Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: PROTEKTO S.A.S. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Temas: Tutela contra providencia judicial.
Declaración de caducidad del medio de control de reparación directa. Defecto fáctico. Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la sociedad Protekto S.A.S., quien actúa a través de su representante legal, contra el Tribunal Administrativo Casanare.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 4 de septiembre de 2025, la parte demandante solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Casanare vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la sociedad Protekto CRA S.A.S. al proferir la sentencia de segunda instancia del 27 de febrero de 2025, dentro del proceso declarativo con radicado 2022-00836, iniciado por aquella en contra del municipio de Yopal 2.
En consecuencia, TUTELAR los derechos fundamentales de la sociedad Protekto CRA S.A.S., dejando sin efectos la aludida sentencia y todas las actuaciones posteriores a ella y, en consecuencia, ORDENAR al Juzgado accionado, que, en un término perentorio, una vez comunicada esta determinación, proceda a emitir nuevamente sentencia, aplicando para el efecto las previsiones expuestas en esta actuación”. 2.
Hechos 2.1. De los hechos que motivaron la presentación del medio de control de reparación directa Seguros Cóndor S.A. emitió la póliza de cumplimiento no. 891855017, cuyo propósito era garantizar el adecuado manejo del pago anticipado de los subsidios para vivienda de interés social financiados por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (Inurbe) en el municipio de Yopal.
En ese contrato de seguro, el municipio de Yopal actuó como tomador de la póliza, mientras que el Inurbe fue el beneficiario. Durante el desarrollo del proceso, Inurbe reportó un Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 siniestro debido al manejo incorrecto del anticipo por parte del municipio de Yopal, derivado del incumplimiento en la ejecución de los proyectos de vivienda de interés social, lo que resultó en la activación de la póliza de cumplimiento emitida por Seguros Cóndor S.A. En ese orden de ideas, Cóndor S.A., en su calidad de garante del cumplimiento por parte del municipio de Yopal en los proyectos de construcción mencionados anteriormente, así como de numerosos otros proyectos financiados por el Inurbe a nivel nacional, donde emitió pólizas que respaldaban las obligaciones de los oferentes, decidió proponer a dicha entidad la firma de un acuerdo general de pago, pues Cóndor S.A. se subrogaría en las obligaciones de los oferentes y, por lo tanto, indemnizaría al Inurbe, dando por terminados los proyectos respaldados por la aseguradora y compensando así los perjuicios ocasionados en esos proyectos.
En dicho acuerdo, se estableció que Cóndor S.A. indemnizaría los siniestros reportados por el Inurbe, incluyendo aquellos relacionados con el municipio de Yopal, mediante la subrogación de la obligación de finalizar dichas obras y la legalización de las viviendas construidas, todo ello financiado con recursos propios de la aseguradora.
No obstante, al concluir el proceso de liquidación definitiva del Inurbe, Cóndor S.A. no pudo cumplir con lo establecido en el acuerdo, por lo tanto, el Consorcio PAR INURBE solicitó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que iniciara un proceso de jurisdicción coactiva contra la aseguradora, debido al incumplimiento en el pago de las indemnizaciones correspondientes a los siniestros declarados.
En el proceso de jurisdicción coactiva OAJ-001-2009, el 29 de octubre de 2009 se emitió un mandamiento de pago en contra de Cóndor S.A., fundamentado en el acuerdo general de pago de indemnizaciones suscrito el 17 de marzo de 2005. Posteriormente, el 5 de agosto de 2013, la Superintendencia Financiera ordenó la toma de posesión de Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales, lo que motivó al Ministerio de Vivienda a suspender el trámite del proceso de jurisdicción coactiva.
Luego de evaluar la situación administrativa, financiera y contable de la compañía, la Superintendencia Financiera decretó su liquidación forzosa administrativa mediante la Resolución no. 2211 de 5 de diciembre de 2013. La reclamación del Ministerio de Vivienda fue aceptada por el agente liquidador de Cóndor S.A. mediante la Resolución no. 173 de 16 de marzo de 2015, en la cual se reconocieron las sumas derivadas de los siniestros incluidos en el acuerdo general de pago de indemnizaciones suscrito entre el extinto Inurbe y Cóndor S.A. En cumplimiento de dicha resolución, Seguros Cóndor S.A. efectuó el 19 de junio de 2015 un pago a título de indemnización al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por un valor de $8.463.948.667, correspondiente al 70,96 % del crédito reclamado y reconocido a favor de la cartera ministerial.
En ese orden de ideas, dentro del pago realizado en el proceso de jurisdicción coactiva, se incluyó la indemnización correspondiente a los siniestros declarados por el municipio de Yopal, por un monto de $8.015.103,00. Ahora bien, de conformidad con la declaración de Cóndor S.A. en liquidación, contenida en la escritura pública 1369 de 2016, se enajenaron y transfirieron a favor de la sociedad comercial CRA S.A.S. todos los derechos que poseía, o que pudiera llegar a tener, sobre la cartera relacionada en el Anexo 1 de dicho documento, pues dicha transferencia incluía las acciones de subrogación y de reembolso en los procesos en curso, así como todos los derechos legales, contractuales y procesales que correspondieran o pudieran corresponder a Seguros Cóndor S.A. en liquidación sobre dicha cartera.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.2. Del escrito de tutela La parte actora relató que mediante acta de 10 de noviembre de 2021, la Asamblea de Accionistas de la sociedad CRA S.A.S., junto con la sociedad Protekto CRA S.A.S., aprobaron la fusión de ambas compañías, en la cual Protekto CRA S.A.S. absorbió a CRA S.A.S. Precisó que a través de registro de 7 de diciembre de la misma anualidad, se perfeccionó la fusión. Posteriormente, mencionó que el 5 de agosto de 2022, la sociedad Protekto CRA S.A.S., solicitó el reconocimiento de la sucesión procesal de la parte ejecutante, lo cual fue resuelto de manera positiva mediante providencia de 9 de agosto de 2022.
Manifestó que el 23 de agosto de 2023, la sociedad Centro de Recuperación y Administración de Activos (CRA), en su calidad de cesionaria de la aseguradora Cóndor S.A., interpuso demanda contra el municipio de Yopal en ejercicio del medio de control de reparación directa, en la que solicitó que se declarara la responsabilidad extracontractual, administrativa y patrimonial del ente territorial por los perjuicios derivados del pago de la indemnización que Seguros Cóndor S.A. efectuó a favor del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (Inurbe), en cumplimiento de la póliza no. 891855017, suscrita entre el municipio de Yopal y Seguros Cóndor S.A. y agregó que dichos perjuicios eran imputables al municipio por su vinculación con los proyectos de vivienda de interés social objeto de la referida garantía. Señaló que, como consecuencia de lo anterior, solicitó que se condenara al municipio de Yopal al pago de la suma de $8.015.103, correspondiente al valor que Seguros Cóndor S.A. desembolsó a título de indemnización a favor del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (Inurbe).
Indicó que mediante sentencia de 21 de noviembre de 2024, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por el municipio de Yopal, al considerar que el término de caducidad debió contarse a partir del momento en que el beneficiario de la póliza tuvo conocimiento del daño ocasionado, el cual correspondía a la expedición de la Resolución no. 2221 de 16 de noviembre de 2004, suscrita por el agente liquidador del Inurbe.
Asimismo, precisó que de conformidad con el material probatorio allegado al expediente, dicha Resolución quedó ejecutoriada en el mes de noviembre de 2004, fecha que coincidía tanto con la ocurrencia del hecho dañoso como con el conocimiento efectivo del daño, en la medida en que fue debidamente notificada a la aseguradora. Por lo tanto, concluyó que existían razones suficientes para concluir que a partir de esa fecha comenzó a correr el término de caducidad del medio de control correspondiente.
Refirió que contra la anterior determinación, la sociedad demandante presentó recurso de apelación, al estimar que no resultaba procedente contabilizar el término de caducidad de la acción de recobro de seguros desde la ocurrencia misma del siniestro, pues hacerlo implicaba desconocer la naturaleza y finalidad de dicha acción, así como las prerrogativas que en su momento tenía el beneficiario, derivadas de la solidaridad propia de esa figura, y las circunstancias materiales que explicaban la distancia temporal existente entre el hecho dañoso inicial y el pago efectivo de la indemnización. Por último, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Casanare por medio de sentencia de 27 de febrero de 2025 confirmó la decisión, al considerar que el daño se configuró con la Resolución no. 2221 de 16 de noviembre de 2004, mediante la cual el Inurbe declaró el incumplimiento del municipio de Yopal, generando la obligación de hacer efectiva la póliza de seguro.
En consecuencia, el término de Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 caducidad corrió entre el 17 de noviembre de 2004 y el 17 de noviembre de 2006, aplicable también a Protekto CRA S.A.S. por subrogación, lo que permitía concluir que la demanda fue presentada de manera extemporánea. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora manifestó que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. En relación con la relevancia constitucional indicó que “es necesario advertir que el presente asunto tiene un interés constitucional, pues estamos ante la flagrante violación de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la sociedad Protekto CRA S.A.S. por cuenta de una providencia judicial viciada por defectos fácticos y sustantivos y el desconocimiento arbitrario del precedente judicial de la máxima corporación de la jurisdicción ordinaria en diferentes aspectos, por cuenta de una indebida interpretación de las relaciones jurídicas inmersas en el litigio del proceso declarativo 2017-00290, de la naturaleza y origen del derecho ejercitado y la fuente de la responsabilidad reclamada, lo cual repercutió en la errónea determinación del examen sobre la operancia o no de la prescripción de la acción de recobro de seguros que se quedó solo en el origen del derecho reivindicado, pero no se percató de los hechos posteriores que impedían contabilizar la prescripción solo con ese hito temporal”.
Agregó que resultaba evidente la relevancia constitucional del presente asunto, en la medida en que se buscaba evidenciar la fundamentación arbitraria e injustificada de la decisión impugnada, con el propósito de que se aplicaran correctamente los parámetros normativos que debieron orientar la resolución del conflicto sometido a la administración de justicia, no solo para evitar la vulneración de los derechos fundamentales, sino también para garantizar el adecuado funcionamiento de la administración de justicia frente al indebido desconocimiento del precedente judicial establecido por la Corporación. Mencionó que no existe otro medio de defensa judicial, pues la sentencia de 27 de febrero de 2025, “al ser dictada en segunda instancia, no es susceptible del recurso de apelación, ni tampoco del recurso de reposición, ni mucho menos se configura causal alguna que permita la procedencia del recurso extraordinario de revisión ni la cuantía permitía presentar recurso de extraordinario de casación. Por lo cual se entiende superado el cumplimiento de este requisito”.
Respecto del requisito de inmediatez, la parte actora afirmó que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 27 de febrero de 2025, por lo tanto se encuentra dentro del término razonable. Finalmente, precisó que se identificaron de manera clara los hechos y las razones generadoras de la vulneración de los derechos fundamentales.
Ahora bien, en lo que atañe a las causales especiales de procedibilidad explicó que se configuró el defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial. En relación con los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial consideró que no podía afirmarse que la aseguradora hubiera dejado vencer el término de prescripción por negligencia, pues existieron múltiples circunstancias que justificaron el ejercicio tardío de la acción de recobro, pues la compañía optó por ejecutar directamente las obras amparadas por la póliza, lo que implicó que el perjuicio solo se concretara al finalizar la construcción. Además, precisó que el proceso fue afectado por controversias administrativas prolongadas, recursos Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 legales y la intervención de la Superintendencia Financiera durante la liquidación de Seguros Cóndor, factores ajenos a su voluntad.
En consecuencia, precisó que no hubo omisión imputable a la aseguradora, sino un actuar ajustado a las condiciones legales y administrativas propias del contrato estatal de seguro, por lo que aplicar la prescripción resultaba injusto y contrario al precedente judicial. Finalmente, expresó que “pretender que la prescripción opere de manera automática, desconociendo las particularidades de este caso, constituye una decisión injusta, arbitraria y contraria al precedente judicial, pues no reconoce que la aseguradora se encontraba sujeta a circunstancias que escapaban a su control.
La lógica del recobro en materia de contratos de seguro estatales no puede asimilarse al ámbito de los seguros privados, dado que en aquellos la declaratoria del siniestro y la definición de su alcance dependen exclusivamente de la entidad pública, y no de la voluntad de la aseguradora”. 4. Trámite procesal Mediante auto de 12 de septiembre de 2025, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar a la parte actora y a la autoridad accionada -Tribunal Administrativo de Casanare-.
Asimismo, al municipio de Yopal y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, como terceros interesados en el resultado del proceso y se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 610 del Código General del Proceso. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios nos. 132757 a 132761 del 16 de septiembre de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión1. 5.
Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Casanare El magistrado ponente rindió informe en el que señaló que la sociedad accionante invocó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, “pero para justificar la relevancia constitucional de la acción, sostuvo que el Tribunal había desatendido la interpretación de la Corte Suprema de Justicia sobre la prescripción de la acción de recobro de seguros, además de la solución de un conflicto suscitado ante la jurisdicción ordinaria, en el proceso 2017-00290”.
En ese orden de ideas, precisó que la simple indicación de normas jurídicas y de la configuración de un defecto fáctico no satisface el requisito de relevancia constitucional, toda vez que no se mencionó de qué manera los derechos fundamentales alegados se ven afectados con la decisión cuestionada, por el contrario, la parte actora busca revivir un debate que ya fue concluido ante el juez natural.
Explicó que el defecto fáctico como supuesto de indebida o ausente valoración probatoria requiere que quien lo alega demuestre cómo se incurrió en el yerro, qué prueba se dejó de valorar o se valoró indebidamente. No obstante, la parte actora manifestó que la aseguradora no actuó con negligencia al no ejercer la acción de recobro dentro del plazo de dos años, sino que lo hizo en un momento posterior debido a una serie de circunstancias justificadas.
En ese sentido, precisó que la parte actora no hizo referencia a ningún medio de prueba que se hubiera propuesto 1 Índice 7 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 dentro del trámite del medio de control de reparación directa, lo que descartó la ocurrencia de ese defecto.
Manifestó que “la sentencia cuestionada hizo un análisis de la acción de recobro, a la luz del artículo 1096 del Código de Comercio, así como de la interpretación de la Corte Suprema de Justicia en la materia; posteriormente, se pasó a un análisis de la posición del máximo órgano de esta jurisdicción, para encontrar posiciones disímiles, por lo que el Tribunal decantó por la que, en virtud del análisis del caso concreto y la autonomía judicial, decidió era el aplicable para el conteo del término de caducidad del medio de control”.
Finalmente, concluyó que la sociedad demandante pretende que por vía de la acción de la tutela se acceda a sus pretensiones litigiosas al haber sido vencida en el proceso ordinario, sin que ello configure una vulneración a los derechos fundamentales alegados. Y en ese sentido, solicitó que se negaran las pretensiones del amparo solicitado. 5.2.
Respuesta del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal El titular del despacho rindió informe en el que solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, ni las causales de procedencia específicas del mecanismo constitucional contra providencias judiciales.
Manifestó que en el amparo pretendido “se vislumbra que la única intención de la parte accionante es crear una instancia adicional que deje sin efectos la providencia estudiada por el Tribunal Administrativo de Casanare, imponiéndole la carga de estudiar nuevamente y con criterios de interpretación diferentes la providencia atacada, por cuanto busca se de aplicación a criterios jurisprudenciales distintos a los aplicados tanto en primera como segunda instancia”.
Precisó que el descontento manifestado por la entidad demandante refleja su intención de prolongar, a través de la vía constitucional, un debate que ya ha sido concluido con el objetivo de obtener a toda costa una decisión favorable a su postura sobre el conflicto. Asimismo, advirtió que las conclusiones del juzgado y del tribunal no se tornaron irracionales, absurdas o arbitrarias que justifiquen un estudio de fondo y una interpretación de los hechos, las normas y la jurisprudencia correspondientes al proceso de control de validez.
En definitiva, explicó que la acción de tutela no podía ser utilizada como un mecanismo para revisar o corregir decisiones judiciales en un proceso ordinario. Finalmente, concluyó que “respecto al defecto fáctico: indebida identificación de la obligación subrogada, su naturaleza y las circunstancias posteriores a su nacimiento que interrumpieron la prescripción de la acción de ella emanada, aducido por la parte accionante, es preciso indicar que PROTEKTO SAS, contó con los momentos procesales pertinentes para dar a conocer dichas circunstancias las cuales ya fueron analizadas en debida forma tanto por el ad quo como el ad quem en cada una de las etapas procesales, razón por la cual se adoptó tanto en primera como segunda instancia la declaratoria de la caducidad del medio de control”. 5.3.
Respuesta del municipio de Yopal El apoderado del municipio rindió informe en el que precisó que por parte del ente territorial no se habían vulnerado los derechos fundamentales de la sociedad accionante, pues lo que pretende es que por vía de acción constitucional “reactivar termino o intentar remediar falencias, frente a las oportunidades procesales con las Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que contaba para controvertir las decisiones en los términos procesales que establece la ley.
No es la acción de tutela una tercera instancia a la que se puede recurrir cuando no hicieron uso de los recursos o términos ordinarios o haciendo uso de ellos las decisiones salieron desfavorables”. Manifestó que la acción de tutela era improcedente, toda vez que la parte actora pretende utilizarla como una tercera instancia para reabrir un proceso que ya fue resuelto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Adicionalmente, precisó que la tutela contra providencias judiciales es un mecanismo de carácter excepcional que únicamente es válida cuando no existe otro medio judicial eficaz para la protección de los derechos fundamentales. Finalmente, concluyó la parte accionante “no acreditó dicha situación; por el contrario, lo que se evidencia es una inconformidad frente a la interpretación jurídica que realizaron los jueces naturales del proceso, lo cual no constituye en sí mismo una violación de derechos fundamentales.
Recalcando que la acción constitucional resulta improcedente al no cumplir con el requisito de subsidiariedad, ya que no se trata de un caso que requiera una intervención urgente ni de un daño irremediable que justifique la activación directa e inmediata del amparo constitucional”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si la sentencia de 27 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante el cual se confirmó la decisión de 21 de noviembre de 2024 emitido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, a través del cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa dentro del proceso con radicado no. 85001-33-33-002- 2017-00290-01 incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales de la sociedad accionante, al configurarse un defecto fáctico. 3.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones2.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20053, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de 2 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.
Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional4.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala5, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.
Expediente 2012-02201-01. 5 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 4. Estudio y solución del caso concreto La sociedad Protekto S.A.S., quien actúa a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, con ocasión de la sentencia de 27 de febrero de 2025, por medio de la cual se confirmó la decisión de 21 de noviembre de 2024 emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, a través de la cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa dentro del proceso con radicado no. 85001-33-33-002-2017-00290-01.
La Sala observa que la parte actora alegó que la decisión cuestionada incurrió en un defecto fáctico, ya que, a su juicio, la aseguradora no actuó con negligencia al no ejercer la acción de recobro dentro del plazo de dos años. Asimismo, precisó que eligió ejecutar la obra como forma válida de cumplimiento, por lo que la acción de recobro no podía ejercerse hasta su finalización, evitando reclamar por un perjuicio no materializado.
Adicionalmente, refirió que la construcción del proyecto de vivienda, por su naturaleza, tomó un tiempo considerable, por lo que resultaba desproporcionado que el plazo para la acción corriera durante esa ejecución, eindicó que la aseguradora enfrentó prolongadas controversias administrativas con la entidad pública, ajenas a su voluntad, que demoraron la resolución. Finalmente, concluyó que la intervención y liquidación de la aseguradora por la Superintendencia Financiera limitó su capacidad para ejercer la acción de recobro oportunamente.
Ahora bien, revisadas las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario de reparación directa, se observa que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal mediante sentencia de 21 de noviembre de 2024 declaró probada la excepción de caducidad propuesta por el municipio de Yopal, al considerar que el plazo de caducidad debía contarse a partir del momento en que el beneficiario de la póliza tuvo conocimiento efectivo del daño causado.
En ese caso, el municipio de Yopal suscribió con Seguros Cóndor S.A. la póliza de cumplimiento no. CS000717 el 17 de octubre de 2002, cuyo beneficiario fue el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (Inurbe). Posteriormente, el agente liquidador del INURBE emitió la Resolución no. 2221 de 16 de noviembre de 2004, mediante la cual se declaró el incumplimiento en la ejecución de ciertos subsidios de vivienda en Yopal, ordenando la ejecución de la póliza No. CS000717 de 2002.
En ese orden de ideas, el Juzgado concluyó que el término de caducidad debía contarse desde la fecha en que quedó ejecutoriada la Resolución no. 2221 de 16 de noviembre de 2004, emitida por el agente liquidador del Inurbe. Y en ese sentido, precisó que en el material probatorio aportado al expediente dicha Resolución quedó ejecutoriada en noviembre de 2004, coincidiendo con la fecha en que se produjo el hecho dañoso y con el momento en que la aseguradora fue notificada efectivamente.
Por lo tanto, aclaró que dichas circunstancias eran suficientes para concluir, sin lugar a duda, que desde ese momento comenzó a correr el término de caducidad del medio de control de reparación directa. Así las cosas, la sociedad Protekto S.A.S. presentó recurso apelación, en el que refirió en esencia los mismos argumentos del escrito de tutela relativos a que la acción de recobro de seguros no debía declararse caducada desde la ocurrencia del siniestro, sino desde un momento posterior relacionado con el pago o cumplimiento efectivo, y precisó que la aseguradora no fue negligente al no ejercer la acción dentro del término inicialmente señalado, debido a circunstancias jurídicas y materiales que justificaron el retraso, muchas de ellas vinculadas a la administración pública y procesos administrativos complejos, tal como se evidencia a continuación: Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 “Al respecto, determinó que el ejercicio de subrogación legal establecido en el artículo 1096 del Código de Comercio, sencillamente determina el desplazamiento en la relación jurídica de la aseguradora por parte de la víctima o afectada por el siniestro que es indemnizado por la cuenta del contrato de seguro en cuestión, a tal punto que el responsable del siniestro puede oponer a la aseguradora los mismos medios exceptivos que hubiese podido ofrecer u oponer a la víctima de aquel, de allí que no pueda considerarse un término independiente entre el término del ejercicio que pudiera elevar la víctima del siniestro, que aquella que pueda ejercitar la aseguradora una vez efectuado el pago de la indemnización y generada la subrogación en comento.
(…) Así las cosas, determinó que el término de caducidad de la acción debía considerarse desde el momento en el cual se generó el siniestro, pues desde ese momento la afectada o víctima del siniestro podría ejercitar la acción en contra de aquel, término y momento de contabilización que afectaba a la aseguradora en el ejercicio de recobro, sin que fuese dado flexibilizar el término para la interposición de la acción desde el pago como lo pretende la demandante, pues ello implicaría reconocer o reivindicar un ejercicio autónomo que la misma no tiene.
(…) En primer lugar, no puede compartirse de ninguna manera la postura del juzgado y, lastimosamente, de este Tribunal de que a toda costa la acción de recobro de seguros no es autónoma a la original del beneficiario de la indemnización del siniestro, pues desconoce que la figura contemplada por el artículo 1096 del Código de Comercio, busca a la larga garantizar que en el tráfico de seguros no haya enriquecimientos sin causa, siendo esta precisamente la esencia de la acción en concreto, impedir que el responsable del siniestro saque provecho de su propio actuar por el simple hecho del pago de la indemnización por parte de la aseguradora, pues para ello mismo se estableció la posibilidad de recobro.
Así las cosas, la postura del juzgado de primera instancia y de este Tribunal lleva al absurdo de que tenga que demandarse antes de haber pagado, con lo cual fácilmente la acción de la aseguradora o de sus cesionarios, como en este caso, estaría llamada al fracaso, pues se estaría cobrando lo no debido, pues sin pago, no solo no hay legitimación en la causa, sino además no hay derecho de acción, ni objeto de resarcimiento, pues antes del pago el único autorizado a cobrar tal, es directamente la víctima del siniestro, no la aseguradora, así que exigirle a Cóndor como perversamente pretenden juzgado y este Tribunal haber demandado en 2006 o 2009, según sus hitos temporales, era llamar al fracaso su acción”.
El Tribunal Administrativo de Casanare mediante sentencia de 27 de febrero de 2025 confirmó la decisión de primera instancia, con sustento en los siguientes argumentos: “7.4.6. Es cierto que la legislación comercial otorgó a favor del asegurador un derecho, por decirlo así, de sustitución en calidad del asegurado, con fines lógicamente protectores del equilibrio jurídico que debe reinar en las relaciones negociales, lo cual incluye el derecho de acción, pero esta subrogación no debe interpretarse como el nacimiento de un nuevo perjuicio indemnizable. 7.4.7.
La Sala no considera, como lo propone el recurrente, que la interpretación hecha por el a quo, conlleve a establecer que “tenga que demandarse antes de haber pagado”, pues, en ese evento, simplemente el derecho se mantiene en cabeza del asegurado y no del asegurador. 7.4.8. Cosa distinta es, entonces, comprender que para el asegurador opera la subrogación, es decir, por definición, “acto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica”. 7.4.9.
Esto significa que no surge una nueva fuente de derechos, sino que aquellos que pertenecen a un determinado sujeto (asegurado), se transmiten sin reserva a favor de otro (asegurador). 7.4.10. No surge, entonces, un derecho autónomo para quien se subroga, sino que el pago, como requisito normativo, solo legitima al asegurador, pero sobre la base del Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 mismo derecho del asegurado, lo que se corresponde, en concordancia, con el mismo deber que éste tendría de acudir a la jurisdicción en tiempo. 7.4.11.
Por tanto, la relación asegurado – causante del daño se traslada al asegurador subrogado, pero la fuente del daño y, por tanto, de la caducidad, no es el contrato de seguro ni la subrogación en sí misma, sino la conducta dañosa que configuró el siniestro indemnizado. 7.4.15. Esto supone que la Ley comercial prevé un plazo razonable para el pago de la obligación derivada de la concreción del riesgo asegurado, so pena de castigo por intereses, de manera tal que el asegurador pueda diferir indefinidamente el pago para poder subrogarse en cualquier momento y ejercer, sin mayor limitación, el derecho de acción. 7.4.16.
Asunto diferente es que, en su momento, Cóndor S.A. no hubiera efectuado el pago, teniendo que llegar a la etapa de cobro coactivo tras la liquidación del INURBE y que, finalmente, años después, a través de un arreglo, hubiera cubierto la obligación. 7.4.17. Todos estos eventos son ajenos al hecho que configuró el daño y que se determina por norma procesal que, dicho sea de paso, es de orden público y de obligatorio cumplimiento, por lo que no se expuso ninguna causal legítima de suspensión o interrupción que afectara la caducidad del medio de control de reparación directa. 7.4.18.
A la luz de estas consideraciones, para la Sala es claro que el daño se configuró con la declaratoria de incumplimiento del municipio de Yopal por Resolución 2221 del 16 de noviembre de 2004 del extinto INURBE, pues de ahí surgió la obligación de cubrimiento de la póliza de seguro. Y si el título de imputación sería la falla en el servicio, esta se concretaría en el momento ya descrito y no con posterioridad. 7.4.19.
Es así como para el INURBE el término de caducidad transcurrió entre el 17 de noviembre de 2004 y el 17 de noviembre de 2006 y, subrogado en sus derechos PROTEKTO CRA S.A.S. en la actualidad, es claro que le es aplicable exactamente el mismo término por la transmisión del derecho de acción, lo que lleva a concluir que acudió a la jurisdicción en forma tardía”.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala observa que los argumentos que ahora propone la sociedad accionante en este escenario constitucional fueron los mismos que ventiló en el proceso ordinario, los cuales fueron resueltos con suficiencia por el Tribunal Administrativo de Casanare en la providencia de 27 de febrero de 2025, pues explicó de manera suficiente que el daño se configuró con la Resolución no. 2221 de 16 de noviembre de 2004 del Inurbe mediante la cual se declaró el incumplimiento del municipio de Yopal y, en ese sentido, a partir de ese momento surgió la obligación de cubrimiento de la póliza de seguro.
Asimismo, el Tribunal precisó que la ley comercial establece un plazo razonable para el pago de la obligación derivada del riesgo asegurado, con el fin de evitar que el asegurador pueda diferir indefinidamente dicho pago para subrogarse y ejercer el derecho de acción sin limitaciones, bajo la amenaza de sanciones por intereses. Sin embargo, en el caso concreto, explicó que cuestión diferente era que Cóndor S.A. no hubiera realizado el pago oportunamente, lo que dio lugar a un proceso de cobro coactivo tras la liquidación del Inurbe y, finalmente, a que la aseguradora cumpliera con su obligación años después mediante un acuerdo.
Finalmente, la autoridad judicial accionada concluyó que para el Inurbe, el término de caducidad transcurrió entre el 17 de noviembre de 2004 y el 17 de noviembre de 2006. Y en ese sentido, precisó que dicho término era aplicable de manera idéntica a la sociedad Protekto CRA S.A.S., en calidad de subrogado en los derechos del Inurbe, por virtud de la transmisión de esos derechos.
Conforme a lo anterior, la Sala advierte que en la providencia cuestionada el Tribunal resolvió lo planteado por la parte actora en el recurso de apelación, con sustento en la demanda inicial, en tanto consideró que el daño se configuró con la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 declaratoria de incumplimiento del municipio de Yopal, establecida mediante la Resolución no. 2221 de 16 de noviembre de 2004, emitida por el extinto Inurbe, ya que a partir de dicho acto administrativo surgió la obligación de cubrir la póliza de seguro.
Nótese que los argumentos planteados por la parte actora en la solicitud de amparo constitucional, además de que fueron similares a los que propuso en el recurso de apelación que presentó contra la providencia de 4 de marzo de 2025 fueron superados en el proceso ordinario por el Tribunal Administrativo de Casanare. En ese sentido, entrar a resolver los cuestionamientos en los términos propuestos por la parte demandante supondría darle continuidad a la misma discusión, es decir, se utilizaría la acción de tutela como una tercera instancia para obtener una decisión distinta a la adoptada por las autoridades judiciales.
En ese orden de ideas, se evidencia que existen similitudes en los reproches que se desarrollaron en el curso del proceso ordinario y los argumentos que se plantean en el escrito de tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 20196, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”7 (Negrilla de la Sala) En la sentencia SU-215 de 2022 8, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”. Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en este caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate propuesto ante el juez natural.
Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la sociedad Protekto S.A.S., quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Casanare. 6 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 7 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 8 M.P. Natalia Ángel Cabo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05521-00 Accionante: Sociedad Protekto S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜEL (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador