Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) Demandante: Francisco Javier Pérez Mendoza Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.
Valoración probatoria. No se analiza falsedad de documentos, sino su idoneidad y conducencia. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Francisco Javier Pérez Mendoza instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 008906 del 9 de marzo de 2018, y (ii) RDP 036402 del 5 de septiembre de 2018; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante y confirmó tal decisión al resolver el recurso de apelación respectivamente.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa al actor conforme a las previsiones de 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por este durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 28 de agosto de 2008, reajustadas anualmente.
Que la parte pasiva dé cumplimiento al fallo en los términos del CPACA y se ordene el pago de las costas conforme al artículo 188 de dicha norma.
HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el accionante nació el 28 de agosto de 1958. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del municipio de Pinillos como docente oficial con una vinculación legal y reglamentaria sostenida desde el 4 de febrero de 1980 hasta el 26 de marzo de 1981, y luego mediante designación hecha por el departamento de Bolívar a través del Decreto 256 del 5 de marzo del mismo año, esto a partir del 27 de marzo de esa anualidad hasta el 21 de enero de 2004.
Que, en dos ocasiones anteriores, el actor ya había solicitado el reconocimiento de la pensión gracia, pero en ambas oportunidades le fue negado este beneficio, específicamente mediante las Resoluciones UGM 23453 del 29 de diciembre de 2011 y RDP 000145 del 6 de enero de 2016, ello al indicar que no había aportado el primer acto administrativo de nombramiento para poder establecer su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980.
Que, el 9 de noviembre de 2017 volvió a reclamar esta prerrogativa ante la UGPP, entidad que nuevamente negó lo propio con la expedición de la Resolución RDP 008906 del 9 de marzo de 2018, asegurando para el efecto que, si bien aportó el Decreto 053 del 4 de febrero de 1980, originado en cumplimiento de un fallo judicial, este fue allegado en copia simple y no en original, por lo que carece de valor probatorio.
Que presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 036402 del 5 de septiembre de 2018, en el sentido de confirmar en todas y cada una de las partes el acto inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 13, 23, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 4.ª de 1976, 71 de 1988, 91 de 1989, 6.ª de 1992; y el Decreto 2108 de 1992.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) Que el demandante es un docente que tiene casi 40 años en el magisterio, ejerciendo con decoro su cargo para el cual fue nombrado mediante el Decreto 053 del 4 de febrero de 1980 proferido por el municipio de Pinillos (Bolívar), el cual ha desempeñado por más de 20 años, lo que lo hacía titular de la pensión gracia. Que, a pesar de lo anterior, la UGPP ha negado en tres oportunidades la mencionada prerrogativa, lo cual ha desconfigurado el derecho que la ley categóricamente ha reservado a todo docente que antes del 31 de diciembre de 1980 haya sido vinculado como educador en la modalidad primaria, a través de entes territoriales, tal como demostró que había ocurrido en su caso.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 25 de abril de 2019 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, si bien dentro del cuaderno administrativo obra el Decreto 053 del 04 de febrero de 1980, en el cual se menciona la reconstrucción del expediente por parte del Juzgado Primero Civil del Circuito de Magangué, según sentencia dictada el 8 de junio de 2017 en el proceso con radicado 13430310300120160005600, lo cierto es que tal documento fue aportado en copia autenticada, razón por la cual no es procedente reconocer la pensión gracia pretendida, pues el reclamante debió allegar en original o copia auténtica el certificado de información laboral en formato FOMAG en el que se indique el tipo de vinculación durante el periodo en cuestión. Propuso como excepciones las que denominó: (i) prescripción, (ii) inexistencia de la causa petendi y cobro de lo no debido, (iii) falta de derecho para pedir, (iv) buena fe, y (v) genérica.
El 9 de julio de 20204 se celebró la audiencia inicial en la que se definió que no había excepciones previas pendientes de resolver, pues la de prescripción sería analizada con el fondo del asunto en la sentencia. Igualmente se fijó el litigio conforme a los hechos, pretensiones y argumentos de defensa, se indicó que no hubo ánimo conciliatorio, y se decretaron las pruebas solicitadas y ya recaudadas, por lo que se prescindió de las etapas siguientes para correr traslado a las partes para alegar y al Ministerio Público para conceptuar.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia escrita el 31 de agosto de 2022, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos reprochados, y ordenar a la UGPP que reconociera la pensión gracia a favor del reclamante desde el 13 de noviembre de 2014.
No se profirió condena en costas. 2 Ver el mismo índice. 3 Ver el mismo índice. 4 Ver el mismo índice. 5 Ver el mismo índice. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) Que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, prevista normativamente como uno de los requisitos para adquirir la pensión gracia, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya laborado como tal, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido, de manera que la pérdida de continuidad no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional.
Que, en el caso particular se demostró que el accionante nació el 28 de agosto de 1958, es decir, que a la fecha de solicitud de su pensión gracia tenía 56 años. Que, adicionalmente se comprobó que mediante el Decreto 053 del 04 de febrero de 1980, el alcalde del municipio de Pinillos (Bolívar) lo nombró en el cargo de maestro para la Escuela Rural de Puerto López, ocupando dicha posición hasta el 26 de marzo de 1981, tal como consta en certificación expedida por la referida autoridad el 26 de septiembre de 2017.
Que, posteriormente, mediante el Decreto 256 del 05 de marzo de 1981, por medio del cual se crearon escuelas y plazas de educadores de enseñanza de primaria por autorización del Ministerio de Educación Nacional, se nombró al actor como docente oficial desde el 27 de marzo de 1981, donde prestó sus servicios hasta el día 7 de diciembre de 2000, fecha en la cual fue trasladado y ubicado provisionalmente en la Concentración Educativa Nuestra Señora de Fátima en el Municipio de Magangué. Que según lo dispuesto en la Resolución RDP 036402 del 5 de septiembre de 2018, la UGPP negó el valor probatorio del acta del 27 de marzo de 1981 expedida por la Alcaldía de Pinillos, por lo que estimó que resultaba necesario aportar copia auténtica de cada uno de los actos de nombramiento del demandante para los tiempos laborados con anterioridad a 1980, los cuales este allegó, por lo que sí se cumplió con este requisito.
Que, en ese sentido, es claro que el accionante desde el 4 de febrero de 1980 hasta el 26 de marzo de 1981 estuvo vinculado como educador territorial del municipio de Pinillos, y a partir del 27 de marzo de 1981 su categoría cambio a docente nacionalizado, de manera que, en total, aquel prestó sus servicios bajo dicha calidad durante 1 año, 1 mes y 22 días inicialmente, y, luego, a lo largo de 22 años, 9 meses y 25 días, lo que sin duda da cumplimiento a la normativa aplicable, toda vez que, la vinculación del actor no se dio por parte del Ministerio de Educación Nacional, de forma que sí es beneficiario del derecho reclamado.
Que como el actor adquirió el estatus respectivo el 28 de agosto de 2008, pero radicó la petición pensional el 14 de noviembre de 2017, se habría consolidado el fenómeno prescriptivo de las mesadas causadas con anterioridad al 13 de noviembre de 2014. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) EL RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones del reclamante.
Para ello afirmó que la pensión gracia constituye un régimen pensional extraordinario, de naturaleza especial, sometido a su propia normatividad, razón por la cual resulta absolutamente indispensable que quienes consideren ser acreedores de esta acrediten con suficiencia el cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas que regulan este derecho.
Que el demandante no cumple a cabalidad con los requisitos y/o condicionamientos consagrados en la norma para el efecto perseguido, concretamente la exigencia concerniente a la vinculación como docente de carácter municipal, departamental, distrital o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, toda vez que, como ya se constató a partir de todo el material probatorio practicado, el único vínculo del accionante tuvo lugar a partir del 27 de marzo de 1981, por lo cual, este se encuentra deslegitimado para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Que, al margen de haber aportado algunas pruebas, lo cierto es que la parte activa no acreditó de manera fehaciente y sin lugar a equívocos que cumplía con todos los presupuestos para acceder a la prerrogativa solicitada, razón por la cual no puede accederse a sus pretensiones infundadas.
Que, en caso de confirmar el fallo impugnado, debe tenerse en cuenta que no procede la condena en costas en su contra por no haber actuado con temeridad o mala fe a lo largo de la actuación, y que, en todo caso, es necesario aplicar la prescripción sobre las mesadas acumuladas antes de la presentación de la petición formal de reconocimiento.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 7 de mayo de 20247 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
La parte demandada8 intervino en esta oportunidad para asegurar que debe tenerse en cuenta que dentro de las pruebas documentales no reposa en el expediente administrativo los respectivos certificados del tiempo laborado del 4 de febrero de 1980 hasta el 26 de marzo de 1981, razón por la cual, no es procedente tener en cuenta dichos periodos como lo hizo el tribunal de origen, ya que este realizó una indebida valoración probatoria al haber tenido por acreditado este hecho, pese a que no se cuenta con la debida certificación que acredite el tipo de 6 Ver el mismo índice. 7 Ver índice 4 de SAMAI. 8 Ver índice 10 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) vinculación, la característica de la plaza, el tiempo de nombramiento y la entidad encargada del pago de los emolumentos como sería una en formato CETIL. El Ministerio Público9 presentó concepto en este caso, solicitando que se confirme el fallo impugnado al asegurar que, en el proceso quedó demostrado que el actor se vinculó al servicio de la docencia con anterioridad al 1º de enero de 1981, estando nombrado como docente para el departamento de Bolívar, lo que implica que logró acreditar el tiempo señalado por la norma para ser acreedor de la pensión gracia, esto, dentro del orden nacionalizado y/o territorial, por cuanto sus nombramientos fueron ejecutados por la gobernación de dicha entidad territorial, esto, con miras a prestar sus servicios en instituciones educativas del orden departamental y/o municipal, sufragándose con recursos del sistema general de particiones, lo que junto al cumplimiento de las demás exigencias, lo hace merecedor de la pensión gracia solicitada.
En la oportunidad para pronunciarse, la parte demandante guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a haber ejercido algún período en calidad de docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, es de destacar que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: 9 Ver índice 11 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.
(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.
(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, hay dudas e inconsistencias que impiden satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
Al respecto, el accionante aseguró que su primera vinculación como educador oficial fue a través de un nombramiento del orden territorial efectuado por el municipio de Pinillos durante un período comprendido entre el 4 de febrero de 1980 y el 26 de marzo de 1981. Para demostrar lo anterior, la parte activa basó su reclamación en los siguientes documentos: (i) Copia del Decreto 053 del 4 de febrero de 1980, expedida el 26 de septiembre de 2017, «por medio del cual se hace el nombramiento del señor Francisco Javier Pérez Mendoza en cumplimiento de sentencia de 08 de junio de 2017 emitida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Magangué Bolívar».14 (ii) Copia del acta de posesión del accionante, emitida el 26 de septiembre de 2017 en acatamiento de la referida orden judicial, en la que se indica que dicha diligencia tuvo lugar el 4 de febrero de 1980 ante el alcalde del municipio de Pinillos, a fin de ocupar el cargo de docente de la Escuela Rural Mixta de Puerto López.15 14 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 15 Ver el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) (iii) Copia del certificado laboral generado el 26 de septiembre de 2017 por el alcalde de la aludida entidad territorial de esta época, también en observancia del fallo en mención, en el que se asegura que el reclamante ejerció funciones de educador oficial del municipio desde el 4 de febrero de 1980 hasta el 26 de marzo de 1981.16 Pues bien, la parte activa a lo largo de su demanda afirmó que los aludidos medios de convicción eran suficientes para tener acreditado el requisito del tiempo de labor oficial educativa antes del 31 de diciembre de 1980, para lo cual precisó además que la negativa por parte de la UGPP se fundamentó esencialmente en que dicha entidad les restó valor probatorio por haber sido aportados en copia simple o autenticada, pese a que debió ser allegada en su formato original.
Al respecto la Subsección precisa que, en razón de la libertad probatoria sin formalidades de que trata el artículo 165 del CGP, así como en atención a las posibilidades de contradicción de los medios de convicción en el proceso judicial, no es acertado asegurar que a los elementos referidos anteriormente se les deba disminuir capacidad demostrativa por tratarse de copias simples o por no estar respaldados bajo una formalidad específica como la autenticación o incluidos como fundamento de un certificado CETIL.
De hecho, al haber sido aportados, decretados y practicados como pruebas, lo que se deduce es que estos documentos, en principio, cumplirían con la carga probatoria de la parte activa prevista en el artículo 167 ibidem, de manera que aquellos tienen que ser estudiados conforme a las reglas de la sana crítica a fin de extraer todas las circunstancias de hecho y de derecho que permitan tener como ciertos los supuestos de la demanda, tal como previamente ya lo ha estimado esta corporación en casos similares.17 Ahora, el hecho de que el argumento de la solemnidad probatoria no sea válido para desacreditar un tiempo de servicio, tampoco implica necesariamente que la información contenida en tal documentación deba ser automáticamente asumida como verdadera para tener demostrados esta clase de supuestos tan importantes que permiten acceder a un derecho como el que es objeto de litigio.
Por el contrario, el permitir que se aporten copias en cualquier formato, lo que conlleva es la obligación del juez de analizar críticamente la prueba para extraer de esta todos los datos que le sean creíbles, conducentes y útiles para resolver la controversia, siempre que no le generen duda ni incertidumbre en contraste con todo el material probatorio recaudado, tal como se deriva del principio de la unidad 16 Ver el mismo índice. 17 Posición que ya fue planteada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; por ejemplo, en sentencia del 30 de mayo de 2019.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00709-01 (4114-2016). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) de la prueba contenido en el artículo 176 del CGP.18 Visto lo anterior, para la Sala, los mencionados documentos con los que la parte activa pretendía demostrar la prestación del servicio docente durante el interregno comprendido entre el 4 de febrero de 1980 y el 26 de marzo de 1981, no lograron acreditar de manera fehaciente ese mismo hecho, pero no por considerarlos falsos o carentes de autenticidad, sino porque de su contenido no es posible extraer con certeza y claridad los aspectos esenciales para tener comprobado el desarrollo de la labor durante ese tiempo mediante un vínculo docente de carácter territorial como el alegado.
Al respecto, debe precisarse que en esta causa judicial no es dable emitir pronunciamientos sobre la validez o no de los mencionados medios de prueba en lo relacionado con juicios sobre su fiabilidad, pues, además, debe destacarse que tanto el acto de nombramiento, el acta de posesión y el certificado laboral anteriormente enlistados, fueron emitidos por el alcalde del municipio de Pinillos, “en cumplimiento de un fallo judicial”.
Por tal razón, en esta oportunidad lo que se busca es realizar un examen crítico de esas pruebas, tal y como fueron aportadas por la parte activa, pero de ninguna manera desconociendo la sentencia del Juzgado Primero del Circuito de Magangué (la cual se precisa que no fue aportada a este proceso), sino verificando que se haya realizado justo lo que se ordenó por esta autoridad y no una nueva decisión de la administración que se termine alejando de los supuestos jurídicos del caso.
Sobre el particular se destaca que, el alcalde de dicha entidad territorial para el año 2017 (Marcos Antonio Pérez Chávez), es quien expidió el 26 de septiembre de la misma anualidad tales documentos que datan del 4 de febrero de 1980, ello única y exclusivamente con el fin de acatar la sentencia del 8 de junio de 2017 proferida por el mencionado despacho dentro del proceso de reconstrucción de historia laboral con radicado 2016-00056-00.
Ahora, de la parte motiva del supuesto Decreto 053 del 4 de febrero de 1980, lo que se aprecia con claridad es que en ningún momento este acto es una copia exacta de su original, ya que su fundamento no es precisamente la voluntad de la administración en 1980 de nombrar al demandante en el cargo de docente, sino que se trata de la expedición de un nuevo acto administrativo basado en la obligación de atender una orden judicial, la cual en todo caso no era volver a vincular al 18 Al respecto ver sentencia de la Corte Constitucional C-830 del 8 de octubre de 2002.
Expediente D-3991. En dicha providencia se señaló lo siguiente sobre el particular: «[…] en el campo probatorio rige, entre otros, un importante principio denominado de unidad de la prueba, en virtud del cual se considera que todas las pruebas del proceso forman una unidad y por consiguiente el juez debe apreciarlas en conjunto, esto es, en forma integral.
La razón de ser del mismo es que la evaluación individual o separada de los medios de prueba no es suficiente para establecer la verdad de los hechos y se requiere, además de ella, efectuar la confrontación de tales medios para establecer sus concordancias y divergencias y lograr conclusiones fundadas y claras sobre aquella verdad. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) reclamante, sino “expedir copia del Decreto de nombramiento con fecha de inicio 4 de febrero de 1980”, tal como se lee textualmente de dicho documento.
Es decir, el decreto en mención que se encuentra como prueba practicada en esta actuación, no corresponde a la versión original del que fue expedido en 1980, así como tampoco a una copia simple o auténtica del mismo, que era lo que literalmente había dispuesto el aludido juzgado civil, sino que se trata de un intento de reproducción de aquel acto mediante la manifestación de voluntad de un nuevo alcalde (Marcos Antonio Pérez Chávez), distinto al que en esa época presuntamente había vinculado al actor (y que correspondía al señor Manuel Francisco Rangel Obregón según se indica en la parte resolutiva), esto es, 37 años después de que hubiesen ocurrido los hechos.
Como se observa, tal decisión no es una simple ejecución de una sentencia, sino una expresión posterior de la autoridad administrativa, autónoma y apartada de la verdadera orden del juez, porque, en realidad, materialmente lo que hizo fue volver a efectuar un nombramiento del actor con aparentes efectos retroactivos desde 1980, sin que se haya efectuado en su lugar un procedimiento administrativo de reconstrucción de documentos conforme a las reglas vigentes como habría sido el Acuerdo 07 de 2014 del Archivo General de la Nación, en caso de que no existiera el documento primigenio.
En ese orden, la copia del Decreto 053 del 4 de febrero de 1980 que fue allegada a este proceso, y por relación directa, las del acta de posesión y el certificado respaldados en dicha decisión, no son en sí mismos unos duplicados de sus versiones originales, pues no reflejan lo que verdaderamente pudo o no haberse definido en esa época, ya que en el presente litigio no existe certeza de lo ocurrido en ese momento, más aún si se tiene en cuenta que no se aportaron elementos de convicción diferentes que respaldaran lo propio, como por ejemplo habrían sido los mismos medios de convicción que se practicaron en el proceso civil en comento.
En tal sentido, para la Subsección no resultan idóneas las pruebas bajo estudio, toda vez que este criterio, en esencia, equivale a verificar si el documento es adecuado para demostrar el punto que las partes colocan de presente, esto es, no solo que esté relacionado con el objeto de la controversia y que se encuentre permitido por la ley, sino que además tenga la viabilidad de generar certeza sobre su contenido, o lo que es igual, que de su estudio no se creen dudas, sino respuestas a un interrogante, tanto por su credibilidad sustancial como formal, es decir, por la fiabilidad de lo que se consigna y se extrae de dicho material probatorio, así como por la forma en la que lo hace.
En tal sentido, los documentos bajo examen no cumplen con las referidas condiciones debido a una falta de capacidad probatoria originada en que, en razón Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) a este último postulado (el de la credibilidad formal), se generan una serie de cuestionamientos sobre el sustento de lo allí manifestado,19 tales como: ¿Por qué el alcalde del municipio de Pinillos del año 2017 expidió un nuevo acto administrativo que intenta reproducir el proferido por el alcalde de 1980 a través del Decreto 053 del 4 de febrero del mismo año, cuando según este documento la orden en la sentencia fue solamente expedir una copia del mismo?, ¿si supuestamente no existía la versión original de aquel acto de nombramiento, por qué en el proceso judicial en mención el juzgado dispuso que se expidiera una copia y no que se reconstruyera ese documento?, ¿cuál fue su fundamento para proferir esa decisión?, ¿por qué no fueron aportadas a esta actuación el fallo judicial en comento y las pruebas que dieron lugar a esa decisión?, ¿por qué el actor no promovió directamente ante la entidad territorial una solicitud de reconstrucción de expediente administrativo? Surgen también estas preguntas respecto del acta de posesión y la certificación laboral que respaldaban el hecho de la designación del demandante para el período bajo análisis.
Por ejemplo, ¿cómo un alcalde puede crear un acta de posesión o certificar el tiempo de servicio y la calidad del vínculo de un docente después de más de 37 años sin mencionar con qué pruebas fundamentó estas afirmaciones, más allá del supuesto cumplimiento de un fallo judicial que no lo obligaba a ello?, ¿acaso reposan otros documentos diferentes a estos últimos como constancias de pago, examen de ingreso, licencias, permisos o actos que hayan concedido otras situaciones administrativas que no fueron anunciados en este proceso, pero sí en el ordinario civil?, de ser así, ¿por qué no se aportaron ni se mencionaron en la actuación?, ¿por qué no se solicitaron y practicaron testimonios, informes o cualquier otro medio de prueba diferente que pudiera corroborar la prestación del servicio del reclamante entre 1980 y 1981? Como se observa, tales cuestionamientos crean una serie de dudas razonables sobre la idoneidad de las aludidas pruebas y de su capacidad para acreditar la supuesta labor desempeñada por el accionante, ya que tanto las copias del decreto de nombramiento y la posesión, así como el certificado expedido por la presunta autoridad nominadora después de más de 37 años desde la ocurrencia de los hechos, solo fueron fundamentados en una providencia que, vale decir, no había ordenado rehacer esos elementos, sino expedir copia de los mismos.
En tal sentido, lo único que corroboran dichos documentos es que dicha autoridad técnicamente lo que hizo fue volver a nombrar al demandante en 2017 con efectos desde 1980, pero sin un mínimo sustento o soporte documental o testimonial diferente y contundente para poder convalidar esa supuesta vinculación inicial. 19 A esta misma conclusión llegó esta Subsección en un caso similar al presente, específicamente en sentencia del 1.º de agosto de 2024, dictada en el radicado: 52001-23-33-000-2016-00208-01 (3052-2019).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) Es de destacar que, como estos documentos bajo análisis cimientan su contenido en una sentencia cuyo texto completo se desconoce en este proceso, lo que terminan generando es un ambiente de incertidumbre, toda vez que no se basaron en hechos nuevos o en otro material probatorio incuestionable que permita respaldar el supuesto que se quiere demostrar, por lo que necesariamente debe restárseles credibilidad, no por considerarlas falsas, sino por su falta de idoneidad, es decir, que no son medios inequívocos para poder establecer con precisión la labor educativa presuntamente desarrollada por el actor.
Lo anterior impide tener como cierto el supuesto de la relación legal del demandante antes del 31 de diciembre de 1980, pues se evidenció que las únicas pruebas con las que se buscaba acreditar lo propio son en esencia inconducentes20 y, por tanto, incumplen con uno de los elementos esenciales para que esta tuviera capacidad demostrativa.
Contrario a ello, lo que se encuentra debidamente comprobado a través de los demás certificados laborales verificados en comparación con los otros elementos probatorios, es que el actor fue nombrado como docente del departamento de Bolívar en virtud del el Decreto 256 del 27 de marzo de 1981;21 y que prestó el servicio tal como se desprende de los reportes de pago de nómina del docente entre 2006 y 2007,22 ello para establecer con certeza que aquel sí se desempeñó como educador oficial, pero solo desde 1981, por lo menos hasta el 8 de noviembre de 2018.
Lo anterior implica que el reclamante ejerció funciones como educador, pero con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, que era la fecha límite para acreditar una vinculación viable de ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en litigios como el presente relacionado con el reconocimiento de la prerrogativa bajo análisis, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación de un docente oficial, la siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]». 20 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]».
Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). 21 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 22 Ver el mismo índice. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) Por eso, para demostrar la prestación del servicio del reclamante durante un lapso anterior al 31 de diciembre de 1980, aquel, en principio, debió aportar el acto de nombramiento y el acta de posesión y las certificaciones de tiempo de servicio, o incluso las copias de estos, o bien los actos de reconstrucción de los mismos que hubiesen seguido estrictamente la normativa de archivo propia para el efecto, sin embargo, lo que se anexó a la demanda fueron unas versiones nuevas de tales documentos, carentes de idoneidad como se estableció anteriormente.
Incluso, la parte activa también pudo haber aportado un certificado laboral expedido directamente por su empleador, pero soportado en otro material de archivo creíble que acreditara lo propio de manera indiscutible. Aun así, esto no ocurrió, dado que los únicos documentos allegados al expediente, lejos de ser contundentes y precisos en su información, lo que en realidad generaron fue una serie de dudas que hacen imposible considerarlos inequívocos como se exige jurisprudencialmente para estos casos, toda vez que, esta incertidumbre conlleva la posibilidad de cometer eventualmente un error al momento de valorar la prueba y de determinar como probado un supuesto de hecho tan importante como el examinado, con base en el cual se pudo haber concedido la pretensión. Además, sin tales documentos, el demandante igualmente pudo haber aportado, incluso: constancias de pago de salarios como lo hizo para el período de 2006 y 2007 en adelante, actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales, vacaciones, cesantías, licencias o cualquier otra situación administrativa, certificaciones laborales emitidas por los directores de las instituciones educativas donde trabajó, informes escritos de la autoridad nominadora, o además, testimonios convincentes, coherentes y conducentes que permitieran corroborar tanto la existencia del vínculo como su naturaleza y duración exacta.
Ahora bien, lo que se aprecia en el asunto de la referencia es que, en ejercicio de la aludida libertad probatoria, el accionante no ejerció una mayor diligencia, por lo que se configuró el incumplimiento por parte de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho. Este mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que impone una carga procesal23 a las partes dentro del proceso judicial, 23 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. De esta manera, se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda24.
Por tanto, al evidenciar en el caso bajo estudio que el único período computable para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido entre 1981 y 2018, se concluye que el actor no satisfizo la exigencia de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.
En consecuencia, contrario a lo indicado por el Ministerio Público en su concepto, habrá de revocarse el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda, en el entendido de que en virtud de la valoración probatoria efectuada en esta instancia se logró determinar que las pruebas allegadas no eran idóneas para demostrar el hecho alegado.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. 24 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024) Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora, pese a que se está revocando la decisión del tribunal de origen, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP,25 que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que de los argumentos planteados en la demanda y en el trámite de primera no se presenta una falta de sustento jurídico que dé lugar a la imposición de dicha carga.
Contrario a ello, la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la improcedencia del derecho reclamado, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la parte activa.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas al demandante según lo manifestado en las consideraciones de este fallo.
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como apoderado general de la UGPP al abogado Edgar José Polanco Pereira, y como su sustituto a Carlos Santiago Valencia Vera, ambos portadores de las tarjetas profesionales 140.742 y 308.713 respectivamente, ello en los términos y para los fines de los poderes que obran en el índice 17 de SAMAI. 25 «[…] Artículo 365.
Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 13001-23-33-000-2019-00180-01 (2347-2024)
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente