CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN - presupuestos de procedencia bajo la Ley 678 de 2001 / PRESUNCIONES DE CULPA GRAVE O DOLO –Estudio genérico sobre las presunciones de dolo y culpa grave – acreditación del hecho que le da base a la presunción y su contradicción / DOLO Y CULPA GRAVE - no se probó. Procede la Sala a dictar sentencia en única instancia en virtud de la demanda de repetición promovida por la Universidad Popular del Cesar contra el señor Raúl Enrique Maya Pabón. La Universidad Popular del Cesar fue condenada con ocasión de la declaración de nulidad de un acto administrativo que negó el reconocimiento de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales a un docente.

Estima la demandante que tal declaración obedeció a una conducta dolosa y gravemente culposa del entonces Rector de tal Universidad; como consecuencia, solicita que se le declare patrimonialmente responsable y se le ordene reembolsar el valor total pagado por la condena impuesta. I. LA DEMANDA 1. El 1 de julio de 20161 la Universidad Popular del Cesar, a través de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de repetición en contra del señor Raúl Enrique Maya Pabón, cuyas pretensiones, hechos y fundamentos de Derecho son los siguientes: 1 Folios 2-11 c. ppal.

Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 2 Pretensiones 2. Solicitó que se declarara patrimonialmente responsable al señor Raúl Enrique Maya Pabón por su conducta dolosa y gravemente culposa al expedir el acto administrativo por el cual se negó el reconocimiento de las prestaciones sociales y demás emolumentos al docente Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se le condenara a reembolsar la suma de ocho millones seiscientos cuarenta y seis mil setecientos dos pesos m/cte. ($8’646.702), que debió pagar para atender el restablecimiento del derecho del citado funcionario. Hechos 3. Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, que el señor Raúl Enrique Maya Pabón, en su calidad de Rector de la Universidad Popular del Cesar, expidió el Oficio de fecha del 26 de agosto de 2010, mediante el cual negó el pago de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales al señor Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza, quien se desempeñaba como docente catedrático en el área de Ingeniería Ambiental y Sanitaria de la universidad, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. 4.

Por este hecho, el señor Mejía Peñaloza promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue decidida mediante providencia del 6 de diciembre de 2012 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Valledupar, en la que se negaron las súplicas de la demanda. Dicho fallo fue “modificado” el 12 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia en la que se ordenó a la Universidad Popular del Cesar computarle al señor Mejía Peñaloza el tiempo que laboró como docente catedrático en la universidad bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios para efectos pensionales, y cotizar los valores correspondientes a pensión en el fondo respectivo. 5.

Como consecuencia de la citada decisión, la Universidad Popular del Cesar debió pagar los valores correspondientes a los aportes a pensión a favor del señor Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza, equivalentes a la suma de ocho millones seiscientos cuarenta y seis mil setecientos dos pesos m/cte. ($8’646.702). Fundamentos de derecho 6. La parte actora sostuvo que el actuar del demandado fue doloso y gravemente culposo, en tanto profirió el acto administrativo que fue posteriormente declarado nulo, con ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración y con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

En este sentido, indicó que la expedición del acto administrativo no obedeció a Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 3 razones de buen servicio público y citó los argumentos plasmados en la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar.

Indica la demandante que se configuró la presunción del dolo, ya que el fin utilizado por el hoy demandado no se compadeció de lo establecido por la Ley para la competencia de la cual era titular al momento de la expedición del acto administrativo. Igualmente, señaló que el entonces Rector de la universidad, conocía los antecedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional sobre la desvinculación de los empleados y a pesar de ese conocimiento, procedió sin justificación alguna, de manera que su actuación fue dolosa.

Así las cosas, señaló que la conducta del señor Maya Pabón se circunscribe en la presunción legal contemplada en el numeral 3 del artículo 52 de la Ley 678 de 2001 y citó el artículo 6 de la misma Ley, del cual resaltó el numeral 13. La defensa 7. La demanda fue admitida por esta Corporación4 y el demandado fue representado mediante un Curador Ad Litem a quien se le notificó debidamente la demanda5. 8.

En la contestación de la demanda, se adujo que no se probó el dolo del demandado y se propusieron las siguientes excepciones: (i) caducidad del medio de control, debido a que la notificación se realizó por fuera de término; (ii) “no procedencia de la acción al no tratarse de una acción dolosa o gravemente culposa del demandado” y, (iii) “no justificación de diligencia de conciliación con el demandado en este proceso ni debido juicio de culpabilidad por parte del Comité de Conciliación de la entidad demandante”6.

Decisión de excepciones previas y sentencia anticipada 9. El 9 de septiembre de 2020 se profirió auto por el cual se resolvieron las excepciones propuestas por la parte demandada y se declararon no probadas las excepciones de caducidad del medio de control de repetición y de falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad7. 10.

Mediante proveído del 5 de febrero de 2021, el despacho resolvió (i) prescindir de la audiencia inicial -con base en lo dispuesto en el literal c del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021-, (ii) incorporar al expediente las pruebas documentales allegadas con la demanda, las cuales fueron admitidas como tales8 y (iii) fijar el objeto del litigio en los siguientes términos (se transcribe de manera literal): 2 “Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración”. 3 “Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”. 4 Auto del 22 de marzo de 2017 (folios 96-98 c. ppal.). 5 Folio 163 c. ppal. 6 Folios 164-167 c. ppal. 7 Folios 172-178 c. ppal. 8 En el citado proveído se decidió lo siguiente sobre las pruebas documentales: “La parte actora allegó con la demanda las siguientes pruebas: i) copia del oficio del 26 de agosto de 2010, por medio del cual se negó al señor Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza, el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos, ii) copia de Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 4 “( ) se contrae a establecer si la obligación impuesta a la Universidad Popular del Cesar, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar fue consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo del ex rector Raúl Enrique Maya Pabón al expedir el oficio del 26 de agosto de 2010 y, en consecuencia, si se configuran todos los presupuestos necesarios para que prospere la demanda de repetición instaurada en su contra”9. 11.

Surtido lo anterior y en aplicación a lo dispuesto en el artículo 181 del C.P.A.C.A. se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión y del concepto del Ministerio Público10. Los alegatos de conclusión 12. Surtidas las etapas del proceso, la Universidad Popular del Cesar sostuvo que en el proceso se acreditó que el oficio suscrito por el señor Maya Pabón fue expedido con dolo y culpa grave, pues el demandado conocía antecedentes jurisprudenciales sobre la desvinculación de los empleados de la Universidad Popular del Cesar, y a pesar de conocer dicha información, procedió de la misma manera sin justificación alguna, causándole un perjuicio a la entidad pública.

Para estos efectos, la demandante citó en su integridad los artículos 5 y 6 de la Ley 67811. 13. El Ministerio Público consideró que no se cumplió la carga probatoria por parte de la demandante respecto de la calificación de la conducta del demandado como dolosa o gravemente culposa. Sobre este punto, señaló que para la fecha en que la Universidad Popular del Cesar incumplió con su obligación de realizar los la sentencia de primera instancia, proferida el 6 de diciembre de 2012, por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Valledupar, iii) copia de la sentencia de segunda instancia, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar del 12 de septiembre de 2013, iv) solicitud del Jefe de la Oficina Jurídica (E) y certificación expedida por la Coordinadora del Grupo de Gestión y Desarrollo Humano de la Universidad Popular del Cesar, en la que se indica que el señor Raúl Enrique Maya Pabón era el rector de esta universidad, para el momento en el que se le negó el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos a Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza, v) solicitud del Jefe de Oficina Jurídica (E) y certificación expedida por el Coordinador del Grupo de Tesorería Pagaduría de la Universidad Popular del Cesar, en la que consta que, en cumplimiento de la Resolución 2108 del 25 de agosto de 2014 se le canceló al señor Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza la suma de 8’646.702,oo, vi) copia del comprobante de pago No. 2014011242 del 25 de agosto de 2014 y comprobante de egreso No. 2014012291 del 21 de noviembre de 2014, por la suma de 8’646.702, vii) Resolución 2108 del 25 de agosto de 2014, viii) copia de la liquidación del pago de ‘aporte (sic) patronales de pensión’ a favor de Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza, ix) copia del certificado del 25 de agosto de 2014, emitido por el Coordinador de Ejecución Presupuestal, sobre el pago de la condena, x) copia de la certificación expedida por Colpensiones el 2 de mayo de 2014, en la que se realiza el cálculo actuarial por omisión del empleador y se constata el pago por la suma de $8’612.253.oo al señor Mejía Peñaloza, xi) copia del Acta de Sesión Ordinaria No. 008 del 26 de junio de 2015 del Comité de Conciliación, y xii) concepto técnico expedido por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Universidad Popular del Cesar, acerca de la procedencia del medio de control de repetición. Por su parte, como se indicó previamente, la curadora ad litem del demandado, en el acápite de pruebas del escrito contentivo de la contestación de la demanda, señaló que se ‘acogía’ al material probatorio obrante en el proceso.

Los documentos aportados por la demandante se incorporarán al proceso y se admitirán como prueba documental, de conformidad con lo previsto en el artículo 173 del C.G.P. ( )”. 9 Folios 185-187 c. ppal. 10 Auto del 5 de abril de 2021 (folio 189 c. ppal.). 11 Índice 90 de SAMAI. Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 5 aportes patronales a pensión a favor del señor Mejía Peñaloza –esto es, entre los años 1999 y 2001-, el hoy demandado no se desempeñaba como Rector de la universidad y que la expedición del acto administrativo cuestionado, obedeció al cumplimiento de las facultades legales propias de su cargo de rector de la universidad.

Agregó que las decisiones adoptadas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no son suficientes para acreditar el elemento subjetivo de la conducta del hoy demandado12. 14. La parte demandada guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Jurisdicción y competencia 15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a conocer de las demandas que promuevan las entidades públicas cuando resulten condenadas por una actuación administrativa originada en dolo o culpa grave de un servidor o ex servidor público.

En efecto, a esta jurisdicción están adscritos este tipo de debates en sede judicial, conforme a lo prescrito por el artículo 7º de la Ley 678 de 2001. 16. Ahora, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en única instancia de conformidad con lo dispuesto por el artículo 149 numeral 13 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en tanto se repite contra quien para la época de los hechos descritos en la demanda se desempeñaba como rector y, por ende, representante legal de un establecimiento universitario del orden nacional como lo es la Universidad Popular del Cesar; asimismo, el medio de control de repetición es el idóneo para estudiar la responsabilidad de los funcionarios o exfuncionarios por las condenas impuestas contra el Estado.

La legitimación en la causa 17. La entidad pública demandante, quien se afirma perjudicada con el pago de la condena patrimonial impuesta en su contra, y la demandada, a cuya conducta se le atribuye la condena, tienen legítimo interés para acudir como extremos de la relación jurídica procesal. En este caso, tal legitimación se ubica en cada uno de los extremos del proceso y en tanto la primera obra legitimada como entidad a cuyo cargo estuvo el pago de una condena judicial y, la segunda, como autoridad que expidió el acto administrativo por cuya virtud se emitió tal condena.

La oportunidad de la acción 12 Índice 91 de SAMAI. Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 6 18. En relación con el término de caducidad para demandar en repetición, el literal l del artículo 164 del CPACA, dispone que la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago efectuado por la entidad o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo fijado en la ley para efectuar el pago. 19.

Así, el plazo para ejercer la acción de repetición comienza a correr desde el día siguiente al pago efectivo, en los términos de ley, siempre que ello ocurra dentro del plazo dispuesto para tal efecto, toda vez que en el evento en que el desembolso se realice con posterioridad a tal tiempo, el pago pierde relevancia para el cómputo de la oportunidad de la acción y, en su lugar, el término de caducidad antes indicado comienza a correr desde el día siguiente al vencimiento del plazo fijado en la ley para efectuar el pago; en el presente caso, los 18 meses previstos en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., normativa aplicable a este asunto, porque el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la condena que pagó la entidad demandante, se tramitó durante la vigencia del C.C.A. 20.

En el sub judice, se observa que la sentencia de segunda instancia que condenó a la Universidad Popular del Cesar y por la cual se pretende repetir contra el demandado, fue proferida el 12 de septiembre de 2013; sin embargo, no obra en el expediente la constancia de ejecutoria del proveído del Tribunal, ni ninguna otra prueba que acredite la fecha en que se notificó, por manera que no es posible determinar la fecha de ejecutoria de la misma con base en las disposiciones contempladas en el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil.

A pesar de lo anterior, si se cuenta desde el mes de septiembre –fecha en que se profirió la condena-, el plazo de 18 meses de que trata el artículo 177 del C.C.A. corrió hasta marzo de 2015. 21. Por su parte, se tiene que el pago de la condena se efectuó el 21 de noviembre de 2014, según se desprende del comprobante de egreso No. 201401229113.

Así las cosas, como el pago se hizo dentro del lapso de los 18 meses, es desde la fecha en que se realizó el mismo que debe computarse el término de caducidad, por lo que el plazo máximo para interponer la demanda fue el 22 de noviembre de 2016, y como aquella fue interpuesta el 1 de julio de 2016, se impone concluir que se presentó oportunamente.

La acción de repetición en vigencia de la Ley 678 de 2001 22. La repetición es asunto de expresa previsión constitucional, en tanto el artículo 90 Superior prescribe que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño, debe repetir contra su agente, cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este14. 13 Folio 60 c. ppal. 14 Artículo 90 de la Constitución Política: “En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 7 23. Para la determinación del régimen legal aplicable al caso, la Sala tiene en cuenta que la actuación cuestionada del demandado en su calidad de rector de la Universidad Popular del Cesar, ocurrió en vigencia de la Ley 678 de 2001. 24.

El artículo 2 de la referida norma legal, al definir la acción de repetición como una acción civil de carácter patrimonial, explicita los presupuestos legales para su prosperidad: “La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial”. 25. Con el citado referente, la Ley 678 de 2001 se ocupó de regular los aspectos sustanciales de la repetición15 y al efecto no sólo previó lo relativo al objeto, noción, finalidades y deber de ejercicio de esta acción, sino que, al tratar el presupuesto del dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente, consagró en sus artículos 5 y 6 una serie de definiciones y de “presunciones legales”, con incidencia en la carga de la prueba16, que resultan aplicables a las conductas ocurridas en vigencia de dicha norma sustantiva. 26.

Tales presunciones no constituyen un juicio anticipado sobre la responsabilidad patrimonial del demandado, pues solo son herramientas estatuidas por el legislador que permiten facilitar la actividad probatoria e involucran al demandado en la carga demostrativa, con la finalidad de que sea posible establecer la verdad material. 27. Como recurrentemente se ha recordado, sobre la normativa indicada la Corte Constitucional tuvo oportunidad de discurrir en su análisis, precisando que si bien las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material frente al acceso a la prueba, ello no puede comprometer el debido proceso o implicar una atribución de culpabilidad en cabeza del demandado17. 28.

Derivado de la precisión anotada, se impone como deber de apertura de la entidad demandante, expresar la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave, en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción. Igualmente, y con el mismo derrotero 15 Lo mismo que del “llamamiento en garantía”. 16 Preceptos de suyo más rigurosos que lo previsto en las normas anteriores aplicadas en esta materia (artículos 63 y 2341 del Código Civil). 17 Corte Constitucional.

Sentencia C-374 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 8 garantista, a su cargo está probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente presunción con el fin de activar sus efectos jurídicos. 29.

Sobre la situación anotada, esta Subsección ha destacado que quien invoque en la demanda de repetición una presunción prevista en la Ley 678 de 2001 deberá probar el hecho en que se funda, eximiéndolo de demostrar el hecho inferido en la respectiva disposición, sin perjuicio de que la parte contraria desvirtúe la conclusión que se presume18. 30.

En línea con lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-354 de 202019 fijó unos presupuestos constitucionales que debían ser tenidos en cuenta por los funcionarios judiciales al resolver las demandas de repetición. Entre ellos, advirtió que la entidad demandante debía probar plenamente, y al margen del análisis efectuado en la providencia que declara la responsabilidad del Estado, “la atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave”. 31.

Además, la referida corporación judicial indicó que, para efectos de garantizar el derecho al debido proceso del demandado, “está prohibida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado contenidas en la providencia condenatoria a la administración”, pues la determinación de la responsabilidad del agente debe sustentarse en los elementos de juicio allegados al proceso de repetición, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su derecho de defensa20.

Caso concreto: presupuestos de prosperidad de la acción de repetición 18 Al respecto, se ha mencionado lo siguiente: “Los hechos en que se apoya una presunción legal que se invoca en una demanda de repetición se deben probar y, por tanto, opera a favor de quien la propuso, relevándola de la demostración del hecho inferido en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte desvirtúe la conclusión que se presume. // La exención de la prueba mediante la aplicación de una presunción es solo en parte, porque siempre el que la invoca está obligado a demostrar el hecho en que la misma se funda o del cual la ley deduce la consecuencia. De ahí que el profesor Rocha afirmara que la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es, pues, apenas parcial y respecto del hecho deducido, que es, el que indudablemente interesa demostrar.

Pero no resulta favorecido sino probando otros hechos, aquellos que, siendo ciertos, hacen creíble el segundo hecho. // La presunción legal se funda en la más alta probabilidad de certeza, pero no excluye la posibilidad de error en el razonamiento del hecho cierto del cual se parte para obtener una deducción y tampoco sobre la base conocida cuando la misma termina resultando falsa o inexacta. // Por lo anterior, se otorga a la parte contra quien se hace valer una presunción legal la posibilidad de probar la inexistencia del hecho que legalmente se supone, aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley. // En definitiva, quien desee beneficiarse de una presunción contenida en la Ley 678 de 2001, debe invocarla en la demanda de repetición y demostrar el hecho conocido, pero cabe la posibilidad de que la parte contra quien se aduce pueda desvirtuarla (negrillas del texto original).

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 29 de mayo de 2014. Exp. 40.755. C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. 19 Corte Constitucional. Sentencia SU-354 del 26 de agosto de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 20 En relación con este punto, la Corte Constitucional determinó lo siguiente: “A fin de determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados”.

Corte Constitucional. Sentencia SU-354 del 26 de agosto de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 9 32. La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de una condena judicial, o de un acuerdo conciliatorio o de otra forma de terminación de conflictos en el que se imponga a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; ii) el pago efectivo de la condena o valor convenido; iii) la calidad del demandado como agente o exagente del Estado o del particular que cumple funciones públicas; y, iv) la culpa grave o el dolo. 33.

Esta Subsección encuentra reunidos los primeros tres presupuestos antes indicados en tanto y cuanto, al proceso se allegó copia de la sentencia del 12 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho seguido por el docente Rodolfo Mejía Peñaloza21, a través de la cual se modificó la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar –que negó las súplicas de la demanda- y, en su lugar, ordenó a la Universidad Popular del Cesar que cotizara a favor del señor Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza, los valores correspondientes a los aportes a pensión durante el periodo en que se acreditó la prestación de sus servicios. 34.

En lo que refiere al pago de la condena, su efectiva ocurrencia está acreditada, tal como lo revelan los siguientes documentos: (i) Resolución No. 2108 del 25 de agosto de 2014 “Por la cual se da cumplimiento a una sentencia judicial y se reconocen y autoriza el pago de los valores correspondientes a los aportes a pensión” en la que se resolvió reconocer al señor Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza la suma de ocho millones seiscientos doce mil doscientos cincuenta y tres pesos m/cte.

($8’612.253) por concepto de aportes patronales a pensión, de acuerdo a lo ordenado por el Tribunal Administrativo el Cesar en sentencia de 12 de septiembre de 201322. (ii) Comprobante de pago No. 2014011242 del 25 de agosto de 2014 en el que consta como valor neto a pagar la suma de $ 8’612.253 por concepto de “reconocimiento aportes patronales según sentencia judicial”, siendo beneficiario el señor Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza23.

(iii) Certificado de egresos No. 2014012291 del 21 de noviembre de 2014 por valor de $8’612.253 por concepto de pago de aportes patronales de pensión de acuerdo a lo ordenado por sentencia judicial del 12 de septiembre de 2013 a favor de Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza24. (iv) Certificación expedida el 26 de mayo de 2015 por el Coordinador del Grupo de Gestión Tesorería Pagaduría de la Universidad Popular del Cesar en la que se hace 21 Folios 30-54 c. ppal. 22 Folios 66-67 c. ppal. 23 Folio 59 c. ppal. 24 Folio 60 c. ppal.

Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 10 constar que se realizó el pago de ocho millones seiscientos cuarenta y seis mil setecientos dos pesos m/cte. ($8’646.702) a favor del señor Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza, según comprobante de pago del 25 de agosto de 2014 y egreso No. 201401229125. 35.

Los documentos antes relacionados, no fueron desconocidos por el demandado y en tal virtud está acreditado que la Universidad Popular del Cesar pagó la suma de $8’612.253 a favor del señor Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza. Es así como, teniendo en cuenta el alcance que, de manera reiterada por esta Subsección, se le ha dado al inciso 3º del artículo 142 del C.P.A.C.A., se encuentra acreditado este requisito. 36.

Por otro lado, sobre la condición de agente o ex agente del Estado del demandado, en el expediente obra la certificación expedida por la Coordinadora del Grupo de Gestión y Desarrollo Humano, a través de la cual hizo constar que, al momento en que se negó el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales al señor Rodolfo Mejía Peñaloza, el cargo de Rector lo ostentaba el señor Raúl Enrique Maya Pabón26.

Asimismo, en el oficio de fecha 26 de agosto de 2010 por el cual se negó el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos, consta que fue suscrito por el señor Maya Pabón en su calidad de “Rector de la Universidad Popular del Cesar””27. 37. Bajo este escenario, se cumple el tercer presupuesto, en tanto se acreditó la condición de rector encargado de la Universidad Popular del Cesar del señor Raúl Enrique Maya Pabón. El dolo imputado en la demanda 38.

En el caso concreto se observa que en criterio de la Universidad Popular del Cesar, el señor Raúl Enrique Maya Pabón es responsable a título de dolo y culpa grave por la condena que le fue impuesta, en la medida en que el acto administrativo que le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos al señor Rodolfo Mejía Peñaloza, fue expedido con ocultamiento de los hechos que sirvieron de sustento a la decisión y con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 39.

Ab initio, la Sala encuentra que los argumentos desarrollados por la parte demandante se limitan, en cuanto a la imputación bajo el título de culpa grave, a la mención de la causal relacionada con la “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho” y a la transcripción del artículo 6 de la Ley 678, sin realizar ningún análisis sobre dicha calificación y la razón por la cual la alegan en el caso concreto.

Así, en el apartado “concepto de violación” se aludió a los presupuestos 25 Folio 58 c. ppal. 26 Folio 56 c. ppal. 27 Folio 15 c. ppal. Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 11 para la prosperidad de la acción reversiva, entre los que, cuando se hizo referencia a la acreditación del elemento subjetivo, de modo general y explicativo se transcribió el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 y se resaltó en negrillas el numeral primero de dicho artículo, correspondiente a la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho28, pero en ningún aparte del texto se refirió cuáles fueron las normas presuntamente violadas ni se discurrió sobre las características de “manifiesta” e “inexcusable” de la violación imputada al demandado. 40.

Sobre este asunto, es importante precisar que los demás análisis propuestos por la parte actora en el libelo inicial, se circunscribieron específicamente a argumentar el dolo con el que habría obrado el señor Raúl Enrique Maya Pabón. Así, se observa que en el acápite de hechos y omisiones, se señaló (se transcribe de manera literal): “SÉPTIMO. Que en el presente caso se presume el DOLO en el demandado, tal como lo consagra el artículo 5º de la ley 678 de 2001, en su numeral 3, ya que el señor RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN, al momento de la expedición del acto administrativo, esto el oficio de fecha 26 de agosto de 2010, lo hizo con ocultamiento de los hechos que hubiesen servido de sustento a la decisión de la administración y violando las normas de derecho.

OCTAVO. Que tal como se demostrará en el presente proceso, la expedición del acto administrativo que negó al señor RODOLFO ENRIQUE MEJÍA PEÑALOZA las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales no obedeció a razones del buen servicio público, por lo cual debe responder patrimonialmente”29. 41. Más adelante, en el acápite “concepto de violación”, la demandante plasmó lo siguiente “Para el caso que nos ocupa, es indudable que el actuar del Dr. RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN el cual generó la condena a favor del señor RODOLFO ENRIQUE MEJÍA PEÑALOZA, fue un actuar a todas luces DOLOSO, que para el caso que nos ocupa se PRESUME toda vez que se enmarca en lo consagrado en el art. 5º de la Ley 678 de 2001”30, y procedió a transcribir el citado artículo, resaltando en negrillas el numeral tercero y, como se señaló en precedencia, transcribió el artículo 6, sin pronunciarse sobre la presunción aplicable, más allá de sólo resaltar en negrillas el primer numeral. 28 Folio 7 c. ppal.

Para mayor claridad, se cita textualmente lo que se dijo en la demanda sobre la culpa grave: “Ahora bien, con relación a la culpa grave la ley 678 de 2.001 en su artículo 6° prevé que la ‘CULPA GRAVE. La conducta del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Se presume que la conducta es gravemente por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de las normas de derecho. 2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable’”. 29 Folio 3 c. ppal. 30 Folio 5 c. ppal.

Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 12 42. Posteriormente, luego de transcribir apartados de la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la demandante señaló: “Así las cosas no cabe duda de que en el presente caso se configura la presunción del DOLO, ya que el fin utilizado por el hoy demandado no se compadece de establecido (sic) por la ley para la competencia de la cual era titular al momento de la expedición del acto administrativo ( )” y, finalmente, refirió que se acreditaron los elementos del medio de control de repetición, entre ellos (se transcribe de manera literal): “La culpa grave y el dolo en la conducta del demandado; es evidente que cuando MAYA PABÓN, tomó la decisión que aquí es objeto de debate, conocía antecedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional sobre la desvinculación de los empleados de la Universidad Popular del Cesar, y a pesar de este conocimiento procedió en ese mismo sentido sin justificación alguna, causándole un perjuicio a la entidad pública que representaba, de donde se desprende que su actuación en este caso fue dolosa” (se resalta)31. 43.

Sobre los anteriores aciertos, debe precisarse, tal como ya ha sido dicho por esta Subsección, que la acusación genérica de haber obrado bajo ambos estándares de conducta, con una misma descripción, desconoce los postulados del debido proceso y derecho de defensa, en tanto cada uno de ellos supone la verificación de elementos conductuales de diferente naturaleza y con contenidos diferentes, mediando en uno de ellos la determinación volitiva y deliberada de acceder al resultado pretendido, y en otro, la falta de diligencia y cuidado que le corresponde al servidor público en el cumplimiento de sus funciones; lo que por supuesto supone diferentes estándares de análisis para esta judicatura, a la que le corresponde decidir con pleno respeto por la posición del servidor público, quien tiene derecho a un estricto juicio de atribución de responsabilidad que le permita ejercer su garantía de defensa32. 44.

Basado en el anterior ejercicio argumentativo, la Sala estima que no es suficiente la mención genérica que hizo la Universidad Popular del Cesar sobre la culpa grave del señor Raúl Enrique Maya Pabón en la demanda, porque debía consignar argumentos que al menos le permitieran a esta Corporación encuadrar la conducta del demandando en alguno de los supuestos consagrados en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001, carga argumentativa que no se suplía limitándose a resaltar en negrillas, en una transcripción literal de esa norma, el relativo a la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

De hecho, en los mismos términos decidió recientemente esta Subsección otros procesos en los que la Universidad Popular del Cesar demandó a otro funcionario33. 45. En el sub examine, la imputación de la conducta a título de culpa grave sólo se realizó a través de menciones generales a la presunción contemplada en el 31 Folio 9 c. ppal. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 22 de octubre de 2021. Exp. 55.499. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 33 Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 7 de mayo de 2021. Exp. 58.503. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia de 4 de marzo de 2022. Exp. 57.179. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 13 numeral 1 del artículo 6 y a través de la transcripción de dicha norma en el apartado de las consideraciones generales acerca de los requisitos para acceder a la pretensión de repetición; y, cuando se realizó un desarrollo más allá del fundamento normativo, únicamente se hizo referencia a la configuración de la presunción del dolo y se señaló que el acto administrativo fue expedido sin obedecer a razones del buen servicio público y sin compadecerse de la competencia de la cual era titular el entonces Rector de la Universidad Popular del Cesar. 46.

De esta manera, se itera, si la parte demandante identificó una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, así debió alegarlo y sustentarlo en la demanda y, además, acreditarlo de forma suficiente a través de medios de prueba conducentes a concluir los elementos de dicho supuesto, sin que bastara con limitarse a transcribir la norma y esperar que esta Corporación adecuara los hechos en cualquiera de los dos estándares de conducta, en su favor. 47.

Precisado lo anterior, la Sala observa que del material probatorio obrante en el proceso, no es posible considerar que se haya acreditado una conducta dolosa de parte del demandado, como lo pretende hacer ver la parte demandante. De hecho, como se ha dicho insistentemente, la parte actora pretende fundamentar la atribución al demandado de la expedición del acto administrativo con ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración, únicamente en la decisión de segunda instancia adoptada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin allegar en este caso, ningún otro medio de prueba que pudiera ser valorado por esta Subsección, más allá de los aportados y practicados en el proceso primigenio. 48.

Con base en las consideraciones planteadas, la Sala procederá a relacionar los hechos que se encuentran probados en el proceso y que son relevantes para el análisis de la alegada conducta dolosa del señor Maya Pabón: 49. El 26 de agosto de 2010, en su calidad de Rector de la Universidad Popular del Cesar, el señor Raúl Enrique Maya Pabón, suscribió el oficio de fecha 26 de agosto de 2010 en el que le informó al señor Rodolfo Enrique Mejía Peñaloza que no podía acceder a sus pretensiones sobre el pago de los emolumentos originados en la relación laboral que mantuvo con la Universidad Popular del Cesar cuando fue contratado para la prestación del servicio como docente catedrático, debido a que las obligaciones que dicho contrato generaron para la entidad, se encontraban prescritas.

En este sentido, señaló que no se podía reconocer el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos, en la medida en que había “operado el fenómeno de la prescripción de los derechos laborales, pues desde el año 2001 cuando afirma haber terminado el contrato de prestación de servicio hasta la fecha de la reclamación administrativa han transcurrido más de 8 años, por lo tanto debe dársele aplicación a lo establecido en el artículo 488 del CST, 151 del CPL, artículo 41 del decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del decreto 1848 de 1969”34. 34 Folios 13-15 c. ppal.

Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 14 50. En sentencia proferida el 6 de diciembre de 2012 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar se decidió negar las súplicas de la demanda en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Rodolfo Mejía Peñaloza contra la Universidad Popular del Cesar por la suscripción del referido acto administrativo.

Como fundamento de dicha decisión, se concluyó que no era procedente el reclamo del reconocimiento de las prestaciones sociales35. 51. El 12 de septiembre de 2013 el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió el recurso de apelación interpuesto por el accionante y resolvió modificar la sentencia del Juzgado, para, en su lugar: “( ) 2.

DECLARAR que la Universidad Popular del Cesar deberá computarle para efectos pensionales al señor RODOLFO MEJÍA PEÑALOZA, el tiempo que éste laboró como docente catedrático en esa universidad, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. 3. ORDENAR a la Universidad Popular del Cesar, que cotice a favor del señor RODOLFO MEJÍA PEÑALOZA, los valores correspondientes a los aportes a pensión en el fondo respectivo, durante el periodo en que se acreditó la prestación de sus servicios. 4.

NEGAR las demás súplicas de la demanda ( )”. Para arribar a dicha conclusión, consideró que se acreditó que la Universidad Popular del Cesar le pagó de manera oportuna al señor Rodolfo Mejía Peñaloza los conceptos de prestaciones sociales por el tiempo en que se desempeñó como docente catedrático y, con respecto al reconocimiento de los aportes a seguridad social dejados de cotizar por la universidad durante el periodo en que el señor Mejía Peñaloza se desempeñaba como docente catedrático, ordenó a la demandada pagar a favor del actor, los porcentajes de cotización que le correspondían de conformidad con la Ley 100 de 199336. 52.

Para el presente caso, con fundamento en el exiguo material probatorio allegado, la Sala concluye que no se probó que la conducta del aquí demandado comportara una actuación dolosa para efectos de la configuración de la presunción prevista en el citado artículo 5, numeral 3, de la Ley 678 de 2001 invocada en la demanda, pues los elementos probatorios allegados a este proceso no dan cuenta de que su comportamiento se produjo con ocultamiento de los hechos que servían de sustento a la decisión, incluso ni siquiera se refirió cuál habría sido el fundamento del acto administrativo que se encubrió y las imputaciones a título de dolo, se realizaron indistintamente con argumentos, además, de la causal de desviación de poder. 53.

En este caso, en contravía del régimen legal ya explicado, la Universidad Popular del Cesar se limitó a consignar afirmaciones en torno a una supuesta conducta dolosa del señor Raúl Enrique Maya Pabón, con base en las consideraciones expuestas por el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia 35 Folios 16-29 c. ppal. 36 Folios 30-54 c. ppal.

Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 15 que condenó a esa entidad, dejando de argumentar, y más aún, de probar, las presunciones de dolo con base en las cuales soportó la demanda de repetición. En el sub examine, la demandante no allegó ningún otro medio de prueba distinto a los dirigidos a demostrar el pago efectivo y a las sentencias de primera y segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; por manera que, pese a ser la interesada en sacar avante sus pretensiones, omitió su carga de acreditar las afirmaciones que hizo en el libelo demandatorio sobre la configuración de una conducta dolosa por parte del demandado. 54.

Para la Sala es claro que no se tiene ninguna prueba documental adicional, que permita realizar el análisis subjetivo de la responsabilidad del demandado, toda vez que el fallo judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento no puede tenerse como plena prueba de la conducta dolosa supuestamente desplegada por el señor Raúl Enrique Maya Pabón, pues sus conclusiones sobre la responsabilidad del Estado y lo probado en ese proceso, como se ha dicho, no pueden extrapolarse a esta acción reversiva.

Al respecto, vale la pena reiterar que ese juicio previo y diferente al de la referencia no implica automáticamente la responsabilidad subjetiva del demandado, cuya conducta dolosa debía haber quedado establecida de manera plena e individualizada en este proceso de repetición, de carácter autónomo e independiente, al cual no se puede simplemente extrapolar las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento37. 55.

En este punto, es importante dejar constancia de la indebida aproximación que las entidades públicas realizan en torno a los medios de pruebas que se allegan a los juicios de repetición, dado que no distinguen la forma de la conducta imputada para efectos de que, bajo criterios de utilidad, pertinencia y conducencia, el material probatorio sea congruente con esa misma imputación. En efecto, no se trata de que acrediten simplemente un supuesto de derecho, cuya génesis sea vacío o genérico, dado que deberán traer medios de prueba que permitan establecer en forma individual y congruente, el dolo o la culpa grave que se imputa, aspecto que no desdice del supuesto que conduce a su presunción, pero que se impone como premisa de ineludible observancia. 56.

Con base en las razones expuestas, se negarán las pretensiones de la demanda. Costas 57. El artículo 188 del C.P.A.C.A. establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, 37 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencias del 11 de febrero de 2009, Exp. 33.450 y del 22 de julio de 2009, Exp. 22.779, ambas con ponencia de Mauricio Fajardo Gómez.

Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 16 cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (negrilla por fuera del texto). 58. De la lectura de la norma, se desprende que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, excepto en los procesos en que se ventilan intereses públicos. 59.

La Corte Constitucional ha señalado que “la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política”38. 60.

Así, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. y en razón a que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, en este caso no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, es decir, a la parte actora. III. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: DEVOLVER a la parte actora la suma consignada para gastos del proceso o su remanente.

CUARTO: Una vez en firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 38 Corte Constitucional. Sentencia C-832-01 de 8 de agosto de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicación: 11001-03-26-000-2016-00112-00 (57.501) Actor: Universidad Popular del Cesar Demandado: Raúl Enrique Maya Pabón Referencia: Medio de control de repetición 17 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

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