CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05398-01 Accionante: Patricia Trujillo López Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de inmediatez.
SÍNTESIS1 La accionante alega que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 23 de octubre de 2024, mediante la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para el reajuste de su salario con la inclusión de primas extralegales, vulneró sus derechos fundamentales.
Se confirma la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la demanda por incumplimiento del requisito de inmediatez. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1. El 28 de agosto de 2025, la señora Patricia Trujillo López presentó, en nombre propio, una demanda en ejercicio de la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, trabajo y a la seguridad social.
A su juicio, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por la sentencia proferida el 23 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al incurrir en defecto fáctico, desconocimiento del precedente y defecto material o sustantivo. 2. La accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: 1 Temas: Acción de tutela por acción u omisión de autoridad pública / Nulidad por indebida notificación / Reparación directa / Improcedencia / Subsidiariedad Radicado: 11001-03-15-000-2025-05398-01 Accionante: Patricia Trujillo López Se confirma la decisión de primera instancia “[…] PRIMERA.
TUTELAR mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo, derecho a la seguridad social, igualdad, al igual que los principios de legalidad, confianza legítima, interpretación de normas procesales, buena fe, y todos aquellos que llegaren a probarse vulnerados conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos y caso concreto de este escrito.
SEGUNDA. REVOCAR la sentencia de segunda instancia No. 255 proferida el día 23 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33-005-2023-00156-01. […]”. (Mayúsculas sostenidas, negrilla y subrayados del original) B. Hechos 3. El 18 de febrero de 1991 el Municipio de Santiago de Cali expidió el Decreto No. 0216 mediante el cual se fijaron prestaciones sociales y otros beneficios para sus empleados públicos, sin embargo en el año 2000 de forma unilateral y arbitraria el Municipio suspendió los efectos del Decreto y dejó de pagar los emolumentos allí reconocidos. 4.
El 2010 el Ministerio de Educación promovió demanda en ejercicio del medio de control y restablecimiento del derecho en contra del Decreto No.0216 de 1991. 5. El Tribunal Administrativo del Valle del Cuaca mediante sentencia del 20 de enero de 2012 declaró la nulidad del acto administrativo; decisión que fue apelada. 6. El 8 de agosto de 2019 Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia y agregó que los efectos de la nulidad debían respetar los derechos consolidados de los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali. 7.
El 24 de noviembre de 2022 la accionante presentó una solicitud para obtener el reconocimiento y pago de las primas extralegales dejadas de percibir entre el año 2000 y la fecha de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia. 8. El Distrito Especial de Santiago de Cali el 19 de diciembre de 2022 respondió en forma negativa la solicitud de la accionante, por lo que esta interpuso en contra de dicho acto demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 9.
El 30 de mayo de 2024 el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali profirió sentencia mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la demandante. La decisión fue apelada. 10. El 23 de octubre de 2024 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia. C. Fundamentos de la vulneración 11.
La accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos Radicado: 11001-03-15-000-2025-05398-01 Accionante: Patricia Trujillo López Se confirma la decisión de primera instancia fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo y a la seguridad social porque incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. 11.1.
El primero porque la autoridad accionada valoró en forma caprichosa las pruebas obrantes en el expediente que lograban acreditar que la accionante gozada de un derecho adquirido, lo cual era una consideración determinante para la resolución del caso. 11.2. Respecto al segundo y tercero, alegó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció la jurisprudencia constitucional en materia de derechos adquiridos. 11.3.
Finalmente, la violación directa de la Constitución Política se concretó en el desconocimiento de los derechos al trabajo y a la seguridad social, así como múltiples principios constitucionales. D. Trámite procesal 12. Por auto del 1 de septiembre de 20252, la Sección Primera del Consejo de Estado profirió auto admisorio el cual fue notificado a la autoridad judicial accionada (Sala de Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca) y a los terceros con interés vinculados al proceso (Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali y Distrito Especial de Santiago de Cali).
E. Oposiciones e intervenciones 13. El Tribunal accionado señaló que no hubo vulneración a los derechos fundamentales de la señora Trujillo López debido a que no logró probar la consolidación del derecho a percibir los beneficios salariales y prestacionales establecidos en el Decreto 0216 de 1991. Añadió que la accionante pretende utilizar la acción constitucional como medio para reabrir un debate que se surtió y decidió dentro el proceso ordinario.
Adicionalmente, resaltó que la sentencia fue proferida de acuerdo con los criterios jurisprudenciales fijados por el Consejo de Estado. 14. El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali solicitó que la acción fuera desestimada porque no se vulneró ningún derecho fundamental. Precisó que las sentencias fueron proferidas de acuerdo con una interpretación normativa razonable y conforme el ordenamiento jurídico vigente. 15.
El Distrito Especial de Santiago de Cali solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva y pidió que la acción fuera declarada improcedente por no cumplir con ninguno de los requisitos generales de procedibilidad. Específicamente argumentó que la accionante no interpuso el recurso extraordinario de revisión en contra del fallo, por lo que no se agotaron los medios ordinarios. 2 Índice 4 del expediente digital en Samai Radicado: 11001-03-15-000-2025-05398-01 Accionante: Patricia Trujillo López Se confirma la decisión de primera instancia F. Fallo impugnado 16.
Mediante sentencia del 18 de septiembre de 20253, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo por incumplimiento del requisito de inmediatez y negó la solicitud de desvinculación solicitada por el Distrito Especial de Santiago de Cali. 17. En primer lugar, citó la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado respecto del requisito de inmediatez; después señaló que la sentencia cuestionada fue (i) proferida el 23 de octubre de 2024, (ii) notificada a las partes mediante correo electrónico el 29 de octubre del 2024, (iii) se entendió notificada el 31 de octubre de 2024.
Además, evidenció que la demanda en ejercicio de acción de tutela fue presentada el 29 de agosto de 2025 por lo que transcurrieron más de nueve meses entre la notificación de la sentencia enjuiciada y la presentación de la demanda, superando así el término razonable de seis meses establecido por la jurisprudencia. 18. Adicionalmente, advirtió que la accionante no demostró, si quiera sumariamente, que se encontraba en un estado de debilidad manifiesta y tampoco alegó la existencia de un hecho relevante que justificara la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo. 19.
En ese sentido, resolvió:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el DISTRITO ESPECIAL, DEPORTIVO, CULTURAL, TURÍSTICO, EMPRESARIAL Y DE SERVICIOS DE SANTIAGO DE CALI, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de inmediatez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. (Mayúsculas sostenidas y negrillas del original) G. Impugnación 20. En escrito radicado el 1 de noviembre de 20254, la accionante impugnó la sentencia del 18 de septiembre del 2025, solicitó que (i) se revocara la sentencia de primera instancia, (ii) flexibilizara el requisito de inmediatez y para el efecto alegó su condición de adulta mayor (59 años), y (iii) se resuelva el fondo del asunto en el sentido de conceder el amparo de sus derechos fundamentales. 20.1.
Frente al requisito de inmediatez expuso que (i) es sujeto especial de protección constitucional, debido a su condición de adulto mayor, (ii) actualmente los Juzgados del Circuito de Cali continúan resolviendo demandas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sobre “las mismas materias” que se presentan en la acción constitucional por lo que el asunto tiene plena actualidad y relevancia jurídica y (iii) la vulneración a sus derechos fundamentales permanece en el tiempo y se sigue materializando. 20.2.
Arguyó que exigir el agotamiento de los medios de defensa ordinarios, en su caso 3 Índice 12 del expediente digital en Samai 4 Índice 16 del expediente digital en Samai Radicado: 11001-03-15-000-2025-05398-01 Accionante: Patricia Trujillo López Se confirma la decisión de primera instancia específico, constituye la imposición de una “barrera desproporcionada e irrazonable” por lo que la acción de tutela es el único medio idóneo y efectivo para cesar la vulneración de sus derechos fundamentales. 20.3.
Expuso que la Sección Primera del Consejo de Estado realizó un examen rígido del requisito de inmediatez y no valoró que la afectación perdura en el tiempo, y no tuvo en cuenta la posibilidad de flexibilización del requisito de inmediatez. II. CONSIDERACIONES H. Competencia 21. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I. Sentido de la decisión 22.
La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito general de inmediatez y porque no se dan los presupuestos señalados por la jurisprudencia Constitucional para flexibilizar el mencionado requisito. J. Requisitos específicos de procedibilidad invocados en la demanda en ejercicio de acción de tutela 23.
La sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional estableció que la tutela contra providencias judiciales es constitucionalmente admisible siempre y cuando se configure, al menos, una de las siguientes causales especiales: (i) defecto orgánico; (ii) defecto procedimental; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto sustantivo; (v) error inducido;
(vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente; y (viii) violación directa de la Constitución. 24. La accionante afirma que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo, seguridad social e igualdad porque incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, en la medida en que, no valoró las pruebas que acreditaban la permanencia del derecho, dejó de aplicarse el artículo 58 de la Constitución Política y el precedente jurisprudencial en materia de derechos adquiridos y se desconoció los derechos al trabajo y a la seguridad social, así como múltiples principios constitucionales. 25.
El defecto fáctico se refiere al yerro en el decreto, práctica o valoración del material probatorio que incide en el sentido del fallo. Es decir que, en esencia, se configura cuando la autoridad judicial “carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto Radicado: 11001-03-15-000-2025-05398-01 Accionante: Patricia Trujillo López Se confirma la decisión de primera instancia legal en el que se sustenta la decisión”5.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que este defecto se manifiesta en dos dimensiones. 25.1 Por un lado, la dimensión negativa describe una omisión determinante por parte de la autoridad judicial en las etapas probatorias6. Ello ocurre, por ejemplo, cuando no se tiene en cuenta una realidad probatoria, no se valoran todos los medios de convicción o, habiendo lugar a ello, no se decreta oficiosamente una prueba. 25.2.
Por el otro, la dimensión positiva describe un error ostensible, flagrante y manifiesto en la apreciación del hecho o de la prueba7. Bajo ese esquema, el defecto se produce en los eventos en que la decisión se fundamenta en pruebas ilícitas, pruebas que por disposición legal no son demostrativas del hecho o, por lo general, en una valoración completamente defectuosa de los medios de convicción8. 26.
Por otra parte, el defecto sustantivo se configura cuando un operador judicial desconoce la Constitución o la ley. La Corte Constitucional9 ha determinado que se está ante un defecto sustantivo cuando el juez, en ejercicio de su autonomía e independencia, desborda la Constitución o la ley en desconocimiento de los principios, derechos y deberes superiores.
En ese sentido, puede configurarse un defecto sustantivo por la errónea interpretación o aplicación de la norma. 26.1. La jurisprudencia constitucional10 ha establecido que, para que se configure este defecto, el error judicial debe ser ostensible, arbitrario y caprichoso, en desconocimiento de lineamientos constitucionales y legales pertinentes, pues el juez constitucional no puede inmiscuirse ni definir la forma en que el juez ordinario tiene que decidir. 27.
Respecto del desconocimiento del precedente jurisprudencial, la Corte Constitucional estableció, por un lado, que el precedente es una sentencia previa relevante para la solución de un nuevo caso e indicó que “como los supuestos de hecho similares deben recibir un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior11”. 27.1 Estableció, adicionalmente, que “los precedentes judiciales proyectan un valor vinculante en la actividad de los distintos operadores jurídicos.
En virtud de los principios de igualdad y seguridad jurídica, los jueces están obligados a seguirlos, o a justificar adecuadamente la decisión de apartarse de ellos”12. 27.2 A su vez, dispuso que la vinculación del precedente jurisprudencial concreta los principios de igualdad y legalidad -que ordena a los jueces fallar con base en normas 5 Corte Constitucional, Sentencia del 8 de junio de 2005, Sentencia C-590 de 2005, MP Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional, Sentencia del 5 de febrero de 2014, Sentencia SU-074 de 2014, MP Mauricio González Cuervo. 7 Corte Constitucional, Sentencia del 1 de diciembre de 2021, Sentencia SU-424 de 2021, MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Corte Constitucional, Sentencia del 3 de octubre de 2019, Sentencia SU-453 de 2019, MP Cristina Pardo Schlesinger. 9 Corte Constitucional, Sentencia del 14 de septiembre de 2017, Sentencia SU-573 de 2017, MP Antonio José Lizarazo Ocampo. 10 Corte Constitucional, Sentencia del 2 de febrero de 2017, Sentencia SU-050 de 2017, MP Luís Ernesto Vargas Silva. 11 Corte Constitucional, Sentencia del 29 enero de 1999, sentencia SU-047 de 1999, MP Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. 12 Corte Constitucional, Sentencia del 3 de noviembre de 2021, Sentencia SU-380 de 2021, MP Diana Fajardo Rivera.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05398-01 Accionante: Patricia Trujillo López Se confirma la decisión de primera instancia previamente establecidas-, por lo cual, “el respeto por el precedente es un mecanismo indispensable para la consecución de fines de relevancia constitucional como la confianza legítima, la seguridad jurídica y la unificación de jurisprudencia”13. 28.
Finalmente, la violación directa de la Constitución se estructura cuando la autoridad judicial se aparta del mandato de supremacía constitucional contenido en el artículo 4 de la Constitución Política14. En ese orden, este defecto se puede configurar en los siguientes supuestos: (i) la autoridad judicial deja de aplicar una norma constitucional que resulta aplicable al caso concreto y (ii) la autoridad judicial aplica una norma legal al margen de los postulados constitucionales.
J. El caso concreto 29. La Sala evidencia que la demanda presentada en ejercicio de acción de tutela resulta improcedente por incumplimiento del requisito de inmediatez, pues la accionante presentó la demanda en un plazo que no resulta razonable. 30. La Corte Constitucional ha establecido la inmediatez como un principio orientado a la protección de la seguridad jurídica y los intereses de terceros, y no una regla o término de caducidad, posibilidad opuesta a la literalidad del artículo 86 de la Constitución. Este requisito debe analizarse bajo el concepto de plazo razonable y en atención a las circunstancias de cada caso concreto.
Esa razonabilidad se relaciona con la finalidad de la acción, que supone a su vez la protección urgente e inmediata de un derecho constitucional fundamental. 30.1 Adicionalmente, la Corte Constitucional ha considerado en los asuntos referentes a acciones de tutela contra providencias judiciales, que el análisis de inmediatez debe ser más estricto, con el fin de no trastocar principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, porque: La firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente.
En otras palabras, ser laxo con la exigencia de inmediatez en estos casos significaría que la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de la controversia constitucional que en cualquier momento, sin límite de tiempo… En un escenario de esta naturaleza nadie podría estar seguro sobre cuáles son sus derechos y cual el alcance de éstos, con lo cual se produciría una violación del derecho de acceso a la administración de justicia – que incluye el derecho a la firmeza y ejecución de las decisiones judiciales – y un clima de enorme inestabilidad jurídica15. 30.2 Empero, la acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los 13 Corte Constitucional, Sentencia del 3 de noviembre de 2021, Sentencia SU-380 de 2021, MP Diana Fajardo Rivera. 14 Corte Constitucional, Sentencia del 21 de junio de 2018, Sentencia SU-069 de 2018, MP José Fernando Reyes Cuartas y Corte Constitucional, Sentencia del 31 de enero de 2019, Sentencia SU-037 de 2019, MP Luís Guillermo Guerrero Pérez. 15 Corte Constitucional, Sentencia del 30 de abril de 2015, Sentencia T-246 de 2015, MP Martha Victoria Sáchica Méndez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05398-01 Accionante: Patricia Trujillo López Se confirma la decisión de primera instancia derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual16. 30.3 En ese orden de ideas, de acuerdo con las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional y las interpretaciones garantistas efectuadas sobre este principio, no se desprende la imposición de un plazo determinado para la procedencia del amparo, sino uno razonable y prudente que debe ser verificado por el juez, de acuerdo a las circunstancias fácticas y jurídicas que rodean cada caso en concreto. 31.
En este caso, de las pretensiones de la demanda de tutela es posible advertir que la inconformidad de la accionante data desde que se profirió la sentencia del 23 de octubre de 2024, la cual fue notificada por correo electrónico el 29 de octubre de 2024, y la demanda en ejercicio de la acción de tutela fue presentada el 29 de agosto de 2025, por lo cual transcurrieron aproximadamente más de nueve meses desde la notificación de la decisión judicial. 32.
Si bien en el escrito de impugnación la accionante adujo ser sujeto de protección constitucional debido su edad, la Sala no encuentra configurada dicha condición ya que al momento de la interposición de la demanda, de acuerdo con el hecho primero de la demanda, tenía 59 años por lo que no cuenta con la edad suficiente para ser considerada como adulta mayor.
Adicionalmente, no logró acreditar que tal circunstancia le hubiese generado una imposibilidad material para presentar la demanda en ejercicio de la acción tutela dentro un término prudencial. Aunado a lo anterior, al momento de la notificación de la sentencia cuestionada la accionante podía comprender el alcance de la sentencia, solicitar asesoramiento jurídico y presentar la demanda oportunamente.
Por lo tanto, la argumentación presentada por la accionante no resulta suficiente para la flexibilización del requisito de inmediatez. 33. En conclusión, la Sala encuentra que no se cumple con el requisito general de inmediatez ya que (i) la acción de tutela fue presentada extemporáneamente y (ii) la accionante no logró probar una razón suficiente para justificar la interposición tardía de la demanda en ejercicio de acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida 18 de septiembre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la demanda por incumplimiento del requisito de inmediatez. 16 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006, T-1044 de 2007, T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T- 166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05398-01 Accionante: Patricia Trujillo López Se confirma la decisión de primera instancia SEGUNDO:
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado