CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cinco (5) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03622-00 Demandante: Ramiro Triana Triana Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Tutela contra providencia judicial / Acción de cumplimiento / Defecto sustantivo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Ramiro Triana Triana, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021.
Antecedentes 1.1. La solicitud Ramiro Triana Triana promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, igualdad y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 29 de noviembre de 2023 y 15 de enero de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, en la acción de cumplimiento identificada con el radicado 68001333300720230026400/01.
Como fundamento de la solicitud expuso lo siguiente: i) Presentó acción de cumplimiento en contra del municipio de Floridablanca, Santander con el fin de que se hiciera efectivo lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 173 de la Ley 734 de 2002 y en los artículos 6 y 7 del Decreto 2170 de 1992, para que se adelantaran las actuaciones administrativas y presupuestales pertinentes para que los valores recaudados por concepto de multas impuestas a concejales municipales por sanciones proferidas por órganos de control, se incorporaran al presupuesto de rentas, recursos de capital y ley de apropiaciones de la misma corporación para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024, en el rubro correspondiente a bienestar social. iii) El Juzgado Séptimo del Circuito Judicial de Bucaramanga con sentencia del 29 de noviembre de 2023 denegó las súplicas de la demanda, al considerar, entre otras cosas, que los recursos de los concejos municipales se encuentran compuestos máximo por el 1.5.% de los ingresos corrientes de libre destinación de los municipios, por lo que no es procedente que la entidad territorial atienda las pretensiones de los demandantes, en el sentido de incorporar al presupuesto del concejo municipal unos ingresos con destinación específica. iv) El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 15 de enero de 2024 confirmó la decisión del a quo. v) Las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo por indebida aplicación de la normativa en la que se sustentó la demanda, de cara al material probatorio allegado al expediente. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] PRIMERA: Que se declare que la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, al proferir las Sentencias de Primera Instancia el 29 de noviembre de 2019 dentro del proceso de Acción de Cumplimiento de radicado 68001333300720230026400, y de Sentencia de Segunda Instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 15 de enero de 2024 bajo el radicado 68001333300720230026401, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la justicia y a la igualdad de mi poderdante RAMIRO TRIANA TRIANA.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER dejar sin efectos las Sentencias de Primera Instancia el 29 de noviembre de 2019 dentro del proceso de Acción de Cumplimiento de radicado 68001333300720230026400, y de Sentencia de Segunda Instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 15 de enero de 2024 bajo el radicado 68001333300720230026401.
TERCERA: Y en consecuencia con lo anterior se ordene proferir una nueva Sentencia que acoja las pretensiones de la Demanda tramitada al interior del Proceso de Acción de Cumplimiento de radicado 68001333300720230026400 en primera instancia y 68001333300720230026401 en segunda instancia. CUARTA: Solicito de ser necesario proferir el fallo de la presente tutela de manera ultra o extra petita, en lo que el Juez considere pertinente. […]».
(sic). 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Santander luego de hacer un recuento jurídico-procedimental de las etapas surtidas al interior del proceso, concluyó que la providencia cuestionada se profirió conforme al ordenamiento jurídico; por lo que solicitó que se declare improcedente la tutela. 1.2.2.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga solicitó que se negara la pretensión de amparo, en la medida que no ha trasgredido los derechos invocados por el demandante. 1.2.3. El municipio de Floridablanca solicitó negar la petición de amparo ante la inexistencia de vulneración a derechos fundamentales y la no configuración del defecto fáctico alegado; pues, los hechos objeto de controversia fueron debidamente debatidos en las instancias judiciales respectivas. 1.2.4.
El Concejo municipal de Floridablanca requirió que se negara la solicitud de la tutela en atención a que la providencia objeto de reproche tuvo la debida carga argumentativa, y contó con un análisis probatorio suficiente, por tanto, no se encuentra acreditada la trasgresión de los derechos invocados por el demandante. 1.2.5. Los demás terceros con interés guardaron silencio. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; vi) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Santander. 2.2.
Cuestión previa Se advierte que, pese a que en el escrito inicial se cuestionan las decisiones proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son similares respecto a una y otra. Por lo anterior y en atención a que la providencia del 29 de noviembre de 2023, proferida en primera instancia fue apelada y el Tribunal Administrativo de Santander desató el recurso a través de providencia del 15 de enero de 2024, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a esta última, en tanto, de emitirse una decisión de amparo en lo que a esta se refiere se garantizarían los ius fundamentales invocados. 2.3.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» [Resalta la Sala] Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales del demandante con ocasión de la sentencia del 15 de enero de 2024, a través de la cual confirmó la decisión del a quo, luego de considerar que la actuación del municipio de Floridablanca se encontraba acorde con lo regulado en los artículos 6 y 7 del Decreto 2170 de 1992, con lo cual incurrió, presuntamente, en defecto sustantivo? 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.5.2. Defecto sustantivo En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.
En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales. 2.5.3. Sobre el caso concreto Ramiro Triana Triana acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 15 de enero de 2024 por el Tribunal Administrativo del Santander, mediante el cual confirmó la decisión del a quo, y en cuyo contenido se concluyó que la actuación del municipio de Floridablanca se encontraba acorde con los mandatos contenidos en los artículos 6 y 7 del Decreto 2170 de 1992.
Al respecto consideró que la corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales, al incurrir en defecto sustantivo por interpretar y aplicar de manera errónea las disposiciones legales cuyo cumplimiento exigía, lo cual tuvo incidencia directa en el sentido de la decisión. Para mayor claridad, se recuerda lo considerado por el Tribunal Administrativo de Santander en su providencia: «[…] Así mismo, tal y como lo afirmó la primera instancia, no hay lugar a ordenar el cumplimiento reclamado por la p. accionante, pues la actuación del municipio además de encontrarse acorde con los mandatos contenidos en los artículos 6 y 7 del Decreto 2170 de 1992, resulta concordante con los reiterados conceptos emitidos por el Ministerio de Hacienda; toda vez que, en virtud del artículo 21 de la Ley 136 de 1994 los concejos municipales no son una entidad independiente al municipio; por el contrario, hacen parte de una sección dentro del presupuesto de gastos de la respectiva entidad territorial con sujeción a los límites señalados en la Ley 617 de 2000, razón por la cual, las multas generadas por sanciones disciplinarias de concejales o exconcejales hacen parte del presupuesto de ingresos corrientes, de carácter no tributario de la entidad territorial a la que pertenece o perteneció el sancionado, en virtud del artículo 27 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, la cual deberá destinar dichos recursos a financiar programas de bienestar social de sus empleados.
No siendo posible que, mediante la presente acción se ordené entregar tales recursos al Concejo Municipal de Floridablanca, puesto que, la norma (artículos 6 y 7 del Decreto 2170 de 1992) no contiene un mandato imperativo, expreso y exigible sobre tal aspecto. Por otra parte, si bien, el Decreto No. 0383 del 27 de octubre de 2022, catalogó los dineros recibidos por concepto de sanciones disciplinarias como ingresos corrientes de libre destinación, cabe aclarar que, de conformidad los artículos 6 y 7 del Decreto 2170 de 1992 y el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, tales ingresos tienen una destinación oficial específica; y en el presente caso, como se dijo líneas atrás, los recursos recaudados fueron destinados a los programas de bienestar de la entidad, sin que la mera denominación de <<ICLD>>, sea suficiente para tener por acreditado el incumplimiento pretendido y en su lugar modificar o revocar lo decidido por la primera instancia. Con lo anteriormente expuesto, queda claro que los recursos no se deben devolver al concejo municipal puesto que esta sección presupuestal no tiene presupuesto de ingresos, adicionalmente, como se mencionó, tales recursos son de destinación específica de forma que no se incluyen dentro del porcentaje de ingresos corrientes de libre destinación que puede ejecutar el municipio en sus gastos de funcionamiento; aunado a que, los concejos municipales son Corporaciones Político-Administrativas, sin personería jurídica, cuyos recursos se componen del 1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación de los municipios (Ley 617 de 2001), no siendo procedente incorporar al presupuesto del concejo municipal unos ingresos con destinación específica.
No obstante, en el presente caso, lo anterior no impide que los servidores públicos del Concejo Municipal puedan acceder a los programas y políticas de bienestar social que ejecute la entidad territorial en virtud de los arts. 4, 11, 13, 16, 18, 19, 20, 21 y 37 del Decreto 1567 de 1998 <<Por el cual se crea el sistema nacional de capacitación y el sistema de estímulos para los empleados del Estado.
Es de anotar que la autonomía presupuestal de las secciones presupuestales, entre ellas el concejo municipal, está dada para contratar, comprometer y ordenar el gasto de su respectiva sección, facultades que están en cabeza del jefe de cada órgano, esto de acuerdo con lo establecido en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996; sin embargo, la referida autonomía no implica que tales secciones tienen su propio presupuesto de ingresos […]» [sic].
A juicio de esta Sala, la autoridad judicial demandada realizó un análisis adecuado del asunto al delimitar el objeto de estudio a los alcances y efectos de los artículos 6 y 7 del Decreto 2170 de 1993, e indicar que no había lugar a pronunciarse respecto al cumplimiento del inciso 2 del artículo 173 de la Ley 734 de 2002, por cuanto esta fue derogada mediante la Ley 1952 de 2019.
De este modo se observa que el tribunal demandado efectuó una valoración razonable de las disposiciones legales cuestionadas, lo cual le permitió concluir que la obligación de destinar los recursos obtenidos por el pago de sanciones disciplinarias al bienestar social de los empleados de la entidad fue satisfecha por el municipio de Floridablanca al expedir el Decreto 0383 del 27 de octubre de 2022 que modificó el presupuesto general de rentas, recursos de capital y gastos o apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022, disponiéndose en su artículo segundo que se incorpora al presupuesto de gastos o apropiaciones del municipio de Floridablanca el valor de $127’967.997,80.
Consideración que lo llevó a indicar que las actuaciones del municipio se encontraban acorde con los preceptos contenidos en los artículos 6 y 7 del Decreto 2170 de 1992 toda vez que, en virtud del artículo 21 de la Ley 136 de 1994, los concejos municipales no son una entidad independiente al ente territorial; por el contrario, hacen parte de una sección dentro de su presupuesto de gastos con sujeción a los límites señalados en la Ley 617 de 2000, razón por la que las multas generadas por sanciones disciplinarias de concejales o exconcejales hacen parte del presupuesto de ingresos corrientes, de carácter no tributario, en virtud del artículo 27 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, con destino a financiar programas de bienestar social para sus empleados.
En este sentido, estimó que no era procedente ordenar la entrega de dichos recursos al concejo municipal de Floridablanca, puesto que los artículos 6 y 7 del Decreto 2170 de 1992 no contienen un mandato imperativo, expreso y exigible sobre tal aspecto. Así, advirtió que, si bien el Decreto 0383 del 27 de octubre de 2022 catalogó los dineros recibidos por concepto de sanciones disciplinarias como ingresos corrientes de libre destinación, de conformidad con los artículos 6 y 7 del Decreto 2170 de 1992 y el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, estos tienen una destinación oficial específica; y en el caso concretó encontró que los recursos recaudados fueron destinados a los programas de bienestar de la entidad.
Como se observa, el Tribunal Administrativo de Santander realizó una valoración probatoria acorde con la normatividad que regulan la materia, lo cual permitió concluir que los recursos no se deben devolver al concejo municipal puesto que, como tal, hace parte de una sección del presupuesto del municipio, adicionalmente, estos son de destinación específica para financiar programas de bienestar social para sus empleados, incluidos los servidores públicos del concejo municipal.
Además, como bien lo explicó, los concejos municipales son corporaciones político-administrativas sin personería jurídica, cuyos recursos se componen del 1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación de los municipios (Ley 617 de 2001), por lo que no es procedente incorporar al presupuesto del concejo municipal unos ingresos con destinación específica.
En consideración a lo expuesto, es incorrecto concluir la configuración del defecto sustantivo alegado, en tanto no se observa una indebida interpretación de las normas aplicables al asunto o que se hubieren aplicado otras que fueran ajenas al caso a resolver, por el contrario, el pronunciamiento adoptado por la corporación judicial demandada estuvo fundado en la sana critica, con una argumentación válida y razonable.
Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y, por lo tanto, no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales de Ramiro Triana Triana, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Santander.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Ramiro Triana Triana, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador