el artículo 32812 del Código General del Proceso, corresponde a la Sala definir si: 57.

¿La demandante acreditó un tiempo de servicio docente de 20 años, con vinculación territorial o nacionalizada que permita el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente teniendo en cuenta el periodo comprendido entre el 22 de abril de 1996 y el 11 de julio de 2013, en el que a juicio de la parte accionante el nombramiento respectivo se transformó de nacional a departamental y luego a municipal en razón al proceso de descentralización de la educación? 58.

¿El Tribunal debía valorar o no la conducta de la peticionaria durante el proceso para condenar en costas? 59. Antes de resolver los interrogantes planteados se realizarán algunas consideraciones sobre la pensión gracia y los criterios objetivo–valorativo y subjetivo en materia de condena en costas. Seguidamente se destacarán los hechos probados en el presente trámite. 3.3.

Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. La pensión gracia 60. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1 de la Ley 114 de 191313, beneficiando a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años, siempre que desempeñen el empleo con honradez y consagración y no se reciba otra pensión o recompensa de carácter nacional. 61.

La Ley 116 de 192814 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los inspectores de instrucción pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, por lo que se equiparó la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 62.

Posteriormente, la Ley 37 de 1933 extendió el beneficio de la pensión gracia de 12 CGP, artículo 328. «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 13 Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 14 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927».

Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 12 jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 63. Por su parte, la Ley 91 de 198915, en el artículo 15, numeral 2, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, señala textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 64. Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1 categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: son (a) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y (b) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1016 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 65.

La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso– Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199717, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 16 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.

M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 13 se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad […] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 66.

La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201818, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad y; haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 67.

La citada sentencia estableció las reglas de unificación respecto a que los recursos que la Nación le transfería o cedía para los fondos educativos regionales, cuando ingresaban a los presupuestos locales, pasaban a pertenecer a los entes territoriales, de modo que la intervención en el acto de nombramiento del delegado del Ministerio de Educación Nacional no cambia la calidad de docente territorial o nacionalizado que es otorgada por la ley.

En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales […], una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 14 correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados19, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales […]. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal20; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar. 68. De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hubiesen trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.

No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 3.3.2. De la condena en costas 69. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, el concepto de las costas procesales está asociado a «todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprend[e] los denominados gastos o expensas del proceso».

En el CPACA corresponden a los «gastos ordinarios […] y [a] otros como son los necesarios para [el] traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de 19 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 20 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990.

Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 15 expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.» 21. 70. Respecto de su imposición, la jurisprudencia ha identificado dos criterios a partir de la regulación normativa, a saber, el objetivo-valorativo y el subjetivo.

Para ello, se debe tener en cuenta el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [hoy CGP].» 71.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 3.3.2.1 Del «criterio subjetivo» en la condena en costas 72. De la lectura de la norma citada, se ha considerado que la expresión «disponer» hace referencia a «deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse»22 —de acuerdo con la Real Academia Española—.

En ese orden, «disponer» en la sentencia «sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución»23. 73. Por esta razón, se ha indicado que, de conformidad con el artículo citado, la condena no es «automática» u «objetiva» en relación con la parte vencida en el proceso24, puesto que se ha considerado necesario el análisis de otros factores, tales como «temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no»25. 74.

Por lo anterior, se ha concluido que la imposición de la referida condena, en materia contenciosa-administrativa, requiere un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes26. En ese sentido, antes de su imposición, el juez debe verificar diferentes factores, tales como la temeridad o mala fe de las partes.

Al respecto, esta Subsección 27 ha precisado lo siguiente: 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. // Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2025, rad. núm. 05001-23-33-000-2021-01292-02 (3768-2022), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 22 https://dle.rae.es/disponer. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, rad. núm. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-14), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2024, rad. núm. 50001-23-33-000-2018-00212-01 (2428-2023), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, rad. núm. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-14), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 27 En igual sentido, se pueden consultar las siguientes providencias, proferidas con posterioridad a la expedición de la Ley 2080 de 2021: (a) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 16 [El] juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).28. 3.3.2.2.

Del «criterio objetivo valorativo» en la condena en costas 75. En contraposición a la postura descrita, se encuentra la perspectiva objetivo– valorativa, según la cual la parte vencida debe asumir las costas procesales (componente objetivo), siempre y cuando se hayan causado (elemento valorativo), independientemente de la conducta de los sujetos procesales durante la actuación. 76.

Para tal efecto, se considera que en el Decreto 01 de 1984 se dispuso que en todos los procesos habría condena en costas (criterio objetivo); posteriormente, la Ley 446 de 1998 introdujo como modificación, que el juez debía tener en cuenta la conducta asumida por las partes (criterio subjetivo). No obstante, en el año 2011, el legislador dejó de referirse al elemento subjetivo «conducta asumida por las partes», para implementar un criterio objetivo-valorativo, con salvedad de los procesos en los que se ventile un interés público.

Finalmente, en el año 2021, la Ley 2080 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, según el cual la condena en costas procede en los casos en los que se presentó la demanda con «manifiesta carencia de fundamento legal». 77. Asimismo, desde esta perspectiva se considera que la adición del inciso segundo al artículo 188 del CPACA (por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021) no implica una variación al régimen de las costas previsto por el legislador de 2011.

Lo anterior, porque el inciso primero de esa disposición no fue objeto de modificación o adición y, en tal sentido, el criterio objetivo-valorativo29 para su imposición (adoptado Subsección B, sentencia del 6 de febrero de 2025, rad. núm. 08001-23-33-000-2016-00419-01 (0145-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; (b) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 febrero de 2025, rad. núm. 76001-33-33-004-2019-00626-01 (5758-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar;

(c) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de febrero de 2025, rad. núm. 76001-23-33-000-2018-00791-01 (0251-2023) M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; y (d) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de abril de 2025, rad. núm. 15001-2333-000-2017-00604-01 (0552-2021), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; entre otras. 28 Ibidem. 29 En sentencia de 23 de julio de 2020, Rad. 11001032500020170007300 (0301-2017), M.P. William Hernández Gómez, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación explicó que, en materia de condena en costas, el CPACA adoptó un criterio objetivo-valorativo para su imposición. Se dijo en esa oportunidad que: // «a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» — CCA— a uno «objetivo valorativo» —CPACA—. // b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. // c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 17 desde el año 2011) se mantiene vigente y, bajo ese entendido, el juez siempre «dispondrá» sobre las costas, de acuerdo con los supuestos previstos en el artículo 365 del CGP, sin que haya lugar a valorar la conducta procesal de la parte a la cual se impone la condena, dado que el CPACA y, a su turno, el CGP no exigen tal condicionamiento30. 78.

En ese orden de ideas, se ha considerado que el criterio es objetivo-valorativo, objetivo, porque en la sentencia «se dispondrá» sobre la condena en costas de acuerdo con las reglas del CGP, es decir, en contra de la parte vencida. Valorativo, por cuanto «se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes»31. 3.3.2.3.

Del criterio mayoritario de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado 79. Frente a la discusión existente sobre las referidas alternativas interpretativas, que no es pacífica al interior del Consejo de Estado, esta Subsección ha acogido de forma mayoritaria, más no unánime (debido a la posición de la magistrada ponente32), el criterio subjetivo que, como se indicó, consiste en que para decretar la condena en costas se debe verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe; perspectiva de análisis a partir de la cual se resolverá el problema planteado en esta oportunidad. que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. […]». Sobre esta temática también puede verse el auto de 7 de abril de 2016. Radicado 13001-23-33-000-2013- 00022 01 (1291-2014), proferido por la misma Subsección de esta corporación. 30 En este mismo sentido pueden consultarse las siguientes providencias de esta corporación: i) Sección Primera, sentencia del 29 de agosto de 2024 rad. núm. 05001-23-33-000-2014-01093-01; ii) Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2024, rad. núm. 52001-23-33-000-2015-00128-01 (66.988); y iii) Sección Cuarta, sentencia del 3 de agosto de 2023, rad. núm. 19001-23-33-000-2020-00018-01 (26447). 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, rad. núm. 08001-23-31-000-2014-01019-01 (2665-19). 32 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (a) el artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo;

(b) el artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; (c) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas»;

(d) el inciso segundo del artícu lo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»; (e) los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, exp. 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14). Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 18 3.4.

Hechos probados 80. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, esta Sala tiene por acreditados los siguientes: - Edad 81. Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere haber cumplido 50 años de edad. En el caso concreto, la señora Martha Lucía Melo de Libreros nació el 11 de noviembre de 1949, según copia de su cédula de ciudadanía33; en consecuencia, cumplió la edad de 50 años el 11 de noviembre de 1999. - Tiempo de servicios 82.

Con el material probatorio documental incorporado al proceso, se tiene por acreditado que la demandante prestó los siguientes servicios docentes: 83. Laboró como docente de la Escuela Jhon F. Kennedy del municipio de Zarzal, departamento del Valle del Cauca, desde el 23 de septiembre de 1968 hasta el 28 de febrero de 1969. De ello da cuenta el Decreto 799 del 13 de septiembre de 1968 34, proferido por el gobernador del departamento del Valle del Cauca; y el acta de posesión 57235, expedida por la Alcaldía de Cartago, así como también, el certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Cartago36. 84.

Posteriormente, laboró como docente de la Normal Nuestra Señora de las Mercedes del municipio de Zarzal, departamento del Valle del Cauca, desde el 19 de abril de 1969 hasta el 30 de diciembre de 1975. Esto se evidencia en el Decreto 352 del 8 de abril de 196937, proferido por el gobernador del departamento del Valle del Cauca; y en el acta de posesión 5838, expedida por la Alcaldía de Cartago.

Así como también en el referido certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Cartago. 85. De lo anterior se advierte que del 23 de septiembre de 1968 al 30 de diciembre de 1975, el tiempo total laborado en el municipio de Zarzal, departamento del Valle del Cauca, fue de 7 años, 1 mes y 18 días, con una vinculación departamental, 33 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 224. 34 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 232. 35 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 236. 36 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 225-226.

Al parecer este certificado fue proferido el 3 de mayo de 2017, no obstante la data no se aprecia con claridad. 37 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 238. 38Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 241.

Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 19 circunstancia respecto de la cual no hay discusión entre las partes. 86. Posteriormente, laboró como docente en la Institución Normal Integrada del municipio de Leticia, departamento de Amazonas, desde el 1 de enero de 1976 hasta el 22 de junio de 1977; y del 23 de junio de 1977 al 15 de abril de 1978.

De ello da cuenta el mencionado certificado de tiempo de servicios emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Cartago39. 87. Asimismo, laboró como docente en la Escuela Normal Nacional del municipio de Jericó, departamento de Antioquia, desde el 14 de junio de 1978 hasta el 14 de julio de 1980. Esto según el certificado de tiempo de servicios emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Cartago. 88.

Por último, laboró como docente en la Institución Alfonso López Pumarejo del municipio de Cartago, departamento de Valle del Cauca, del 1 de septiembre de 1982 al 10 de julio de 2013, de conformidad con el anterior documento40. Este también precisa que el nombramiento se realizó a través de la Resolución 10952 del 30 de agosto de 1982. 89.

En relación con el periodo correspondiente a la última relación laboral (del 1 de septiembre de 1982 al 10 de julio de 2013), también se evidencia una certificación del Colegio Nacional Académico Cartago, departamento del Valle del Cauca41, en la que se indica que la accionante trabaja para la institución desde el 1 de septiembre de 1982 a la fecha de expedición del documento (2 de diciembre de 1999), en virtud de la Resolución 10952 del 30 de agosto de 1982 del Ministerio de Educación Nacional.

Como puede apreciarse, se relaciona el extremo inicial y el acto de designación de que trata la certificación de la Secretaría de Educación Municipal de Cartago a la que se ha hecho referencia, con la diferencia que esta hace mención a la institución Alfonso López Pumarejo como aquella en la que se prestó el servicio docente. 90. A pesar de la diferencia que existe en los anteriores documentos, respecto al nombre del plantel educativo en el que trabajó la peticionaria, lo que eventualmente obedezca a un cambio de denominación, lo cierto es que del 1 de septiembre de 1982 al 10 de julio de 2013 prestó el servicio docente en virtud de un acto administrativo del Ministerio de Educación Nacional. 91.

En resumen, a partir del certificado de tiempo de servicios, los decretos de nombramientos, las actas de posesión y demás documentos aportados al expediente, se acredita que la demandante prestó el servicio docente durante los siguientes periodos: 39 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 225-226. 40 Ibidem. 41 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 50.

Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 20 Institución educativa Cargo Acto administrativo de vinculación Periodo Tiempo laborado Fecha de inicio Fecha de finalización Escuela Jhon F. Kennedy (municipio de Zarzal) Docente Decreto 799 del 13 de septiembre de 1968.

Acta de posesión 573 23/09/1968 28/02/1969 5 meses y 6 días Normal Nuestra Señora de las Mercedes (municipio de Zarzal) Docente Decreto 352 del 8 de abril de 1969. Acta de posesión 58 19/04/1969 30/12/1975 6 años, 8 meses y 12 días Normal Nacional Integrada (municipio de Leticia) Docente Resolución 2571 del 4 de mayo de 197642 01/01/1976 22/06/1977 1 año, 5 meses y 22 días Escuela Normal Nacional (municipio de Leticia) Docente Resolución 5520 del 15 de junio de 197743 23/06/1977 15/04/1978 9 meses y 23 días Escuela Normal Nacional (municipio de Jericó) Docente Resolución 6798 del 3 de septiembre de 199044 14/06/1978 14/07/1980 2 años, 1 mes y 1 día Alfonso López Pumarejo - Colegio Nacional Académico (municipio de Cartago) Docente Resolución 10952 del 30 de agosto de 1982 del Ministerio de Educación Nacional45 01/09/1982 10/07/2013 30 años, 10 meses y 10 días Total tiempo de servicio 42 años, 4 meses y 14 días Tabla 1.

Tiempos de servicios (elaboración propia) 42 Mencionada en la certificación de la Secretaría de Educación Municipal de Cartago. 43 Ibidem. 44 Ibidem. 45 Mencionada en las certificaciones de la Secretaría de Educación Municipal de Cartago y del Colegio Nacional Académico Cartago. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 21 - Actos demandados 92.

La UGPP, mediante la Resolución RDP 030469 del 19 de agosto de 201646, negó a la demandante el reconocimiento y pago de la pensión gracia, solicitada el 12 de abril de 2016, al considerar que su vinculación como docente durante el periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 1982 y el 11 de julio de 2013, correspondió a un nombramiento del orden nacional, motivo por el cual no podía ser computado para acceder a esta prestación económica. 93.

La accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, pero la UGPP, mediante Auto ADP 01465947 del 2 de diciembre de 2016, lo rechazó por extemporáneo. - Decisiones sobre la prestación del servicio educativo en el departamento del Valle del Cauca y el municipio de Cartago 94. Entre las principales circunstancias de hecho que resaltó la peticionaria frente a la prestación de servicio docente en las anteriores entidades territoriales, se encuentran los siguientes actos: • Resolución 6017 del 22 de diciembre de 1995 del Ministerio de Educación Nacional, «por la cual se otorga la certificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, por parte del departamento del Valle»48. • Acta «de formalización de la entrega y recibo de los establecimientos educativos del orden nacional al departamento del Valle del Cauca».

Expedida el 22 de abril de 199649. • Resolución 2748 del 3 de diciembre de 2002 del Ministerio de Educación Nacional, «por la cual se otorga la certificación al municipio de Cartago, departamento del Valle del Cauca, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 20 de la Ley 715 de 2001»50. • Acta «de entrega de personal directivo, docentes (…51) administrativo, cancelado con recursos del Sistema General de Participaciones del departamento del Valle del Cauca al municipio de Cartago».

Expedida el 21 de febrero de 200352. 46 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 170. 47 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 192. 48 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 249. 49 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 215. 50 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 285. 51 Apartado no legible. 52 Samai Tribunal, índice 22, expediente digital, 8_NOTIFICACIONPERSONAL_202102369185(.ZIP) NroActua 22, folio 287.

Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 22 3.5. Caso concreto 3.5.1. De la verificación de requisitos para la obtención de la pensión gracia 95. En el asunto bajo estudio deberá establecerse si la señora Martha Lucía Melo de Libreros cumplió con la totalidad de los requisitos exigidos para obtener la pensión gracia, esto es, a) acreditar más de 50 años; b) haber servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, con vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y;

(c) haber desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 96. Frente al primer requisito (edad) se tiene, sin que sea objeto de discusión, que la demandante cumplió 50 años el 11 de noviembre de 1999. 97. Respecto al segundo requisito, 20 años de servicios con vinculación territorial o nacionalizada, se evidencia que no existe discusión en torno a las siguientes circunstancias: 1) Que durante el tiempo en que la demandante trabajó en la Escuela Jhon F. Kennedy del municipio de Zarzal (del 23 de septiembre de 1968 al 28 de febrero de 1969) y en la Normal Nuestra Señora de las Mercedes de la misma entidad territorial (del 19 de abril de 1969 al 30 de diciembre de 1975), la vinculación fue de orden territorial, como se desprende de los actos de nombramiento respectivos.

Por ende, el periodo de 7 años, 1 mes y 18 días, durante el cual la peticionaria trabajó en estas instituciones es válido para efectos de reconocer la pensión gracia. 2) Que en (a) la Institución Normal Integrada del municipio de Leticia, departamento de Amazonas (desde el 1 de enero de 1976 al 22 de junio de 1977 y del 23 de junio de 1977 al 15 de abril de 1978) y (b) en la Escuela Normal Nacional del municipio de Jericó, departamento de Antioquia (desde el 14 de junio de 1978 al 14 de julio de 1980), la señora Melo de Libreros tuvo una vinculación de carácter nacional.

Por consiguiente, el tiempo laborado en estas instituciones educativas no puede computarse para la obtención de la prestación reclamada. 98. La inconformidad de la parte accionante frente a lo decidido por el Tribunal radica en la última vinculación docente, que corresponde a la desarrollada entre el 1 de septiembre de 1982 al 10 de julio de 2013, que inició a partir de un acto de designación del Ministerio de Educación Nacional.

Al respecto la peticionaria reconoce que la vinculación fue de naturaleza nacional, debido a la autoridad nominadora, pero considera que desde el 22 de abril de 1996 la plaza mutó a territorial, primero departamental y luego municipal, con ocasión de la descentralización del servicio educativo en el Valle del Cauca y en Cartago, con ocasión de las decisiones referidas en el párrafo 94 de esta providencia. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 23 99.

Por el contrario, el juez de primera instancia consideró que la descentralización del servicio educativo en forma alguna cambia la naturaleza nacional de la plaza en la que fue nombrada la demandante, de manera tal que su última vinculación laboral no puede considerarse para reconocer la pensión gracia. 100. Frente a las anteriores posturas interpretativas, es necesario destacar que no es la primera vez que se ventilan en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, por lo que esta Sección ha precisado en los siguientes términos, que la descentralización del servicio educativo no implicó un cambio en la naturaleza inicial de los nombramientos realizados, por lo que no es de recibo invocar tal circunstancia para sostener que una designación de carácter nacional mutó en departamental, distrital o municipal, a fin de obtener el reconocimiento de la pensión gracia. 101.

Sobre el particular, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 24 de julio de 202553 señaló: En respuesta a dicho argumento, esta Subsección ha emitido múltiples sentencias en las que se ha establecido que la descentralización de la educación implicó la transferencia de la administración del servicio educativo y del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación. Este proceso se llevó a cabo inicialmente hacia los entes departamentales, conforme a lo estipulado en la Ley 60 de 1993, y posteriormente hacia los municipios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001.

Sin embargo, estas condiciones no provocaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados antes de dicho proceso, especialmente para aquellos que mantuvieron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como es el caso del actor. Al respecto, el artículo 6 de la mencionada ley dispuso lo siguiente: […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […] 36.

Igualmente, en los artículos 34 y 38 de la ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad». 53 Rad. 76001-23-33-000-2020-00953 01 (6509-2024), M.P. Juan Camilo Morales Trujillo.

Sobre el particular también pueden apreciarse las siguientes sentencias: 1) del 14 de mayo de 2025, rad. 52001 23 33 000 2017 00335 01 (2307-2019), M.P. Juan Camilo Morales Trujillo; 2) del 23 de abril de 2025, rad. 73001 23 33 000 2019 00127 01 (5447-2022), M.P. Juan Camilo Morales Trujillo; 3) del 7 de abril de 2025, rad. 25000 23 42 000 2018 02543 01 (3213-2022), M.P. Juan Camilo Morales Trujillo; 4) del 6 de marzo de 2025, rad. 76001 23 33 000 2019 01072 01 (6210–2023), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 5) del 30 de octubre de 2024, rad. 13001 23 33 000 2019 00262 01 (0534–2024), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 6) del 21 de agosto de 2024, rad. 50001-23-33-000-2019- 00299-01 (3910-2023), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 7) del 7 de septiembre de 2023, rad. 73001-23-33-000- 2019-00120-01 (1887-2022), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 24 37. En consecuencia, bajo el pretexto de la descentralización de la educación no se pueden eludir estas disposiciones legales. Es fundamental reconocer que las características de la vinculación con la Administración se establecen en el momento en que se emite el acto de nombramiento, pues es allí donde se definen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las implicaciones a las que queda sujeto el docente.

En este sentido, la transferencia de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las competencias adicionales que les fueron delegadas, no conlleva, al menos en lo que respecta al reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación original de los docentes.

Aunado a lo expuesto, no puede perderse de vista que, en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado elucidó el procedimiento para acreditar el tipo de vinculación docente. Se destacó que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales no implica, de manera automática, la modificación del vínculo de nacional a territorial. 39.

Puestas de este modo las cosas, se puede concluir que las condiciones de la vinculación nacional del demandante permanecieron inalteradas, dado que el nombramiento realizado por el Ministerio de Educación —a través de la Resolución 5524 del 15 de julio de 1977— se mantuvo intacto hasta su retiro en 2014. Esto se debe a que no hubo solución de continuidad durante la vigencia de dicha relación legal y reglamentaria.

Por lo tanto, este interregno no es válido para el reconocimiento de la pensión gracia debido a su carácter nacional. 102. También esta Subsección en sentencia del 6 de marzo de 202454 precisó lo siguiente: Ahora bien, el recurrente alegó que con la descentralización de la educación dejó de ser un maestro nacional y con ello pasó a conformar parte de la planta de personal del departamento de Boyacá y el municipio de Duitama; al respecto, debe decirse que la descentralización de la educación no conllevó a que las distintas clases de maestros hubiesen desaparecido y que, en consecuencia, todos hayan adquirido el carácter de territoriales.

En ese sentido, esta Subsección ha reiterado en sendas oportunidades que los docentes con nombramiento nacional que hayan sido incorporados a las plantas territoriales en virtud del proceso de descentralización de la educación continúan con el carácter de nacionales, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación. De acuerdo con lo expuesto, está decantado por esta corporación que el proceso de descentralización de la educación oficial no trajo consigo la desaparición de las distintas categorías de docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, y mucho menos que los nombramientos efectuados por el Gobierno nacional se vieran afectados por tal proceso, dado que el acto de nominación es uno solo y 54 Rad. 15001-23-33-000-2018-00698-01 (1133-2021), M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 25 no varía en razón de las particularidades de un proceso que tuvo por finalidad reorganizar la administración del servicio de educación oficial. 103.

A la luz del anterior criterio, reiterado de manera pacífica en la Sección Segunda del Consejo de Estado, el tiempo laborado por la señora Martha Lucía Melo de Libreros en la Institución Alfonso López Pumarejo (o el Colegio Nacional Académico), incluido el comprendido del 22 de abril de 1996 al 10 de julio de 2013, es del orden nacional, en virtud de la designación que hiciere el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 10952 del 30 de agosto de 1982, circunstancia que para efectos del reconocimiento de la pensión gracia no cambió en virtud del proceso de descentralización de la educación en el departamento del Valle del Cauca y el municipio de Cartago, como acertadamente lo indicó el juez de primera instancia. 104.

En ese orden de ideas, no hay lugar a considerar que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto fáctico por no ahondar en las resoluciones y actas que relacionó la demandante para ilustrar la descentralización del servicio educativo en las anteriores entidades territoriales; simplemente, de conformidad con el precedente aplicable, consideró que del hecho que resaltó la parte actora, de descentralización, no puede inferirse que el cargo que desempeñó cambió de naturaleza para efectos pensionales. 105.

Además, si bien le asiste razón a la apelante en el sentido de afirmar que el Consejo de Estado ha manifestado, en varias oportunidades, que la descentralización en Colombia involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas, primero a los entes departamentales y después a los municipales, en virtud de las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001; también se ha precisado que la administración de las plantas de personal cedida a aquellas, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes, que permita equipararlos a quienes fueron caracterizados como beneficiarios de la pensión gracia. 106.

Bajo esa línea, queda claro que las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron, comoquiera que el último nombramiento del que fue destinataria se efectuó a través de la Resolución 10952 del 30 de agosto de 1982, expedida por el Ministerio de Educación Nacional. 107. Por tanto, debido a que la naturaleza del nombramiento de la demandante fue del orden nacional, el periodo analizado, del 1 de septiembre de 1982 al 10 de julio de 2013, no puede computarse para el reconocimiento de la pensión gracia. 108.

En consecuencia, del análisis de la trayectoria docente de la peticionaria, solo puede considerarse como de carácter territorial, los 7 años, 1 mes y 18 días en los que trabajó en la Escuela Jhon F. Kennedy y en la Normal Nuestra Señora de las Mercedes, tiempo que resulta insuficiente para otorgar la prestación reclamada. Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 26 3.5.2.

De la condena en costas en primera instancia 109. En cuanto al segundo problema jurídico planteado, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decidió condenar en costas a la parte demandante, que fue la vencida en el proceso. La referida autoridad judicial fundamentó su decisión así: El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 regula la condena en costas y prevé que la sentencia debe disponer sobre su imposición conforme a la regulación prevista en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.

El numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso señala que habrá lugar a imponer condena en costas a la parte vencida que, en este caso, es la demandante. 65. En aplicación del numeral 4 del artículo 366 CGP, en concordancia con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, las agencias en derecho de esta instancia se fijan en el 3% de las pretensiones de la demanda. 110.

En ese sentido, tal y como se explicó en el acápite 3.3.2 de esta providencia, esta Subsección de forma mayoritaria ha optado por el criterio subjetivo, razón por la cual considera que para decretar la condena en costas en primera instancia el Tribunal debía analizar la conducta de la parte vencida con el fin de verificar si actuó de forma temeraria o de mala fe. 111.

Así las cosas, de la revisión de las pruebas aportadas al expediente y de las actuaciones procesales, no se observa que la parte demandante haya obrado de mala fe o con temeridad. Por el contrario, se evidencia que actuó en ejercicio de su derecho de defensa y de contradicción, sin realizar acciones dilatorias o encaminadas a afectar u obstruir el curso del proceso. 112.

En ese orden, no hay actuaciones ni pruebas en el expediente que demuestren un actuar temerario o contrario a la buena fe. Así, la Subsección considera que no había lugar a condenar en costas en primera instancia. 3.6. Conclusión 113. A partir del estudio de la normativa que regula la pensión gracia, de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la valoración integral de las pruebas recaudadas en el proceso, se concluye que a la señora Martha Lucía Melo de Libreros no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, porque no acreditó 20 años de servicio docente de carácter territorial o nacionalizado; teniendo en cuenta que la descentralización de la educación no supone un cambio en la naturaleza de la plaza que ocupó durante la mayor parte de su relación laboral. 4.

Costas 114. La presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge Radicación: 76001-23-33-011-2019-00408-02 (6811-2024) Demandante: Martha Lucía Melo de Libreros Demandada: UGPP 27 el criterio de interpretación mayoritario55 de la Subsección en relación con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, conforme al cual la imposición de la condena en costas exige la verificación de que la parte vencida haya actuado de manera temeraria o de mala fe.

En consecuencia, en el caso bajo estudio no hay lugar a imponer dicha condena, toda vez que no se advierte que la parte vencida haya incurrido en alguna de tales conductas. 115. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero. Confirmar parcialmente la sentencia del 9 de octubre de 2024 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, salvo la condena en costas a la parte accionante, que se revoca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en las dos instancias.

Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx julio 55 En la nota al pie 32 se sintetizó la posición de la magistrada ponente en materia de costas.