CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 12 de noviembre de 2025. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica) Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 3 de agosto de 2021, la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) expidió la certificación CETIL de información laboral número 2021088999991510006200011, correspondiente a la señora Sandra Margarita Hernández Bula, en la que indicó: i) que estuvo vinculada como «Profesional Servicio Social Obligatorio» de esa institución en el periodo comprendido entre el 1º de marzo de 1989 y el 1º de marzo de 1990 y ii) que la entidad responsable por dicho período es la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca). 2.
Colfondos SA, mediante petición sin fecha, solicitó a la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) proceder con el proceso de emisión, reconocimiento y pago del bono pensional al cual tiene derecho la señora Sandra Margarita Hernández Bula. 1 Expediente digital Samai, documento 003_DemandaWeb__PRUEBASSANDRAHERNAND, folios 1-3.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 3. El 21 de marzo de 20242, la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), mediante oficio núm. 21250169, respondió la petición presentada por Colfondos SA en la que indicó no ser competente para asumir el pago solicitado, por cuanto dicha obligación le corresponde al departamento de Cundinamarca y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme a lo dispuesto en la Ley 1438 de 2011.3 4.
El 14 de agosto de 20254, Colfondos SA radicó ante la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) una solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Hernández Bula. 5. El 21 de agosto de 20255, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) manifestó no tener la competencia para asumir el reconocimiento solicitado, en tanto, la señora Hernández Bula se encuentra registrada como «personal retirado» del Pasivo Prestacional del Sector Salud. 6.
Colfondos SA elevó una petición ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público6 solicitando información sobre el trámite de emisión y orden de pago del bono pensional a favor de la señora Hernández Bula. Frente a ello, mediante oficio núm. 2-2025-055913 del 16 de septiembre de 2025, dicho ministerio señaló que la responsabilidad por el pasivo prestacional de la peticionaria recaía en la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca). 7.
Por lo anterior, Colfondos SA solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica).7 II.
ACTUACIÓN PROCESAL 2 Expediente digital Samai, documento 003_DemandaWeb__PRUEBASSANDRAHERNAND, folios 4-10. 3 En el expediente no se encuentra un certificado Cetil actualizado, en el cual se evidencie esta nueva postura de la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), respecto de la competencia para asumir el pago del bono pensional aludido. 4 Expediente digital Samai, documento 003_DemandaWeb__PRUEBASSANDRAHERNAND, folios 11-12. 5 Expediente digital Samai, documento 003_DemandaWeb__PRUEBASSANDRAHERNAND, folios 11-12. 6 Expediente digital Samai, documento 003_DemandaWeb__PRUEBASSANDRAHERNAND, folios 13-18 7 Expediente digital Samai, documento 001_DemandaWeb__conflictodecompetenc Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 447 del 15 de octubre de 2025 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, (del 17 al 23 de octubre de 2025), para que las autoridades involucradas y las particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto8.
Consta que la Secretaría comunicó el presente asunto9 a la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca); al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al departamento de Cundinamarca; a la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos SA; a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC); al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos SA y a la señora Sandra Margarita Hernández Bula.
En informe secretarial del 24 de octubre de 202510 se precisó que, dentro del término de fijación del edicto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público11 El 23 de octubre de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó sus consideraciones e indicó que no es el llamado a garantizar el pago del pasivo pensional de la señora Sandra Margarita Hernández Bula por los tiempos laborados en el Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), hoy ESE, debido a que, según la información reportada por dicha institución hospitalaria y la documentación correspondiente al pasivo prestacional de las entidades del sector salud, la señora Hernández Bula se encuentra registrada con la calidad de beneficiaria «RETIRADA».
En consecuencia, la definición de este tipo de asuntos recae en la institución de salud en la cual la citada señora prestó sus servicios personales, así como en el ente territorial correspondiente. 2. Departamento de Cundinamarca12 8Expediente digital Samai, documento 008POREDICTO_04Edicto 9Expediente digital Samai, documento 007ED_05Informecomunicacio 10Expediente digital Samai, documento 015ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00483 11Expediente digital Samai, documento 013_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Pronunciamientoaco 12 Expediente digital Samai, documento 010_MemorialWeb_Alegatos-ALEGACIONESSECRETAR Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 Mediante memorial del 21 de octubre de 202513 dirigido a la Sala, el departamento de Cundinamarca manifestó que, una vez revisada la información, la señora Hernández Bula fue reportada como «BENEFICIARIA RETIRADA», por lo que su situación se regula por el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997, en concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Así las cosas, le corresponde a la institución hospitalaria, en calidad de empleadora, presupuestar y pagar el bono pensional al que tiene derecho la señora Sandra Margarita Hernández Bula. 3. ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) Si bien esta autoridad no presentó consideraciones o alegatos dentro del término concedido, los argumentos en los que fundamenta su falta de competencia respecto del reconocimiento del bono pensional se extraerán del escrito del 21 de marzo de 202414, en el cual negó su competencia para el asunto.
En dicho escrito indicó no ser la entidad competente para efectuar el reconocimiento y pago de la señora Hernández Bula, pues para la fecha reclamada solo existía como una dependencia del departamento de Cundinamarca, por lo que se sostiene que es la entidad territorial la autoridad obligada a seguir presupuestando y pagando las pensiones, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según la disposición del artículo 78 de la Ley 1438 de 2011. 4.
Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca. Aunque esta autoridad no presentó consideraciones dentro del término otorgado, los argumentos que sustentan su falta de competencia para el reconocimiento del bono pensional de la señora Sandra Margarita Hernández Bula serán tomados del escrito fechado el 21 de agosto de 202515, mediante el cual manifestó expresamente su no competencia frente al asunto.
En ese orden, expuso que, según el contrato de concurrencia núm. 204 de 2001, la Unidad es la responsable de la administración del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud para cubrir las obligaciones de los trabajadores activos y pensionados, y no para el personal retirado como ocurre en el presente caso. Señaló que los empleados que no fueron reportados por las entidades hospitalarias como beneficiarias del extinto Fondo del Pasivo Prestacional se rigen por el artículo 11 del Decreto 530 de 1994. 13 El departamento de Cundinamarca aclara que los alegatos expuestos se refieren exclusivamente a la situación de la señora Sandra Hernández Bula, identificada con cedula 35.568.136. 14 Expediente digital Samai, documento 003_DemandaWeb__PRUEBASSANDRAHERNAND, folios 4-10. 15 Expediente digital Samai, documento 003_DemandaWeb__PRUEBASSANDRAHERNAND, folios 11-12.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 Sostuvo que, las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
Lo anterior, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993. De esta manera, aseguró que es la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) la responsable del pago del bono pensional correspondiente, por el período laborado por la señora Sandra Margarita Hernández Bula.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las otras entidades son del orden territorial, esto es la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Sandra Margarita Hernández Bula por el tiempo que laboró para el Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), hoy ESE, por el período comprendido entre el 1º de marzo de 1989 y el 1º de marzo de 1990; y iii) todas las autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.
Suspensión de términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva16. 3.
Aclaración previa. La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes enunciados, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Sandra Margarita Hernández Bula, por el periodo laborado en el Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 1º de marzo de 1989 y el 1º de marzo de 1990.
El conflicto surge porque la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), a pesar de indicar en el Cetil núm. 202108899999151000620001 del 3 de agosto de 2021 ser la entidad responsable para asumir el reconocimiento del bono pensional de la señora Hernández Bula, manifestó, mediante oficio del 21 de marzo de 2024, carecer de competencia para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de marzo de 1989 y el 1º de marzo de 1990, dado que para esa fecha el hospital era una dependencia del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca y, además, no contaba con personería jurídica; en consecuencia, dijo que la entidad competente era el departamento de Cundinamarca, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Por su parte, el departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca consideraron que la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) debe asumir las obligaciones pensionales correspondientes a la señora Hernández Bula, de conformidad con lo 16 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997, esto en razón a que la peticionaria fue reportada como beneficiaria retirada y para este caso no se calculó una reserva pensional que financie su pasivo, todo esto, mientras se suscriben nuevos contratos de concurrencia en los que se incluyan a los extrabajadores reportados como retirados.
Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que, según la Ley 60 de 1993, la Nación y los entes territoriales deben concurrir en la financiación del pasivo causado a 31 de diciembre de 1993, por las entidades hospitalarias públicas. Sin embargo, dicha ley no reguló la asunción del pasivo del personal certificado como retirado por parte de los concurrentes, pues se trataba de un pasivo contingente.
En consecuencia, consideró que el pasivo causado por los servicios prestados a cualquier institución de salud es y continuará siendo responsabilidad de las entidades de salud, en su condición de empleadoras de los beneficiarios, las cuales deberán agotar el procedimiento legal dispuesto para que los concurrentes puedan cumplir con su obligación de financiarlo, a partir de la celebración de los contratos de concurrencia. En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas17: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. ii) El proceso de descentralización del sector salud. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. iv) Conclusiones del recuento normativo. v) Análisis del caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196818, y 17 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257- 00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 18 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 mediante la Ley 9ª de 197319, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197520 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y 19 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 20 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21). Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.
Decreto Ley 356 de 197521 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud 21 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 Ahora bien, como lo señaló la Sala22, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. Con la expedición de la Ley 10 de 199023 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199324 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud25 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 23 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 24 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 25 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.
Ley 100 de 199326 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD.
El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo. 26 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago.
La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993. Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199427. Ley 715 de 200128 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada 27 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 28 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200429 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201330. Ley 1438 de 201131 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no 29 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 30 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 31 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto]. Decreto 586 de 201732 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199333, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de 32Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 33 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)34. c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban 34 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia35, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda 35 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud elevada por Colfondos SA, referente al reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Sandra Margarita Hernández Bula, correspondiente al periodo laborado en el Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 1º de marzo de 1989 y el 1º de marzo de 1990.
Lo anterior, teniendo en cuenta lo siguiente: a. Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) El Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) fue creado mediante la Ordenanza núm. 43 del 15 de mayo de 1936 y con Resolución núm. 0696 del 23 de marzo de 1955 expedida por el Ministerio de Justicia se le reconoció personería jurídica, según se lee en la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Cundinamarca, de fecha 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial.36 Solo hasta el año de 1996, el Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) fue transformado en empresa social de Estado, mediante la Ordenanza núm. 025 (del 22 de marzo) expedida por la Asamblea de Cundinamarca. 36 Expediente digital Samai, documento 013_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Pronunciamientoaco Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975, que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema37.
En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca38. En consecuencia, para el período por el cual se solicita el bono pensional de la señora Sandra Margarita Hernández Bula, es decir, del 1º de marzo de 1989 al 1º de marzo de 1990, el Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al servicio seccional de salud de Cundinamarca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que era el departamento de Cundinamarca el que estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones. 37 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala]. 38Expediente digital Samai, documento 014_MemorialWeb_Anexos-CundinamarcaFacat.
Certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud. A folio 5 señaló: «Que [e]l Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca es una institución pública del orden Departamental, se creó mediante Ordenanza No. 32 de 1945 como Fondo hospitalario de Cundinamarca, con resolución 0338 de 1956 obtuvo su personería [j]urídica, adoptó sus estatutos por el Acuerdo 08 del 13 de Abril de 1973 emanado de la Junta [D]irectiva, el Decreto No. 02133 del 7 de Septiembre de 1973, definió en su Artículo 1º.
“la Secretaría de Salud Pública de Cundinamarca constituirá el Servicio Seccional de Cundinamarca”, posteriormente con el Decreto 01362 del 26 de Abril de 1974 se adiciona la estructura de la Secretaría de Salud». [resaltado de la Sala]. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. Asimismo, la Ley 1438 de 2011, artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las E.S.E., pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica (eran dependencias de la entidad territorial), o teniéndola se encontraban adscritos a los departamentos, y por ende su administración estaba a cargo de estos. b. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, creada mediante el Decreto Ordenanzal 261 del 3 de agosto de 2012, es una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento (artículo 1º).
Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes en el departamento de Cundinamarca.39 Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes: 39 Resulta pertinente destacar lo que estableció el segundo inciso del artículo 1º del Decreto Ordenanzal núm. 261 de 2012; «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas [por el] Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 ARTÍCULO 6° FUNCIONES. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […]. 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […]. 6.10.
Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.40 [Se resalta].
De esta norma se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar el bono pensional a cargo del departamento de Cundinamarca, y, por lo tanto, para estudiar la solicitud de Colfondos SA sobre el bono pensional de la señora Sandra Margarita Hernández Bula. Por las razones anteriores, la Sala considera que la entidad competente para resolver la solicitud presentada por Colfondos SA para el reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Sandra Margarita Hernández Bula en el Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de esa entidad territorial, que cuenta con personería jurídica propia. 7.
Exhorto Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ahora ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de dicho departamento, en el menor tiempo posible.
Lo anterior, con el fin de que se realice el respectivo 40 Decreto Ordenanzal núm. 251 del 8 de septiembre de 2016 «[p]or el cual se adopta el Estatuto Básico de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca», artículo 6. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud41 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia42.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de esa entidad territorial, para resolver de fondo la solicitud de Colfondos SA, de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Sandra Margarita Hernández Bula, correspondiente al período laborado en el Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 1º de marzo de 1989 y el 1º de marzo de 1990.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para lo de su competencia, en los términos del numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), proceda a realizar el corte de cuentas con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor de la señora Sandra Margarita Hernández Bula, la entregue a este a la mayor brevedad posible.
CUARTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital San Rafael de Facatativá (Cundinamarca); al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al departamento de Cundinamarca; a la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos SA; a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC); al señor Juan Fernando Granados Toro, apoderado de Colfondos SA, y a la señora Sandra Margarita Hernández Bula. 41 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 42 El 22 de mayo de 2024, después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio frente al tema bajo estudio.
Desde la decisión adoptada en esa fecha sobre el conflicto de competencias 11001- 03-06-000-2024-00112-00 y en asuntos con identidad fáctica y jurídica, la consejera Ana María Charry Gaitán no presenta aclaración ni salvamento de voto relacionados con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017. De conformidad con esta regulación la Sala resolvió, en adelante, exhortar, en los casos pertinentes, a las empresas sociales del Estado para que cumplan con la obligación allí exigida.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00483-00 QUINTO. RECONOCER personería a i) Luisa Fernanda Cuellar Cogollo, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.016.091.804 y T.P. 338864 y a ii) Juan Fernando Granados Toro, como apoderado de la AFP Colfondos, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.870.592 y T.P. 114233, en los términos del respectivo poder.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.