CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante: MARCIAL RÍOS SALAS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Marcial Ríos Salas contra el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala Primera de Decisión.

ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 2 de julio de 2025, Marcial Ríos Salas, actuando por intermedio de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo digno, seguridad social, confianza legítima e igualdad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala Primera de Decisión-, al haber proferido la sentencia del 12 de abril de 2024, por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1, instaurada contra el Municipio de San Martín de Loba, pese a que demostró la existencia de una relación laboral encubierta mediante contratos sucesivos de prestación de servicios. 1 Proceso identificado con número de radicado: 13001-33-33-008-2022-00327-00. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante Marcial Ríos Salas Acción de tutela – Primera instancia En virtud de la acción de tutela, la parte accionante solicitó que se protejan los derechos invocados y, en consecuencia, se dejara sin efectos la providencia reprochada.

Además, pidió que se ordenara a la autoridad judicial accionada a proferir una nueva decisión conforme a la jurisprudencia vigente sobre el contrato realidad y la protección del trabajo misional: «PRIMERA: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, confianza legitima, seguridad jurídica del señor Marcial Ríos Salas, los cuales fueron vulnerados por la sentencia No. 38/2024 de doce (12) de abril de dos mil veinticuatro (2024), notificada el día 20 de enero de 2025 proferida por la sala de decisión no. 001 tribunal administrativo de bolívar dentro de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con la radicación número: 13001-33-33-008-2022-00327-00.

SEGUNDA: Dejar sin efectos integralmente la sentencia de SENTENCIA No. 38/2024 SALA DE DECISIÓN No. 001 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado: con la radicación número: 13001-33-33-008-2022-00327-00 y en su lugar, TERCERA: se ordene a la sala de decisión no. 001 tribunal administrativo de bolívar dictar una nueva sentencia, valorando integralmente el material probatorio, aplicando la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y los principios constitucionales laborales.

CUARTA: Que se adopten las medidas necesarias para garantizar el restablecimiento efectivo de los derechos fundamentales vulnerados. QUINTA: En el evento de que se estime que existe otro recurso o acción para atacar la decisión proferida, rogamos se acceda a las pretensiones como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable para el señor Marcial Ríos Salas, ordenando suspender los efectos de la sentencia doce (12) de abril de dos mil veinticuatro (2024), notificada el día 20 de enero de 2025, proferida dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado: 13001-33-33-008- 2022-00327-00». 2.

Hechos relevantes El señor Marcial Ríos Salas prestó sus servicios personales al Municipio de San Martín de Loba de forma continua entre el 1° de agosto de 2014 y el 15 de enero de 2020, en la unidad de servicios públicos domiciliarios. Durante ese período ejecutó funciones misionales de carácter permanente como fontanero, operador de planta del acueducto y vigilante de la barcaza.

Las labores se llevaron a cabo en 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante Marcial Ríos Salas Acción de tutela – Primera instancia instalaciones del ente territorial, con herramientas suministradas por la administración y bajo la supervisión directa de los coordinadores de la unidad, quienes impartían órdenes de manera habitual en horarios determinados, incluidos domingos y festivos.

Durante todo ese tiempo, el actor fue vinculado mediante múltiples contratos de prestación de servicios, a pesar de que las funciones desempeñadas correspondían a tareas estructurales del Estado, lo cual contravenía el artículo 122 de la Constitución Política y el inciso cuarto del artículo 2 del Decreto 2400 de 1968. El 21 de septiembre de 2023, el Juzgado Primero Administrativo de Magangué profirió sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor contra el Municipio de San Martín de Loba, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

Dicha providencia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala Primera de Decisión del 12 de abril de 2024. De acuerdo con los expuesto en la acción de tutela, en ambas providencias se desconoció el valor probatorio de certificaciones expedidas por la entidad pública sobre la prestación de servicios en jornadas dominicales y festivos, así como los testimonios que daban cuenta de la subordinación y continuidad en las funciones, sin que se hubiera valorado de manera integral el acervo probatorio ni aplicado el precedente vinculante en materia de contrato realidad. 3.

Fundamentos de la acción El accionante estructuró su solicitud de amparo sobre la base de tres defectos judiciales que, a su juicio, configuraron una vía de hecho y comprometieron gravemente sus derechos fundamentales invocados. En primer lugar, alegó la existencia de un defecto por desconocimiento del precedente, al considerar que el Tribunal Administrativo de Bolívar omitió aplicar jurisprudencia vinculante del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.

Citó expresamente la Sentencia de Unificación 2013-01143 de 2021 del Consejo de Estado, en la cual se reiteró que los contratos de prestación de servicios no pueden emplearse para cubrir funciones permanentes, y se estableció la obligación judicial de verificar si existieron elementos estructurales de una relación laboral. Igualmente, 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante Marcial Ríos Salas Acción de tutela – Primera instancia se refirió a las sentencias SU-1184 de 2001, T-040 de 2016 y T-253 de 2015 de la Corte Constitucional, en las que se reconoció el contrato realidad como garantía de los derechos laborales de quienes desempeñan tareas misionales bajo condiciones de subordinación y continuidad.

En segundo lugar, planteó un defecto fáctico en su modalidad negativa, por omisión en la valoración probatoria. Afirmó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron pruebas relevantes, como certificaciones oficiales que acreditaban el trabajo en domingos y festivos, y múltiples contratos sucesivos de prestación de servicios que evidenciaban continuidad funcional.

También señaló que se desestimó sin justificación razonable el testimonio de un usuario del servicio público, quien brindó información detallada y corroborada sobre las actividades desempeñadas por el actor. En tercer lugar, invocó un defecto sustantivo, al considerar que las autoridades judiciales efectuaron una interpretación restrictiva del principio de primacía de la realidad sobre las formas, exigieron prueba directa de subordinación en un contexto de contratación encubierta, y omitieron aplicar las normas constitucionales y legales que consagran el derecho a la igualdad y la protección laboral.

A juicio del actor, la negativa de las pretensiones desconoció el artículo 13 de la Constitución y el artículo 53, al generar un trato desigual frente a empleados de planta que cumplían funciones idénticas, pero con garantías laborales. 4. Trámite procesal El 7 de julio de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar al accionante, a los Honorables Magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala Primera de Decisión que profirieron la providencia del 12 de abril de 2024, y al Municipio de San Martín de Loba, en calidad de tercero con interés. Asimismo, se dispuso a notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.

Adicionalmente, se solicitó al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Magangué remitir copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, y se suspendió el término para decidir mientras se practicaban las pruebas ordenadas. También se reconoció personería al abogado Les Ospino González como apoderado del accionante. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante Marcial Ríos Salas Acción de tutela – Primera instancia En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó negar el amparo constitucional promovido contra la sentencia proferida el 12 de abril de 2024, al considerar que no se configuró ninguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Precisó que, en primer lugar, no se incurrió en defecto sustancial, toda vez que la sentencia cuestionada valoró de manera razonada e integral el conjunto probatorio obrante en el expediente. A partir de dicho análisis, concluyó que no se acreditaban los elementos jurídicos exigidos para sustentar las pretensiones, especialmente en lo relativo a la existencia de subordinación o dirección efectiva.

En segundo lugar, descartó la existencia de un desconocimiento del precedente judicial. Señaló que la providencia objeto de reproche tuvo en cuenta los criterios establecidos por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación 2013-01143 de 2021, así como otras decisiones invocadas por la parte actora, entre ellas las sentencias C-614 de 2009 y T-040 de 2016.

No obstante, indicó que el accionante se limitó a enunciar estas providencias sin demostrar en qué consistió el supuesto desconocimiento del precedente ni su aplicabilidad directa al caso. En tercer lugar, afirmó que no se incurrió en defecto procedimental, pues el trámite del proceso ordinario se adelantó conforme a las normas procesales vigentes y con respeto pleno por las garantías del debido proceso.

No se identificó ninguna actuación irregular o arbitraria que afectara el derecho de defensa de las partes. Finalmente, concluyó que la acción de tutela fue utilizada como una tercera instancia impropia, orientada exclusivamente a cuestionar una decisión desfavorable a los intereses del actor. El Juzgado Primero Administrativo de Magangué remitió el expediente digital solicitado.

CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante Marcial Ríos Salas Acción de tutela – Primera instancia Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 12 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala Primera de Decisión, mediante la cual se confirmó el fallo que negó las pretensiones formuladas en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2, instaurado por el accionante. 6.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del 2 Proceso identificado con número de radiado: 13001-33-33-008-2022-00327-01. 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante Marcial Ríos Salas Acción de tutela – Primera instancia precedente constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada; y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.

Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.

Además de lo anterior, la Corte indicó: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante Marcial Ríos Salas Acción de tutela – Primera instancia El señor Marcial Ríos Salas sostuvo que el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala Primera de Decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo digno, a la seguridad social, a la igualdad y a la seguridad jurídica, al haber confirmado la sentencia que negó las pretensiones formuladas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido con el objeto de obtener el reconocimiento de una relación laboral encubierta con el Municipio de San Martín de Loba.

Indicó que entre agosto de 2014 y enero de 2020 prestó servicios permanentes en la unidad de servicios públicos domiciliarios de dicha entidad territorial, mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, en condiciones que, a su juicio, configuraban un vínculo laboral. No obstante, en la sentencia del 12 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala Primera de decisión confirmó la decisión adoptada en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Magangué, al concluir que no se acreditaron con suficiencia los elementos estructurales de una relación laboral.

Señaló que, si bien el actor había celebrado múltiples contratos con la entidad territorial, no se demostraron de manera concluyente los requisitos de subordinación y dependencia propios del contrato realidad, por lo que no era procedente declarar la nulidad de los actos ni el restablecimiento solicitado. En la sentencia sostuvo: «(…) Con el objetivo de resolver el problema jurídico demarcado, la Sala de Decisión abordará cada uno de los elementos que deben comprobarse para acreditar la existencia de una relación laboral, a saber: (i) prestación personal del servicio, contraprestación, y (ii) subordinación (…). 5.5.2.1.

Prestación personal del servicio y contraprestación. El servicio personal implica que el trabajador que ejecuta la labor asignada la desarrolle por sí mismo, es decir, que no sean delegadas sus funciones. Este elemento se tiene por acreditado dado que se desprende de los contratos de prestación de servicios8 celebrados entre el actor y el Municipio de San Martín de Loba que el señor Marcial Ríos Salas era quien desempeñaba las actividades designadas en la contratación, quien además devengaba una contraprestación consensuada con el ente territorial. 5.5.2.2.

Subordinación. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante Marcial Ríos Salas Acción de tutela – Primera instancia La subordinación es la piedra angular de toda relación laboral. Es la facultad que tiene el empleador para impartir órdenes con el fin de dirigir la actividad laboral, por lo que el trabajador está en la obligación de acatar los mandatos de sus jefes inmediatos.

La relación laboral no se presume, por lo que le corresponde a la parte demandante demostrar que la entidad pública impartió órdenes y horarios en la ejecución del contrato. (…) En consecuencia, el Tribunal Administrativo procederá a analizar la existencia del elemento de subordinación en el sub lite en los términos que se exponen a continuación: (i) El señor Marcial Ríos Salas no probó que su vinculación contractual estuviera sometida a la dirección y control efectivo del municipio de San Martín de Loba.

Si bien el actor aduce en la demanda que las actividades que realizaba con ocasión de los contratos de prestación de servicios estaban sometidas al mando del ente territorial, esto es, que las ejercía sin plena autonomía, dentro del acervo probatorio no se aprecian probanzas que corroboren su dicho. En aras de acreditar la subordinación, la parte demandante aportó como prueba el testimonio del señor Paulson Adelfo González Ospino, quien declaró sobre los servicios que prestó el actor en el ente territorial (…) Ahora, la declaración del señor Paulson Adelfo González Ospino no fue clara y determinante para comprobar la forma en que el actor prestaba sus servicios en la entidad, dado que este se limitó a señalar que el señor Marcial Ríos Salas se desempeñó como “fontanero, era la persona a veces encargada de repartir los recibos, cortar el agua, ir a la boca toma a prender la máquina para el bombeo, etcétera, etcétera y oficios que le encomendaba el director de la empresa”».

En ese sentido, la jurisdicción contenciosa consideró que la contratación efectuada se ajustó a las formas legales, sin que se demostrara desviación funcional o uso indebido de la figura de la contratación por prestación de servicios. La Sala advierte que el Tribunal accionado valoró el acervo probatorio en su integridad y dio aplicación a la jurisprudencia vigente sobre el contrato realidad, particularmente a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación 05001-23-33-000- 2013-01143 de 2021 del Consejo de Estado.

En dicha providencia se reiteró que, para declarar la existencia de una relación laboral encubierta, el juez debe verificar que concurran los elementos de permanencia, subordinación y remuneración fija, conforme al artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. En el caso concreto, al no 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante Marcial Ríos Salas Acción de tutela – Primera instancia haberse acreditado tales elementos de forma plena, las autoridades judiciales decidieron negar las pretensiones, sin que ello implique, por sí mismo, la vulneración de derechos fundamentales.

La Sala también constató que el Tribunal aplicó el precedente de manera razonada y expuso las razones por las cuales consideró que no era procedente trasladar las reglas del contrato realidad al caso del señor Ríos Salas, por no cumplirse con el estándar probatorio exigido. En efecto, aunque el actor allegó certificaciones sobre el pago de domingos y festivos, así como testimonios de usuarios del servicio, dichas pruebas fueron analizadas por los jueces naturales, quienes concluyeron que no tenían la entidad suficiente para desvirtuar el carácter civil de la contratación, ni para demostrar subordinación. Revisados los argumentos expuestos en la tutela, se observa que estos no acreditaron una vulneración autónoma de derechos fundamentales, sino una discrepancia con la valoración jurídica y probatoria realizada por las autoridades judiciales competentes.

Las decisiones cuestionadas se dictaron con fundamento en el expediente, con aplicación del marco normativo y jurisprudencial vigente, sin que se evidencie arbitrariedad, irracionalidad o actuaciones contrarias a los postulados constitucionales.. Se resalta que el trasfondo de la acción de tutela tiene una pretensión legal como es el reconocimiento de un contrato laboral, circunstancia ajena al juez constitucional de tutela.

La jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes6" En tal sentido, no resulta procedente que el juez constitucional intervenga para reemplazar el juicio adoptado por los jueces del proceso ordinario, pues ello desnaturalizaría la función excepcional del amparo y desconocería los principios de autonomía judicial y cosa juzgada.

La acción de tutela no puede ser utilizada como 6 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04107-00 Accionante Marcial Ríos Salas Acción de tutela – Primera instancia una tercera instancia, ni como un medio alternativo para obtener una decisión distinta frente a un litigio ya resuelto mediante los cauces ordinarios.

La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela del señor Marcial Ríos Salas contra el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala Primera de Decisión-.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf