CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2021-00520-00 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y María Victoria Calle Moncada Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro y Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Titiribí Tema: Niega medidas cautelares de suspensión provisional del acto de registro Nro. 011 de 5 de febrero de 2019 y de suspensión de una actuación administrativa futura.

Derecho de audiencia y defensa. Competencias judiciales para resolver litigios ocasionados por el contenido de los actos sujetos a registro. Reiteración jurisprudencial Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto de registro Nro. 011 de 5 de febrero de 20191, inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria Nro. 033-9779 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Titiribí (Antioquia).

También se pronunciará sobre la medida cautelar orientada a suspender «cualquier otra actuación de registro posterior que pudiera derivarse de la no aceptación de esa “Aclaración y Alcance” a la Oferta Formal de Compra». I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. Las ciudadanas Marta Elena Calle Moncada y María Victoria Calle Moncada presentaron demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevaron las siguientes pretensiones: […] 1.- Que se declare la NULIDAD del acto de registro contenido en la Anotación No. 011 de fecha 5 de febrero de 2019 Radicado No. 2019- 033-5-165, inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria No. 033-9779, de competencia de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Titiribí, así como también de las demás anotaciones que a partir de allí hayan surgido o estén en trámite de registrarse. 2.- Que como consecuencia de la anterior declaración, se ratifique la vigencia del registro contenido en la Anotación No. 009 de fecha 13 de julio de 2016 /Radicación No. 2016-033-6-959, inscrita en el folio de 1 “Aclaración y alcance a la oferta de compra en cuanto a quien hace la oferta, el área y el valor de la oferta.

(área de 388 mtrs2). (…) de: Agencia Nacional de Infraestructura. a: Calle Moncada María Victoria. a: Calle Moncada Marta Elena”. 2 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro matrícula inmobiliaria No. 033-9779, de competencia de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Titiribí. […] (negrillas fuera del texto). 2.

La demanda inicialmente fue conocida por la magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia a cargo de la sustanciación del proceso, autoridad judicial que, a través de auto 1° de febrero de 20202, admitió la misma. 3. Mediante auto de 6 de octubre de 20213, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la falta de competencia para conocer del asunto, en razón a que los actos administrativos cuestionados eran de contenido general y habían sido suscritos por una autoridad del orden nacional.

En consecuencia, ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado con miras a que se surtiera el trámite procesal correspondiente. 4. Este Despacho, mediante autos de 3 de diciembre de 20214, avocó conocimiento del presente asunto en el estado en que se encontraba, fijó fecha para el desarrollo de la audiencia inicial y corrió traslado de la medida cautelar presentada.

I.1.1. Los hechos 5. Como fundamento fáctico de la demanda, el apoderado judicial de la parte actora mencionó que las señoras Marta Elena Calle Moncada y María Victoria Calle Moncada eran propietarias de un predio ubicado en el paraje El Morro, jurisdicción de Amagá (Antioquia), identificado con la matrícula inmobiliaria 033- 9779. 6.

Indicó que, según el contrato de concesión APP 007 de 15 de septiembre de 20145, la Concesionaria Vial del Pacífico S.A.S., por mandato de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), emitió el Oficio 04-01-20160425002369 de 25 de abril de 2016, a través del cual comunicó a las demandantes una oferta formal de compra de una franja de 475,08 m2 del mencionado predio, por un valor de $103.414.094 pesos6. 7.

Precisó que dicha oferta formal de compra se fundamentó en el avalúo comercial ACP1-04-015D de 14 de marzo de 2016, efectuado por la Corporación Avalúos, el cual señalaba que el predio objeto de compra se encontraba en suelo urbano y el metro cuadrado tenía un valor de $217.000 pesos. 8. Conforme con lo anterior, la oferta de compra 04-01-20160425002369 de 25 de abril de 2016 fue notificada a las demandantes el 8 de julio de 2016 y registrada el 13 de julio de 2016, en la Oficina de Instrumentos Públicos de Titiribí (Antioquia). 2 Folios 71 y 72 C. Ppal.

No. 1. 3 Índice 2 expediente digital visible en SAMAI. 4 Índice 4 y 5 del expediente digital del aplicativo Samai. 5 Para la ejecución del «Proyecto Vial Autopista Conexión Pacífico 1» 6 Precisó que de acuerdo con el informe ACP1-04-015D de 14 de marzo de 2016, la Corporación Avalúos estableció que el valor por metro cuadrado del predio a adquirir era de $217.000 pesos y tenía vigencia de un año, según el artículo 19 del Decreto 1420 de 1997, el artículo 2° (numeral 7°) del Decreto 422 de 2000 y el artículo 24 de la Ley 1682 de 2013. 3 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 9.

Así mismo, informó que a tal registro le correspondió la anotación 009 del folio de matrícula inmobiliaria 033-9779. 10. Señaló que, durante la fase de negociación voluntaria, las demandantes aceptaron la mencionada oferta de compra, para lo cual celebraron un contrato de promesa de compraventa el 4 de noviembre de 2016, recibiendo un pago parcial del 40% del valor total del predio, es decir, $41.365.637,6 pesos. 11.

Mencionó que el 5 de junio de 2018, las demandantes sostuvieron una reunión con la Concesionaria Vial del Pacífico S.A.S., en cuyo marco se convinieron los siguientes puntos: […] a) La aceptación por parte de las propietarias del predio, de la Oferta Formal de Compra registrada en el folio de matrícula inmobiliaria el 13 de julio de 2016, lo cual condujo a la celebración promesa de compraventa y al pago efectivo de un 40% del valor total de adquisición predial convenido libremente por las partes y que fuera calculado en los términos del Informe de Avalúo Comercial del 14 de marzo de 2016; b) La decisión de la entidad requirente, en el sentido de un cambio en la "Línea de Compra” que representa una disminución en el requerimiento de área, pasando de los 475,08 m2 iniciales, a un total de 388 m2 (es decir, 87,06 m° menos); c) La decisión de la entidad requirente de "ajustar" la promesa de compraventa suscrita el 4 de noviembre de 2016, incorporando los cambios definidos por ella respecto de la "Línea de Compra” d) Que tales determinaciones, en criterio de la entidad requirente, implicaban la necesidad de cambiar todos los insumos técnicos y jurídicos del proceso de adquisición predial, aunque sin precisar las razones que desde el punto de vista jurídico la facultara para proceder de esa manera, para de manera posterior ser sometidos a la aprobación de la intervención del proyecto; y, sobre todo, e) Que en criterio de la entidad requirente y de nuevo sin citar el soporte jurídico para tal determinación, se realizaría un nuevo ejercicio de avalúo comercial sobre el predio; que posterior al mismo se notificaría una nueva oferta de compra (no una "Aclaración y Alcance" como quedó finalmente registrado en el folio de matrícula inmobiliaria); y, que se cancelaría a las propietarias el saldo restante del valor total de adquisición predial, aunque sin precisar el monto o si lo sería sobre el valor señalado en la Oferta Formal de Compra del 13 de julio de 2016, lo que se torna confuso pues, si en sentir de la entidad resultaba necesario realizar un nuevo avalúo comercial, es claro que para la fecha de la reunión no era materialmente posible determinar a ciencia cierta el valor exacto de ese saldo pendiente a cancelar a tales propietarias. […]. 12.

Afirmó que, a través del Oficio 04-01-2019012003509 de 24 de enero de 2019, notificado el 30 de ese mismo mes y año, la Concesionaria Vial del Pacífico S.A.S. comunicó a las demandantes que daría alcance a la oferta formal de compra 04- 01-20160425002369 de 25 de abril de 2016, reduciendo el valor inicialmente pactado. 4 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 13.

Frente a lo anterior, mediante escrito de 30 de enero de 2019 las actoras manifestaron su inconformidad teniendo en cuenta que el valor pactado pendiente era de $62.048.456,4 pesos y no de $5.362.347,4 pesos 14. Manifestó, adicionalmente que aún no ha sido suscrita la escritura pública de transferencia del derecho de dominio sobre el predio en cuestión. I.1.2.

Solicitud de medida cautelar 15. En un acápite de la demanda, la parte actora solicitó dos medidas cautelares. En primer lugar, la suspensión provisional del acto de registro Nro. 011 de 5 de febrero de 2019 y, en segundo lugar, la suspensión de «cualquier otra actuación de registro posterior que pudiera derivarse de la no aceptación de esa “Aclaración y Alcance” a la Oferta Formal de Compra, por parte de mis representadas». 16.

Como fundamento de las peticiones, señaló lo siguiente: […] nuestra pretensión de fondo se contrae a privilegiar el acuerdo bilateral alcanzado durante la fase de negociación directa y/o enajenación voluntaria últimas, que el negocio jurídico producto del cual se verificaría la tradición de la franja de terreno pretendida para la ejecución del proyecto relacionado con la infraestructura del transporte, se ajuste a las condiciones pactadas en la Oferta Formal de Compra registrada el 13 de julio de 2016, sustentada en un Informe de Avalúo Comercial que no fue revisado ni impugnado, a la aceptación la misma por parte de las propietarias del predio, a la celebración de la promesa de compraventa 4 de noviembre de 2016 y a las condiciones de pago del saldo restante equivalente al 60% del pre total de venta, que está pendiente por solucionar.

La mencionada petición se torna procedente, además, por cuanto como lo exige la norma del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, se encuentra suficientemente acreditada la ilegalidad manifiesta del acto de registro, en los tres cargos que sustentan esta demanda, así: a) El desconocimiento de los derechos de audiencia y de defensa de las señoras MARTA ELEI CALLE MONCADA Y MARÍA VICTORIA CALLE MONCADA en la actuación registral, pues no fueron vinculadas ni en la fase de trámite ni en la fase de decisión (además en función del código registral que se aplicó concretamente - 09 01), como lo ordenaban los artículos 8ª parágrafo 24; y 60 de la Ley 1579 de 2012; 3°, numerales 1° y 9°; 5° numeral 8°; 37; 42; 66; 67; 72; y 74 de la Ley 1437 de 2011, aplicados al caso de las actuaciones registrales en virtud de la remisión general contenida en los artículos 2º y 34 ibídem; y, 20 parágrafo 2ª de la Ley 1682 de 201 modificado por el artículo 3° de la Ley 1742 de 2014; b) Las irregularidades sustanciales que se suscitaron en la fase de calificación del acto sometido registro, que derivaron de la falta de contraste y análisis de la información presentada a la oficina de registro por parte de la entidad solicitante y que se tradujeron, tanto en una revisión desconocimiento del Informe de Avalúo Comercial del 14 de marzo de 2016, como en un revocación o modificación unilateral de cuatro de los principales elementos de la Oferta Forma de Compra, con desconocimiento, entre otras, de las previsiones normativas contenidas en lo artículos 59 de la Ley 1579 de 5 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 2012, 4ª de la Ley 1742 de 2014 (modificatorio del artículo 25 d la Ley 1582 de 2013); y, 24 de la Ley 1682 ibídem; y, finalmente, c) El desconocimiento del principio de la irrevocabilidad de la oferta, cuando fue aceptada de manera expresa, se prometió la celebración de un contrato y se generaron efectos jurídicos concretos, tales como un pago parcial del valor acordado sobre el precio de venta, en franca violación de lo señalado en los artículos 846, 847, 854, 857, 861 y 863 del Código de Comercio y, 1494 a 1496, 1602 y 1618 del Código Civil. […] 17.

Aunado a lo anterior, señaló que la solicitud cautelar también estaba sustentada en lo siguiente: […] a) Las demandantes han demostrado a plenitud su condición de propietarias (titulares del derecho de dominio) del predio afectado con el registro de la "Aclaración y Alcance" del 5 de febrero de 2019; "fumus boni luris" b) No otorgar la medida cautelar podría resultar más gravoso para el interés público puesto que, además de que se afectaría la fe pública que se sigue del registro de una información que no corresponde a la realidad del predio, podría terminar por enturbiar el debido discurrir de una actuación administrativa con miras a la adquisición de la franja de terreno requerida, generando mayores pérdidas económicas para el Estado que las derivadas de la justa retribución e indemnización que debe reconocer a las propietarias, y retrasando considerablemente la consolidación de todas aquéllas situaciones que influyen en la ejecución de un proyecto de interés público y estratégico para el departamento y para la Nación - la Conexión Pacífico 1; c) No otorgar la medida solicitada, en igual medida, podría configurar un perjuicio irremediable en contra de las demandantes, quienes se verían prácticamente obligadas a soportar las consecuencias de las omisiones administrativas, con cargo a su propio patrimonio, en caso de dar paso a la fase expropiatoria con antecedente en el acto de registro demandado, en la que también habría de partirse de un precio de venta tan precario como el que ahora pretende reconocerse a mis representadas;

"periculum in mora"[…]. II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 18. De la solicitud de medida cautelar se corrió traslado7 a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Titiribí, para que se pronunciaran sobre la misma, en el término de cinco días (5) días, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA. 19.

La apoderada judicial de la Superintendencia de Notaria y Registro, mediante escrito de 17 de diciembre de 20218, se opuso a la solicitud cautelar, luego de afirmar que no cumple con los requisitos previstos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7 Mediante auto de 3 de diciembre de 2021.

Índice 5 aplicativo Samai. 8 Índice 13 del expedien digital en el aplicativo Samai. 6 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 20. Señaló que: «las actuaciones desplegadas por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Titiribí, estuvieron enmarcadas dentro del principio de legalidad». 21.

Aseguró que el punto de disenso de las demandantes frente al acto de registro «se desprende de las inconformidades surgidas a lo largo del trámite administrativo (oferta de compra) adelantado por estas y por la CONCESIONARIA VIAL DEL PACÍFICO S.A.S., lo cual escapa o nada tiene que ver con la responsabilidad de la Oficina de Registro», y resaltó que la labor de la oficina de registro es meramente publicitaria y la misma no otorga derechos diferentes a los establecidos en los instrumentos sometidos a registro.

III. CONSIDERACIONES 22. Para efectos de resolver la solicitud de decreto de medida cautelar y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por efectuar: (i) un análisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; (ii) un estudio de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo;

(iii) sobre la medida cautelar tendiente a suspender una actuación administrativa; para posteriormente (iv) determinar si el demandante cumplió con la carga argumentativa mínima requerida para efectuar el juicio de legalidad en esta etapa inicial del proceso. III.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 23.

Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para «proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 24.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 25. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del 7 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa9. 26.

Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230. III.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 27.

En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA. 28. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida.

Por lo que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».10 29. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA sobre la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, esta Sección recientemente precisó que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entiende acreditada en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas11.

En tal sentido, la Sala, en la providencia de 13 de mayo de 202112, precisó lo siguiente: […] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial. 9 Artículo 230 del CPACA 10 Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; auto de 19 de junio de 2020; Expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295- 00. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33-000- 2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López. 8 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […].13 (negrillas fuera del texto original) III.3.

La medida cautelar consistente en la suspensión de una actuación administrativa 30. El numeral 2° del artículo 230 de la Ley 1437 consagró que es posible solicitar al juez que suspenda una actuación administrativa, en los siguientes términos: […]

ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: […] 2.

Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida PARÁGRAFO.

Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente […] (negrillas del Despacho) 31.

Esta tipología de cautela busca, de forma temporal y accesoria, la adopción de una conducta que evite la finalización de un procedimiento o trámite administrativo en curso que sea contrario al ordenamiento jurídico, hasta tanto el juez contencioso administrativo adopte una decisión definitiva. III.4. Del caso concreto 32. En el asunto sub examine, la parte actora solicitó la suspensión provisional del acto de registro Nro. 011 de 5 de febrero de 2019, obrante en el folio de matrícula inmobiliaria Nro. 033-9779 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Titiribí. 13 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 9 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro También deprecó la suspensión de cualquier otra actuación de registro posterior al mencionado acto. 33.

Para fundamentar las solicitudes cautelares, en primer lugar, alegó que las actuaciones surtidas en ese procedimiento administrativo no le fueron notificadas personalmente, a pesar de lo dispuesto en los artículos 8 y 60 de la Ley 1579 de 2012, en los artículos 3°, 37, 42, 66, 67, 72 y 74 de la Ley 1437 de 2011, y en el artículo 20 de la Ley 1682 de 201314, en materia de derecho de audiencia y de defensa. 34.

En segundo lugar, afirmó que el acto de registro 011 de 5 de febrero de 2019 desconoció el principio de irrevocabilidad de la oferta, y quebrantó los artículos 59 de la Ley 1579 de 2012; 4 de la Ley 1742 de 2014; 24 de la Ley 1682 de 2013; 846, 847, 854, 857, 861 y 863 del Código de Comercio y 1494, 1495, 1496, 1602 y 1618 del Código Civil. 35.

Al respecto, explicó que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Titiribí no analizó en la fase de calificación el avalúo comercial de 14 de marzo de 2016 ni la promesa de compraventa de 4 de noviembre de 2016, aun cuando ese acuerdo de voluntades soportaba la oferta formal de compra 04-01- 20160425002369 de 25 de abril de 2016, registrada en la anotación Nro. 009 de 13 de julio de 2016. 36.

Para resolver preliminarmente los citados planteamientos, este Despacho procederá, por razones metodológicas, al estudio separado de ambos reparos para posteriormente establecer si resulta o no procedente el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto de registro Nro. 011 de 5 de febrero de 2019. Además, evaluará si la solicitud de suspensión de una actuación administrativa futura guarda relación con el objeto del medio de control de nulidad ejercido.

III.4.1. De la supuesta transgresión de los derechos de audiencia y de defensa 37. Para absolver preliminarmente el primer argumento de las demandantes, cabe recordar que el juez contencioso administrativo carece de facultades para adoptar cautelas cuyo propósito sea distinto al de «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia», según lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA. 38.

Para facilitar la aludida labor judicial, el legislador indicó que la medida de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede «por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como 14 Modificado por el artículo 3° de la Ley 1742 de 2014 10 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro violadas».

Igualmente, determinó que las medidas cautelares requieren «que la demanda esté razonablemente fundada en derecho», así: […]

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. […]. 39. Como se puede apreciar, el funcionario judicial solo puede suspender el acto administrativo demandado cuando este acreditado, en esta etapa inicial del proceso, que la decisión administrativa acusada incurre en la causal de nulidad derivada de la transgresión del ordenamiento superior. 40.

Sin embargo, en el caso concreto el argumento de oposición de la parte demandante se enfoca a cuestionar el procedimiento de notificación personal de un acto administrativo registral, reproche que repercute en la eficacia u oponibilidad del acto administrativo en sí mismo, pero no da lugar a su nulidad. 41. Sobre este punto, pacíficamente esta Corporación judicial ha sostenido que las irregularidades en la notificación de los actos particulares afectan los presupuestos de eficacia de esas decisiones, pero no los requisitos de validez15.

La infracción por eficacia, se traduce en la imposibilidad de producir efectos para los que el acto fue proferido16. 15 Ver entre otras providencias, Sentencia del 3 de diciembre de 1997, proferida en el proceso CE-SEC1- EXP1997-N4660. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa; Fallo del 31 de agosto de 2000, expedido en el expediente con número de radicación 6073, cuya ponencia fue a cargo de la Consejera de Estado Olga Inés Navarrete Barrero;

Sentencia del 30 de septiembre de 2010, proferida en el proceso número 11001-03-24-000-2007- 00203-00, con ponencia del Magistrado Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 16 Consejo de Estado. Sección Quinta. Proceso número: 25000-23-24-000-2011-00097-01. Sentencia del 22 de marzo de 2018. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 11 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 42.

Contrario sensu, cuando se incumplen los presupuestos de validez por vicios en la formación del acto, los instrumentos procesales puestos a disposición de la ciudadanía para controlar la voluntad unilateral de la Administración son las acciones de nulidad simple o la de nulidad y restablecimiento del derecho 43. Ante tal entendimiento, esta Sala de Decisión17 explicó, en el antecedente jurisprudencial de 22 de marzo de 2018, que el acto nace a la vida desde su expedición, pero su fuerza vinculante comienza a partir del momento en que se produce su publicación. […] En virtud del principio de publicidad, consagrado en los artículos 209 de la C.P. y 3º del CPACA, la Administración da a conocer sus decisiones, mediante comunicaciones, notificaciones o publicaciones, con la finalidad de garantizar el derecho al debido proceso, en especial, el derecho a la defensa y a presentar los recursos establecidos por la Ley.

Este requisito de publicidad es un presupuesto de eficacia u oponibilidad, frente a terceros, como lo ha explicado la Jurisprudencia, más no de validez; es decir, el acto nace a la vida jurídica desde su expedición, pero su fuerza vinculante comienza a partir del momento en que se ha producido su notificación o publicación18. Así mismo, es de señalar que el Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto a que el acto administrativo existe desde que se expide, y que su eficacia está condicionada a su publicación o notificación. De la misma manera, la Corte Constitucional ha sostenido que los actos administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.

De tal forma, que la eficacia del acto administrativo se debe entender encaminada a producir efectos jurídicos, lo cual está a su vez condicionado a la publicación del mismo. De lo anterior, se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo pero ineficaz […] 44.

Así las cosas, la eficacia de los actos administrativos no forma parte del acto, sino que constituye una etapa posterior al mismo para que la decisión produzca la plenitud de sus efectos, en virtud de haber sido conocido por los interesados19. 45. Significa lo anterior que el cargo propuesto por la parte actora no repercutirá en la nulidad de la actuación registral, sino en la inoponibilidad de la decisión hasta el momento en que se acrediten los supuestos de la debida notificación. 46.

En ese sentido, la Sala Unitaria considera improcedente el presente reparo dado que la suspensión provisional de un acto administrativo tiene el propósito de 17 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de diciembre de 2017, Exp. No. 11001-03-24-000-2017-00329-00, C.P. María Elizabeth García González. 18 Al respecto, puede consultarse la sentencia de 29 de abril de 2004 (Expediente núm.2001-00121-01, Consejera ponente: doctora Olga Inés Navarrete Barrero).

Reiterada en la sentencia de 28 de enero de 2010 (Expediente núm. 2003-11403-01, Consejero ponente: doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta). 19 Consejo de Estado. Sección Primera. Expediente número 1487. Actor: Eduardo Hernández Alzate. M.P. Miguel González Rodríguez. 12 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho» y, en este caso, los demandantes no lograron desvirtuar la presunción de legalidad que cobija al acto acusado20.

III.4.2. De las controversias encaminadas a determinar la legalidad y validez de los actos jurídicos sujetos a registro 47. En el segundo argumento de oposición, la parte demandante consideró que el acto de registro 011 de 5 de febrero de 2019 desconoció el principio de irrevocabilidad de la oferta, y quebrantó los artículos 59 de la Ley 1579 de 2012; 4 de la Ley 1742 de 2014; 24 de la Ley 1682 de 2013; 846, 847, 854, 857, 861 y 863 del Código de Comercio y 1494, 1495, 1496, 1602 y 1618 del Código Civil. 48.

Al respecto, explicó que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Titiribí, en la fase de calificación, no tuvo en cuenta que el acto registrado desconocía el avalúo comercial de 14 de marzo de 2016, en virtud del cual las demandantes habían aceptado la oferta formal de compra 04-01-20160425002369 de 25 de abril de 2016, registrada en la anotación Nro. 009 de 13 de julio de 2016. 49.

En el mismo sentido, puso de presente que: […] (La) pretensión de fondo se contrae a privilegiar el acuerdo bilateral alcanzado durante la fase de negociación directa y/o enajenación voluntaria; en últimas, que el negocio jurídico producto del cual se verificaría la tradición de la franja de terreno pretendida para la ejecución del proyecto relacionado con la infraestructura del transporte, se ajuste a las condiciones pactadas en la Oferta Formal de Compra registrada el 13 de julio de 2016, sustentada en un Informe de Avalúo Comercial que no fue revisado ni impugnado, a la aceptación de la misma por parte de las propietarias del predio, a la celebración de la promesa de compraventa del 4 de noviembre de 2016 y a las condiciones de pago del saldo restante equivalente al 60% del precio total de venta, que está pendiente por solucionar […] 50.

Como puede observarse, a través del presente argumento, las demandantes pretenden invalidar el contenido del escrito de 24 de enero de 2019, a través del cual la Concesionaria del Pacifico S.A.S., en representación de la Agencia Nacional de Infraestructura, aclaró el alcance de la oferta de 25 de abril de 2016. Y, con ello, buscan hacer exigibles los derechos que emanan de la promesa de compraventa suscrita el 4 de noviembre de 2016. 20 Ver: Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, 12 de diciembre de 2016.

Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00163-00. Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00408-00. Actor: María Margarita Fernández Cáceres y Otros.

Demandado: Departamento Administrativo De La Presidencia De La República.Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00270-00. Actor: Lucila Vanessa Palacios Medina.

Demandado: Contraloría General De La República. Referencia: Medio de control de Nulidad. 13 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 51. Sobre este punto, el Despacho recuerda que, si bien las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos son responsables de calificar las distintas clases de títulos, ello no significa que puedan indagar sobre su contenido o validez. 52.

Pacíficamente la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que los funcionarios que dirigen tales oficinas carecen de competencias para dirimir las controversias encaminadas a determinar la legalidad y validez de los actos jurídicos sujetos a registro, por cuanto dicho estudio es del resorte del juez ordinario o del juez contencioso contencioso, dependiendo de si se trata de un documento privado, de un acto administrativo o de un contrato estatal. 56.

En sentencia de 201821, la Sección Quinta de esta Corporación subrayó que los negocios subyacentes que son registrados, tienen sus propias autoridades jurisdiccionales, acciones, presupuestos, requisitos, principios, prescripciones y caducidades, que «escapan de la órbita del operador que juzga la actividad registral». 53. Al aludir al límite de las competencias de los registradores de instrumentos públicos, esta Corporación también ha explicado lo siguiente: […] dicho contrato de fiducia efectuado mediante escritura pública es un documento privado cuya examen de legalidad le corresponde a la jurisdicción ordinaria, razón por la cual no le es dable a esta jurisdicción entrar a pronunciarse sobre su contenido; si bien es cierto que a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos les compete calificar las distintas clases de títulos, ello no significa que deban adentrarse sobre la legalidad de las mismas, pues, de hacerlo, usurparían la competencia de los jueces ordinarios […]22 (resalta el Despacho). 54.

En este mismo sentido, en sentencia de 23 de octubre de 200323, la Sección Primera del Consejo de Estado indicó que: […] Como bien lo señala el recurrente en su escrito, las escrituras son documentos privados cuyo examen de legalidad le corresponde a la jurisdicción ordinaria, razón por la cual no le es dable a esta jurisdicción entrar a pronunciarse sobre el contenido de las mismas (…) Es cierto que a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos les compete calificar las distintas clases de títulos, pero ello no significa que deban adentrarse sobre la legalidad de las mismas, pues, de hacerlo, usurparían la competencia de los jueces ordinarios […] (destaca el Despacho). 55.

Igualmente, en sentencia de 17 de marzo de 201124, esta Sección reiteró que la etapa de calificación de los actos sujetos a registro, no comprende el examen de 21 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00408-01 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera ponente: Martha Sofía Sanz Tobón. Bogotá, D.C., sentencia de 5 de junio de dos mil ocho 2008, radicación número: 11001-03- 24-000-2001-00305-01 23 Expediente Nº 1997-5610, Actor: Diego Arbeláez Jaramillo, MP: Olga Inés Navarrete. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de marzo de 2011, radicado: 25000-2324-000-2001-0705,01, actor: Alcibiades Silva Sánchez, MP: María Claudia Rojas Lasso. 14 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro validez de los acuerdos o las escrituras públicas que los contienen, por las siguientes razones: […] esta Corporación ha indicado que la etapa de calificación y examen de los actos jurídicos sujetos a registro y protocolizados a través de escritura pública, no se extiende al estudio de legalidad y validez del acto mismo, por cuanto, tratándose de documentos privados, dicho estudio es competencia del juez ordinario, salvo que el acto protocolizado consista en (i) un acto administrativo o (ii) contrato estatal25.

En efecto, en sentencia de 23 de octubre de 2003 (M.P. Olga Inés Navarrete Barrero)26 la Sala indicó que la etapa de calificación de los actos sujetos a registro, no comprende el examen de validez de las escrituras públicas que los contienen, por cuanto ello implicaría la invasión del ámbito de competencia del juez ordinario: […] La Sala ha dicho, igualmente, que el examen y calificación que efectúa la sección jurídica de las Oficinas de Instrumentos Públicos, “(…) no puede ir más allá de verificar la naturaleza del acto y su registrabilidad y proceder de conformidad (…)”27, lo que no significa que la calificación a la que hacen referencia los artículos 24, 25 y 26 del Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos sea una función mecánica, puesto que a los Registradores se les habilita para realizar una valoración jurídica que les permita determinar “(…) Si la inscripción del título es legalmente admisible, según preceptúa el artículo 37 del decreto ley 1250 de 1.970, así como determinar la naturaleza jurídica del acto con miras a su ubicación en la clasificación y columnas pertinentes (artículo 25 ibidem) y, si procede su registro, según los términos del artículo 52 ibidem. […]28 56.

El mismo criterio fue acogido por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 13 de mayo de 2014 (23128)29, así: […] Se reitera, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las condiciones de existencia y de validez del título cuya inscripción se requiere escapan a la competencia del Registrador, comoquiera que sobre esos aspectos única y exclusivamente puede pronunciarse el juez ordinario, dado que se trata de un negocio jurídico realizado entre particulares.

Lo anterior se extiende al juez administrativo, en la medida en que no le es posible pronunciarse sobre las condiciones de existencia o validez del título, a menos que éste lo constituya un acto administrativo o un contrato estatal, caso en el cual, luego de surtir el procedimiento 25 (cita es original): Al respecto, en Sentencia de 31 de marzo de 2005 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Expediente Nº 1999 - 2477) se dijo: “(…) se infiere que la escritura pública no es en sí misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser impugnada ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Lo que sí puede ser enjuiciado ante esta jurisdicción es su contenido siempre y cuando éste consista en un acto administrativo o un contrato estatal, dicho de otra forma, que la declaración que contenga y que mediante ella ha sido protocolizada constituya un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal.” 26 (cita es original): Expediente Nº 1997-5610, Actor: Diego Arbeláez Jaramillo. 27 (cita es original): Consejo de Estado – Sección Primera.

Sentencia de 5 de marzo de 5 de noviembre de 1998, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa. Expediente Nº 5134. 28 (cita es original): Ibidem 29 Consejo de Estado, Sala Plena, Sección Tercera, Sentencia de Unificación del 13 de mayo de 2014, Radicación número: 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128); actor: Angela Marleny Salazar de Cobo y otros; demandado: Ministerio de Defensa - Policía Nacional, CP: Mauricio Fajardo Gómez. 15 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro correspondiente, podrá hacer los pronunciamientos a que haya lugar. […] (destaca el Despacho). 57.

En este orden de ideas, la Sala observa que el segundo argumento que sustenta la petición de suspensión provisional, en principio, tampoco logra desvirtuar la presunción de legalidad que cobija al acto acusado, en tanto excede el juicio de análisis de este juez de nulidad. 58. Sin lugar a dudas, las demandantes pretenden, en el marco de su argumento, exigir el cumplimiento de una promesa de compraventa presuntamente suscrita con la Concesionaria del Pacifico S.A.S. el 4 de noviembre de 2016, aun cuando la autoridad competente para adelantar tal estudio sería el juez natural de medio de control de controversias contractuales. 59.

A esta autoridad judicial no le corresponde valorar si esa promesa cumplía o no con los requisitos legales para hacer exigibles los derechos que emanan de su contenido, ni para declarar un incumplimiento contractual o para exigir el cumplimiento de la misma. 60. Sumado a lo anterior, los documentos mínimos requeridos para efectuar esa valoración ni siquiera obran en el plenario, tal y como lo reconoció la parte actora en su demanda cuando elevó la siguiente solicitud de pruebas: […] Exhibición de Documentos: (…) someto a la consideración de dicha corporación, si a bien lo estiman pertinente, el decreto del medio probatorio reseñado en el artículo 265 de la Ley 1564 de 2012, con el fin de requerir tanto a la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE TITIRIBÍ, como a la CONCESIONARIA VIAL DEL PACÍFICO S.A.S., la exhibición de los documentos listados a continuación: 1.- Los que acompañaron la solicitud de registro a la cual se asignó el número de radicación No. 2016- 033-6-959 (del 13/07/2016), de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Titiribí; 2.-Los que acompañaron la solicitud de registro a la cual se asignó el número de radicación No. 2019- 033-6-165 (del 05/02/2019), de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Titiribí; 3.- Certificado de uso del suelo No. 2564 del 7 de julio de 2015, expedido por la Secretaria de Planeación y Obras Públicas del municipio de Amagá, anunciado en el oficio No. 04-01- 20190124003509 del 24 de enero de 2019; 4.- Promesa de Compraventa del 4 de noviembre de 2016, celebrado entre las peticionarias y la CONCESIONARIA VIAL DEL PACÍFICO S.A.S., en los términos anunciados igualmente en el oficio No.04-01-20190124003509 del 24 de enero de 2019 […] 61.

En esta etapa primaria del proceso judicial, al juez únicamente le compete valorar preliminarmente si el registrador actuó conforme a derecho al momento de 16 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro efectuar la calificación del título o instrumento, tal y como lo disponen los artículos 1630, 1931 y 2232 de la Ley 1579 de 2012. 62.

En ese orden, el Despacho tampoco observa -en una valoración probatoria inicial-, que la calificación del título haya quebrantado algún presupuesto legal si se tiene en cuenta que la autoridad registral inscribió las decisiones de la administración adoptadas en el marco del procedimiento de enajenación voluntaria. 63. En el acervo está acreditado que, mediante Oficio 04-01-20160425002369 de 25 de abril de 2016, el gerente de la Concesionaria del Pacifico S.A.S. (Mauricio Milla Drews), y la directora financiera de la misma sociedad (Fernanda Alonso Pérez) presentaron a las demandantes la siguiente oferta de compraventa, en representación de la Agencia Nacional de Infraestructura: […] Como es de conocimiento general a través del Contrato APP No. 007 del 15 de septiembre de 2014, suscrito entre la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI y la Concesionaria Vial del Pacífico S.A.S, se contrató a la Concesionaria, para que por su cuenta y riesgo elabore los diseños, financie, obtenga las licencias ambientales y demás permisos, adquiera los predios, rehabilite, construya, mejore, opere y mantenga el sector, del Proyecto Vial Autopista Conexión Pacífico 1.

En virtud de lo anterior, la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI, a través de esta Concesionaria, con base en los diseños debidamente aprobados y de conformidad con las licencias correspondientes proferidas por la autoridad competente, requiere por motivo de utilidad pública, comprar las zonas de terreno del predio de la referencia, conforme a la afectación de la ficha predial No. ACP1-04- 015 D, de la cual se anexa copia, predio denominado "LOTE 3 EL HIGUERON" ubicado en la vereda EL MORRO, del 30 Artículo 16.

Calificación. Efectuado el reparto de los documentos se procederá a su análisis jurídico, examen y comprobación de que reúne las exigencias de ley para acceder al registro. Parágrafo 1°. No procederá la inscripción de documentos que transfieran el dominio u otro derecho real, sino está plenamente identificado el inmueble por su número de matrícula inmobiliaria, nomenclatura o nombre, linderos, área en el Sistema Métrico Decimal y los intervinientes por su documento de identidad.

En tratándose de segregaciones o de ventas parciales deberán identificarse el predio de mayor extensión así como el área restante, con excepción de las entidades públicas que manejan programas de titulación predial. También se verificará el pago de los emolumentos correspondientes por concepto de los derechos e impuesto de registro. Parágrafo 2°.

El registro del instrumento público del cual pudiere exigirse el cumplimiento de una obligación, solo se podrá cumplir con la primera copia de la escritura pública que presta mérito ejecutivo o con la copia sustitutiva de la misma en caso de pérdida, expedida conforme a los lineamientos consagrados en el artículo 81 del Decreto-ley 960 de 1970, salvo que las normas procesales vigente[s] concedan mérito ejecutivo a cualquier copia, con independencia de que fuese la primera o no. 31 Artículo 19.

Suspensión temporal del trámite de registro. Si en escrito presentado por el titular de un derecho real o por su apoderado se advierte al Registrador sobre la existencia de una posible falsedad de un título o documento que se encuentre en proceso de registro, de tal forma que genera serios motivos de duda sobre su idoneidad, se procederá a suspender el trámite hasta por treinta (30) días y se le informará al interesado sobre la prohibición judicial contemplada en la presente ley.

La suspensión se ordenará mediante acto administrativo motivado de cúmplase, contra lo cual no procederá recurso alguno, vencido el término sin que se hubiere radicado la prohibición judicial se reanudará el trámite del registro. Cualquier perjuicio que se causare con esta suspensión, será a cargo de quien la solicitó. 32 Artículo 22.

Inadmisibilidad del registro. Si en la calificación del título o documento no se dan los presupuestos legales para ordenar su inscripción, se procederá a inadmitirlo, elaborando una nota devolutiva que señalará claramente los hechos y fundamentos de derecho que dieron origen a la devolución, informando los recursos que proceden conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o de la norma que lo adicione o modifique.

Se dejará copia del título devuelto junto con copia de la nota devolutiva con la constancia de notificación, con destino al archivo de la Oficina de Registro. 17 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro municipio de AMAGÁ, Departamento de ANTIOQUIA, el cual cuenta con un área de terreno de CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO COMA CERO OCHO METROS CUADRADOS (475,08 m2) (…).

Para dar cumplimiento con lo establecido en el Artículo 13 de la Ley 9a de 1989, el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, Decreto Reglamentario 1420 de Julio 24 de 1998, artículo 23 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el artículo 4° de la Ley 1742 de 2014; artículo 37 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el artículo 6° de la Ley 1742 de 2014; se anexa copia del informe técnico del avalúo comercial corporativo N°.

ACP1-04-015 D de fecha 14 de marzo de 2016, en sus partes pertinentes, elaborado por la LONJA pertenecientes en el área afectada, arrojando como resultado el precio más justo a reconocer por sus características particulares. (…) Por lo anterior el valor de la presente oferta formal de compra es por la suma de CIENTO TRES MILLONES CUATROCIENTOS CATORCE MIL NOVENTA Y CUATRO PESOS MONEDA CORRIENTE ($103.414. 094.00), el cual Incluye el área de terreno afectado y las mejoras plantadas en él, en este valor no fue incluido los gastos de Notariado y Registro.

Cabe resaltar que la Concesionaria Vial del Pacifico S.A.S. -COVIP ACIFICO S.A.S. actuando como Delegatario de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, una vez aceptada la presente Oferta de Compra, queda presta a pactar las condiciones en cuanto forma de pago. […]33 64. Esa comunicación fue objeto de registro así: […] […] 65.

Posteriormente, el Oficio 04-01-20190124003509 de 24 de enero de 2019, suscrito por Mauricio Milla Drews, en calidad de gerente de la Concesionaria del Pacifico S.A.S., y dirigido a las demandantes, modificó el alcance de dicha oferta así: […] la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI, a través de esta Concesionaria, con base en los diseños debidamente aprobados y de conformidad con las licencias correspondientes proferidas por la autoridad competente, requiere por motivo de utilidad pública, dar Alcance a la Oferta Formal de Compra N°,04-01- 20160425002369 del 25 de abril de 2016, debidamente inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria número 033-9779 del Círculo Registral de Titiribí como consta en la anotación N° 9 del citado folio, oferta formal de compra aceptada, conllevando a la suscripción del contrato de promesa de compraventa el día 04 de noviembre de 2016. 33 Pagina 52, documento 1_110010324000202100520001EXPEDIENTEDIGI20211006074206.PDF 18 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro De manera posterior se presentaron ajustes a los diseños de trazado, generando cambio en la línea de compra de acuerdo al diseño presentado y no objetado por la interventoría en la Unidad Funcional 4 de acuerdo a la CO-COSE 0670 de 2018, lo que conllevó a la modificación en el área de adquisición predial pasando de CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO COMA CERO OCHO METROS CUADRADOS(475,08m2) a TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO METROS CUADRADOS (388 M2), debiéndose ajustar el inventario de cultivos y especies, construcciones principales y construcciones anexas, abscisa inicial y final, reas y linderos consignados en la ficha técnica predial ACP1-04-015 ID de fecha 9 de julio de 2018; adicionalmente se solicitó de nuevo el Certificado de Uso de suelo a la Secretaria de Planeación del Municipio de Amaga, la cual emitió el Certificado N°600-05-40002580 del 22 de mayo de 2018 en el cual indican que de acuerdo al Esquema de Ordenamiento Territorial el tipo de suelo es RURAL y no urbano como se había indicado en el certificado N°2564 del 7 de julio de 2015 emitido por la misma entidad; todo lo anterior dando a lugar a nuevo informe técnico de avalúo el cual se notifica en el presente alcance a la oferta.

La AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI, a través de esta Concesionaria, con base en los diseños debidamente aprobados y de conformidad con las licencias correspondientes proferidas por la autoridad competente, requiere por motivo de utilidad pública comprar de una franja del predio de la referencia, conforme a la afectación de la ficha predial No. ACP1- 04-015 la cual se anexa copia, de una franja de terreno para la compra parcial del predio denominado Lote 3 El Higuerón" ubicado en la vereda El Morro, del municipio de Amaga, Departamento de Antioquia, el cual cuenta con un área de terreno de TRESCIENTOS OCHENTA Y OCHO METROS CUADRADOS (388 M2) el cual presenta o siguiente: INVENTARIO DE CULTIVOS Y ESPECIES: 33 metros de Manchón de guadua, 354m° de Especies de bosque nativo, CONSTRUCCIONES: N.A. CONSTRUCCIONES ANEXAS N.A;

Alinderado dentro de las abscisas: INICIAL:K27+581,80 D FINAL: K27+615,23 D, del Proyecto Vial Autopista Conexión Pacifico 1. Para dar cumplimiento con lo establecido en el Artículo 13 de la Ley 9 de 1989, el Articulo 61 de la Ley 388 de 1997, Decreto Reglamentario 1420 de Julio 24 de 1998, Articulo 23 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el Artículo 4° de la Ley 1742 de 2014;

Articulo 37 de la Ley 1682 de 2013 modificado por el Artículo 6° de la Ley 1742 de 2014; Articulo 9 y 10 de la Ley 1882 de 2018, se anexa copia del informe técnico del avalúo comercial corporativo N° ACP1-04-015 ID de fecha 10 de diciembre de 2018, en sus partes pertinentes, elaborado por la empresa de avalúos Corporación Avalúos Corpoavaluos (…) A partir de la notificación de la presente Alcance a la oferta formal de compra, usted cuenta con un plazo de quince (15) días hábiles para llegar a un acuerdo de enajenación voluntaria de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1742 de 2014 modificado por el artículo 10 de la Ley 1882 de 20 18, bien sea aceptándola, o rechazándola (…) Por lo anterior el valor del presente Alcance a la oferta formal de compra es por la suma CUARENTA Y SEIS MILLONES SETECIENTOS VEINTISIETE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS MONEDA LEGAL CORRIENTE (546.727.985), el cual incluye el área de terreno afectado y las mejoras plantadas en él, en este valor no fue incluido los gastos de Notariado y Registro. 19 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro En caso de que no se logre un acuerdo para la enajenación voluntaria de la zona de terreno en el término señalado, la Concesionaria dará inicio a los trámites propios del proceso de expropiación judicial o administrativa, conforme lo estipulado en el inciso 5° del artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y Ley 1682 de 2013, modificada y adicionada por la Ley 1742 de 2014 y la Ley 1882 de 2018 Articulo 10.

Así mismo, el artículo 37 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el artículo 6 de la Ley 1742 de 2014, señala que, el pago del predio para la expropiación judicial, se realizara con el avalúo catastral y la indemnización que ya fue calculada en este Alcance a la oferta formal de compra. […] 66. Esa decisión administrativa también fue objeto de registro, así: […] […] 67.

En ese orden, el acto de registro Nro. 011 de 5 de febrero de 201934, inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria Nro. 033-9779 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Titiribí, reproduce el contenido integral de una decisión de la Agencia Nacional de Infraestructura, adoptada a través de la Concesionaria del Pacifico S.A.S., de conformidad con lo pactado en el Contrato APP No. 007 del 15 de septiembre de 2014. 68.

Para este Despacho, mal habría actuado el Registrador de Instrumentos Públicos de Titiribí, en caso de haberse negado a inscribir la oferta, como lo entiende la parte demandante, pues, se itera, no es de su resorte efectuar un estudio de cumplimiento y exigibilidad de un contrato de promesa de compraventa. 69. Nótese, en ese mismo sentido, que el artículo 13 y siguientes de la Ley 9 de 1989 regularon el procedimiento que debe cumplir una entidad que pretenda realizar el procedimiento de enajenación voluntaria, precisando cuáles son los efectos de la oferta inscrita en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, así: […]

ARTICULO 13. Corresponderá al Representante Legal de la entidad adquirente, previa las autorizaciones estatutarias o legales respectivas expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa. El oficio contendrá la oferta de compra, la transcripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación. Al oficio se anexará la certificación de que trata el 34 “Aclaración y alcance a la oferta de compra en cuanto a quien hace la oferta, el área y el valor de la oferta.

(área de 388 mtrs2). (…) de: Agencia Nacional de Infraestructura. a: Calle Moncada María Victoria. a: Calle Moncada Marta Elena”. 20 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro artículo anterior. Este oficio no será susceptible de recurso o acción contencioso administrativa.

El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el Folio de Matrícula Inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción, de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra.

Los que se expidan no obstante esta prohibición será nulos de pleno derecho. […] (negrillas fuera del texto) 70. De este modo, si la parte actora pretendía hacer efectiva la promesa de compraventa de 4 de noviembre de 2016, debió ejercer el medio de control de controversias contractuales, puesto que el registro de la oferta de compraventa durante el procedimiento de enajenación voluntaria únicamente produce los efectos previstos en el artículo 13 de la Ley 9. 71.

Siendo ello así, como el reparo que sustenta la solicitud provisional excede el juicio de legalidad propio de esta etapa primaria del proceso, y en el presente caso no se demostró que el acto cuestionado desconociera las exigencias de ley previstas para acceder al registro, se negará la cautela de la referencia. III.4.3. De la suspensión provisional de las actuaciones administrativas derivadas de la no aceptación de la nueva oferta de compra 72.

En tercer lugar, las ciudadanas Marta Elena Calle Moncada y María Victoria Calle Moncada solicitaron el decreto de la medida cautelar de suspensión de «cualquier otra actuación de registro posterior que pudiera derivarse de la no aceptación de esa “Aclaración y Alcance” a la Oferta Formal de Compra, por parte de mis representadas». 73.

Al respecto, es pertinente prohijar las consideraciones expuestas en el anterior acápite, en virtud de las cuales la segunda petición cautelar también resulta improcedente dado que la parte actora no demostró: (i) la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) de su solicitud; (ii) el periculum in mora, ni (iii) la proporcionalidad de la petición. Además, su petición excede la tipología de declaratorias que caracterizan el presente medio de control judicial. 74.

Cabe recordar, en tal sentido, que el artículo 229 del CPACA reguló la procedencia de las medidas cautelares en los siguientes términos: […]

ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y 21 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo […] 75.

Como se observa, el juez encargado de resolver la controversia carece de facultades para adoptar cautelas que no tengan como propósito «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». Por eso, en los términos del artículo 230 de la norma ibídem, esta decisión previa debe «tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda». 76.

En el caso concreto, la parte actora ejerció el medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, con miras a obtener la declaratoria de nulidad del acto de registro Nro. 011 de 5 de febrero de 2019. De manera que ese acto administrativo delimita el objeto del proceso en atención a que los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción están regidos por el principio de la rogación35.

Además, existe una estrecha e ineludible relación entre esta exigencia y el principio dispositivo en virtud de la cual el juez está atado a lo expresamente solicitado en el libelo petitorio y su análisis se limita a los hechos existentes al momento de la expedición de ese acto, excluyendo así la valoración de hechos futuros. 77. Nótese, adicionalmente, que el procedimiento de expropiación es independiente y distinto del procedimiento de enajenación voluntaria, en atención a lo reglado por la Ley 9 de 1989.

De esa manera, las aludidas solicitudes cautelares no se enmarcan dentro de los límites señalados por el artículo 137 del CPACA y, por ello, el demandante tampoco puede pretender que el juez de este medio de control conceda una cautela que excede el objeto del proceso. 78. Finalmente, esta autoridad judicial pone de relieve que la decisión contenida en esta providencia, en los términos del inciso 2º del artículo 229 del CPACA, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que el presente pronunciamiento parte de un conocimiento sumario del litigio, y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas iniciales, no sujeta la decisión final, pues para ello es necesario agotar todo el debate procesal.

En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto de registro Nro. 011 de 5 de febrero de 2019, inscrito en el folio de 35 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014), Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 21 de junio de 2018. Radicación número: 05001-23-31-000-2006-93419-01. Actor: José Gabriel Velásquez Sánchez, Bernardo Ramírez Zuluaga y Manuel Antonio Muñoz Uribe. Demandado: Departamento de Antioquia. Referencia: Naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. 22 Radicación: 11001032400020210052000 Demandante: Marta Elena Calle Moncada y otro Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro matrícula inmobiliaria Nro. 033-9779 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Titiribi, Antioquia, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud cautelar orientada a suspender «cualquier otra actuación de registro posterior que pudiera derivarse de la no aceptación de esa “Aclaración y Alcance” a la Oferta Formal de Compra».

TERCERO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado -SAMAI-. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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