11001032400020240004500 — Consejo de Estado

Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación número: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Tesis: No es procedente la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo que adopta el Reglamento para la producción primaria, procesamiento, empacado, etiquetado, almacenamiento, certificación, importación, comercialización y establece el Sistema de Control de Productos Agropecuarios Ecológicos, si se acredita, en esta epata procesal, que en este no se exigía un requisito sometido a reserva legal.

No es procedente la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo que adopta el Reglamento para la producción primaria, procesamiento, empacado, etiquetado, almacenamiento, certificación, importación, comercialización y establece el Sistema de Control de Productos Agropecuarios Ecológicos, si se acredita, en esta etapa procesal, que fue expedido por una autoridad que contaba con la competencia legal para regular la calidad y comercialización de productos agropecuarios.

No es procedente la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo que ha perdido vigencia por el vencimiento del período para el cual fue expedido. AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 187 de 2006 “Por la cual se adopta el Reglamento para la producción primaria, procesamiento, empacado, etiquetado, almacenamiento, certificación, importación, comercialización y se establece el Sistema de Control de Productos Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agropecuarios Ecológicos”, proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

ANTECEDENTES 1. Jaime Devia Díaz presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)1, en contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de que se declarara la nulidad de algunos apartes de los artículos 16, 17, 22, 26, 27 y 28 de la Resolución 187 del 31 de julio 2006.

Los apartes demandados se resaltan a continuación: «RESOLUCIÓN MÚMERO 187 DE 2006 (31 JUL 2006) “Por la cual se adopta el Reglamento para la producción primaria, procesamiento, empacado, etiquetado, almacenamiento, certificación, importación, comercialización y se establece el Sistema de Control de Productos Agropecuarios Ecológicos” EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL En ejercicio de facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los artículos 6o numeral 1 y 3o numeral 17, del Decreto número 2478 de 1999, […]

RESUELVE

ARTÍCULO 16. CERTIFICACIÓN. Los productos comercializados bajo la denominación de productos agropecuarios ecológicos, biológicos u orgánicos deberán estar respaldados por la correspondiente certificación otorgada por un organismo de control debidamente acreditado por la entidad competente y autorizado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

PARÁGRAFO 1 o. Ninguna persona física o jurídica podrá certificar productos ecológicos, biológicos u orgánicos, sin la previa autorización otorgada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

ARTÍCULO

17. USO DEL SELLO ÚNICO DE ALIMENTO ECOLÓGICO. Las personas naturales o jurídicas que produzcan o procesen productos nacionales, que cumplan con los requisitos referentes al método de 1 Cfr. Índice núm. 2 del expediente digital, archivo 1_DemandaWeb_Demanda(.pdf). Ir al inicio Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co producción, elaboración, etiquetado, lista de ingredientes y que además estén bajo lo estipulado por la Resolución del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural número 0148 del 2004, podrán usar el Sello único de Alimento Ecológico.

El operador podrá obtener la autorización del uso del Sello único de Alimento Ecológico a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, siempre y cuando cuente con una certificación de producto ecológico obtenida por un organismo de control acreditado y autorizado de acuerdo con lo establecido en la presente resolución. […]

ARTÍCULO

22. SISTEMA DE CONTROL PARA LA PRODUCCIÓN ECOLÓGICA. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la Dirección de Desarrollo Tecnológico y Protección Sanitaria es el organismo competente para controlar la producción ecológica, por lo que asume la coordinación del funcionamiento del Sistema Nacional de Control. En ejercicio de esta función podrá apoyarse en las siguiente entidades, de acuerdo con su competencia: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, (productos alimenticios procesados, sus materias primas e insumos), Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, (insumos agrícolas, pecuarios y semillas), el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y las demás autoridades ambientales competentes y la Superintendencia de Industria y Comercio, SIC, (acreditación de organismos de control).

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Control tendrá las siguientes funciones: a) Dar el debido seguimiento y evaluación periódica a la actuación de los Organismos de control registrados ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y acreditadas por la Superintendencia de Industria y Comercio, de acuerdo con los lineamientos establecidos en la presente resolución; b) Llevar el registro nacional de organismos de control, auditores en producción ecológica, predios ecológicos y en conversión, establecimientos de procesamiento, comercialización y elaboración de productos ecológicos; c) Delegar dentro del esquema de acreditación a la Superintendencia de Industria y Comercio el establecimiento de sistemas de supervisión periódicos y la realización de visitas de vigilancia para los organismos acreditados.

Las visitas de vigilancia de la SIC verificarán que el organismo acreditado mantiene las condiciones mediante las cuales se otorgó la acreditación (Decreto 2269 de 1993, Circular Unica Título V de la SIC, ISO 65 y requisitos señalados en la presente resolución); d) Garantizar la objetividad de las inspecciones efectuadas por los organismos de control; e) Aplicar junto con el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, el confeccionamiento y actualización de las listas de insumos permitidas para la producción ecológica; f) Avalar técnicamente la reglamentación en Agricultura Ecológica de los países de los cuales se pretenda importar algún producto o insumo;

Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co g) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como entidad competente para coordinar el Sistema Nacional de Control para la producción ecológica, organizará el REGISTRO NACIONAL DE ORGANISMOS DE CONTROL, PRODUCTORES, ELABORADORES Y COMERCIALIZADORES DE PRODUCTOS ECOLOGICOS y determinará sus alcances.

En dicho Registro deberán estar inscritos quienes produzcan o elaboren materias primas, productos intermedios, productos terminados y subproductos ecológicos, biológicos u orgánicos o los comercialice en el mercado interno (importación o exportación); h) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como entidad competente para coordinar el Sistema Nacional de Control para la producción ecológica pondrá a disposición de los interesados una lista actualizada con los nombres de los operadores que estén sometidos al Sistema Nacional de Control, así como el tipo de producto certificado y organismo que le certifica; i) En caso de que se detecte algún incumplimiento respecto al método de producción ecológico, almacenamiento, transporte y etiquetado de productos en conversión o ecológicos, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y los organismos de control deberán revocar la autorización para etiquetar dichos productos bajo la denominación de producto ecológico, orgánico, biológico o en conversión; j) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, tendrá la facultad de revocar la autorización de utilización del sello ecológico, además de notificar ante las instancias correspondientes los incumplimientos relevantes por parte de los operadores; k) Evaluar la equivalencia técnica de la reglamentación de producción ecológica de los países con los que tenga intercambio comercial para facilitar y asegurar las prácticas de exportación nacional a dichos mercados y de importación.

PARÁGRAFO 1 o. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como entidad competente podrá solicitar a los organismos de control y a los operadores o comercializadores ecológicos la documentación que considere necesaria a los efectos de auditar el cumplimiento de las reglamentaciones técnicas que regulan la actividad, exigir acciones correctivas y aplicar sanciones en caso de incumplimiento. […]

ARTÍCULO

26. ACREDITACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL. Los organismos de control para ser autorizados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para operar en el país, deberán primero estar acreditados bajo criterios y lineamientos vigentes establecidos y reconocidos a nivel nacional por la Circular Única de la Superintendencia de Industria y Comercio: Capítulo V “Acreditación”.

PARÁGRAFO 1 o. Una vez obtengan su acreditación deberán solicitar ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, su inscripción ante el Registro Nacional de Organismos de control. Una vez los Organismos de control estén debidamente registrados podrán solicitar ante el Ministerio de Agricultura y Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desarrollo Rural la autorización por el Sistema Nacional de Control para operar en el país.

ARTÍCULO

27. AUTORIZACIÓN DE ORGANISMOS DE CONTROL. Los Organismos de control interesados en obtener la autorización ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, deberán presentar a este Ministerio la respectiva solicitud, en el formato que se establezca para el efecto, junto con los documentos allí solicitados y adjuntar una copia del acto administrativo mediante el cual se le haya otorgado la respectiva acreditación de acuerdo con las normas vigentes dentro del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología con su respectiva vigencia. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá revocar la autorización al organismo de control cuando compruebe que este no cumple con las funciones asignadas a estos organismos, las cuales se definen en el artículo 28 de esta resolución.

PARÁGRAFO 1 o. Para la fecha de entrada en vigencia de la presente resolución, los organismos de control que se encuentren debidamente acreditados con la Resolución 074 de 2002, podrán solicitar una autorización transitoria durante un periodo máximo de seis (6) meses, con el fin de que se surta el respectivo proceso de ampliación de la acreditación, la cual podrá ser prorrogada por una sola vez, por un término máximo de tres (3) meses adicionales, siempre y cuando el Organismo de Control demuestre que continúa con el proceso de ampliación de su acreditación.

PARÁGRAFO 2 o. Para la fecha de entrada en vigencia de la presente Resolución, aquellos Organismos de Control que no se encuentren acreditados ante el Organismo Nacional de Acreditación, pero cuenten con una autorización internacional dada por la autoridad competente del país de origen de la autorización y basada en la normativa ISO 65 y la EN-45011, o por una otorgada por organismos de acreditación del IAF, podrán solicitar una autorización transitoria durante un periodo máximo de doce (12) meses, mientras cumplen su debido proceso de acreditación nacional, la cual podrá ser prorrogada por una sola vez, y por un término máximo de seis (6) meses adicionales, siempre que el Organismo de Control demuestre que continúa de manera adecuada en el proceso de acreditación nacional.

PARÁGRAFO 3 o. Para efectos de la autorización transitoria otorgada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, los organismos de control deberán adjuntar a la solicitud de autorización la constancia de que están en el proceso de ampliación de la acreditación o han iniciado su proceso de acreditación ante la autoridad competente.

ARTÍCULO

28. FUNCIONES DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL. Los organismos de control para poder operar en el país deberán cumplir las siguientes funciones: a) Acreditarse ante el Organismo Nacional de Acreditación; b) Solicitar la autorización ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y registrarse antes del 31 de diciembre de cada año; c) Realizar auditorías a las unidades productivas con y sin previo aviso; d) Certificar las unidades productivas sometidas al Sistema de Control, según las disposiciones previstas en sus procedimientos de auditorías, establecidos Ir al inicio Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y autorizados.

A su vez, realizar toma de muestra en laboratorios debidamente acreditados; e) Proceder de inmediato a cancelar o revocar la certificación ecológica otorgada a un operador cuando se compruebe que ha incumplido con lo establecido en la presente Resolución y su Reglamento y cuando el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural lo solicite; f) Comunicar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cualquier irregularidad para que el mismo de acuerdo con la falta aplique las sanciones establecidas por violaciones a las disposiciones de la presente resolución; g) Ser imparciales en los procesos de evaluación y certificación para evitar conflictos de interés; h) Intercambiar información con otros organismos de control.

Sobre todo en el caso de transporte entre dos operadores amparados por diferentes entidades de certificación; i) Guardar la confidencialidad respecto a las informaciones y datos que obtengan en el ejercicio de sus actividades de control a personas distintas al responsable de la explotación de que se trate y de las autoridades públicas competentes.

No obstante, a petición debidamente justificada por la necesidad de garantizar que los productos se han producido de conformidad con la presente resolución, podrán intercambiar con otras autoridades de control u organismos autorizados de control información pertinente sobre el resultado de sus controles. El deber de confidencialidad no será oponible al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para efecto del ejercicio de las funciones enunciadas en el artículo 22 de esta resolución; j) Permitir el acceso y poner a disposición del personal autorizado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, toda la información relacionada al proceso de Certificación; k) Mantener actualizados los datos de requisitos mínimos de control establecidos en el Reglamento adoptado en la presente resolución; l) Llevar un registro claramente documentado de sus actividades y entregar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural un informe trimestral de los mismos; m) Atender las especificaciones establecidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, acerca de la información mínima que deberá contener el informe trimestral nombrado en el literal anterior; n) Entregar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, un informe consolidado, en el que se reflejen las actividades de certificación ecológica del año inmediatamente anterior; o) Cumplir con la presente resolución». 2.

Adicionalmente, en su escrito de demanda presentó solicitud de suspensión provisional de los efectos de los mencionados actos administrativos, en los siguientes términos2: «6. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR De conformidad con lo establecido en el primer inciso del Art. 231 del CPACA, y como no existe norma que lo haya creado, tal como se explicó en la Sección 5 de este escrito, el que el requisito de acreditación aparezca en los mencionado artículos de la Resolución 187 de 2006 es prueba incuestionable de que dicha exigencia la creo el Ministerio en franca violación de la prohibición prevista en el Arts. 333 2 Ibídem.

Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la constitución y 1 de la ley 962, lo cual hace procedente que el Honorable Consejo de Estado suspenda los efectos de los apartes acusados de los Arts. 16, 17, 22, 26, 27 y 28, tal como se relacionaron en la Sección 2 de este escrito». 3.

Como sustento de esa solicitud, la parte demandante estructuró sus argumentos en tres cargos: i) que el acto viola de normas superiores; ii) que el acto fue expedido sin competencia; y iii) que se presenta un decaimiento del acto administrativo. 4. En relación con el cargo de violación de normas superiores y como punto de partida señaló que el artículo 333 de la Constitución Política consagra la libertad económica como regla general y dispone que nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos para el ejercicio de actividades económicas sin autorización de la ley. 5.

Indicó que la Corte Constitucional ha precisado que la definición de los elementos básicos de las limitaciones a las libertades económicas corresponde exclusivamente al Legislador, por constituir una materia sujeta a reserva de Ley. 6. Adujo que de esa reserva se derivan deberes en cabeza de los Congresistas consistentes en definir los instrumentos de intervención en la economía, establecer los límites de la libertad económica y determinar la forma en que las autoridades públicas pueden participar en la regulación de las actividades económicas. 7.

Por lo tanto, argumentó que ni el reglamento ni las labores de inspección, vigilancia y control pueden llevar a cabo una concreción administrativa de los elementos centrales definidos previamente por la ley. Sobre este punto, sostuvo que esa consideración se encuentra soportada en la sentencia del 4 de marzo del 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que se estableció que el ejecutivo puede intervenir en la economía mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria y de la facultad de inspección, vigilancia y control, pero que su participación debe sujetarse a la ley y que esa intervención no puede ser fuente autónoma de obligaciones.

Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. Agregó que el artículo 1 de la Ley 962 de 2005 establece que, para el ejercicio de actividades, derechos o el cumplimiento de obligaciones únicamente podrán exigirse las autorizaciones taxativamente previstas en la ley, y que las autoridades públicas no podrán establecer trámites, requisitos o permisos sin habilitación legal expresa. 9.

Aclarado lo anterior, explicó que en el caso concreto no existe ninguna norma con rango legal anterior a la Resolución 187 de 2006 que haya establecido taxativamente la acreditación como condición para obtener la autorización necesaria para certificar productos orgánicos, ni que haya autorizado expresamente al Ministerio para crear ese requisito. 10.

Informó que al indagar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre la fuente normativa del requisito de acreditación la entidad respondió que su fundamento correspondía a la Circular Única Título V de la Superintendencia de Industria y Comercio, expedida en ejercicio de las facultades del Decreto 2269 de 1993, y a los Decretos 2153 de 1992 y 2269 de 1993.

No obstante, advirtió que, contrario a lo señalado por esa entidad, ninguna de esas normas constituye una fuente con rango legal que hubiera creado o autorizado la acreditación como condición para la certificación de productos orgánicos. 11. Precisó que el único instrumento con fuerza material de ley anterior a la Resolución 187 de 2006 que se refería a la acreditación de organismos evaluadores de la conformidad era el Decreto 2153 de 1992, pero indicó que esa norma se limitó a radicar en la Superintendencia de Industria y Comercio la función de acreditar y supervisar a los organismos de certificación que hacen parte del sistema nacional de certificación, sin que ninguno de sus apartes estableciera a la acreditación como condición para certificar productos orgánicos. 12.

Así las cosas, se refirió a cada uno de los artículos demandados de la Resolución 187 de 2006 y señaló que en todos ellos el Ministerio introdujo de manera autónoma el requisito de acreditación. Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. En relación con los artículos 16 y 17, advirtió que en el primero se habría condicionado la comercialización de productos bajo la denominación de ecológicos, biológicos u orgánicos a que se contara con una certificación otorgada por un organismo de control debidamente acreditado, y que en el segundo se habría reproducido ese mismo requisito al disponer que el operador solo podría obtener la autorización del uso del Sello Único de Alimento Ecológico si contaba con una certificación de producto ecológico obtenida por un organismo de control acreditado. b. Respecto del artículo 22, expuso que esa disposición habría desarrollado ese requisito indebido al prever que el Ministerio delegaría en la Superintendencia de Industria y Comercio, dentro del esquema de acreditación, el establecimiento de sistemas de supervisión periódicos y la realización de visitas de vigilancia para los organismos acreditados. c. En relación con los artículos 26 y 27 reprochó que en el primero se hubiera establecido que los organismos de control debían estar acreditados bajo los criterios de la Circular Única de la mencionada Superintendencia como condición previa para solicitar la autorización del Ministerio, y que en el segundo se habría concretado ese requisito al exigirles a estos organismos adjuntar copia del acto administrativo mediante el cual se les hubiera otorgado la acreditación. d. Por último, respecto del artículo 28, expuso que esa disposición también habría reiterado el requisito al imponer a los organismos de control el deber de acreditarse ante el organismo nacional de acreditación con el fin de poder operar en el territorio nacional. 13.

Concluyó que el Ministerio, pese a la inexistencia de una fuente legal que creara o autorizara ese requisito de acreditación, lo introdujo de forma autónoma en los apartes demandados de la Resolución núm. 187 de 2006, con lo cual habría Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incurrido en la violación directa de los artículos 333 de la Constitución Política y 1 de la Ley 962 de 2005. 14.

En cuanto al segundo cargo – la falta de competencia–, manifestó que la ausencia de toda fuente legal que haya creado o autorizado el requisito de acreditación tiene como consecuencia que el Ministerio actuó sin competencia. 15. Adujo que las limitaciones al ejercicio de la libertad económica corresponden a una materia bajo reserva de ley y que, por esa razón, la Corte Constitucional ha precisado en la Sentencia C-228 de 2010 que la competencia exclusiva del legislador está relacionada con la fijación de los aspectos esenciales y definitorios del asunto objeto de reserva legal, la cual no puede ser de ningún modo diferida al reglamento. 16.

Sostuvo, en consecuencia, que los apartes acusados no solo constituyen una violación directa de las normas invocadas en el primer cargo, sino que además fueron proferidos sin competencia en los términos del artículo 137 del CPACA, lo que justifica también su nulidad. 17. Finalmente, respecto del tercer cargo –el decaimiento del acto administrativo–, adujo que todas las normas que el Ministerio invocó como fundamento de las disposiciones demandadas se encuentran actualmente derogadas, lo que hace procedente la declaratoria del decaimiento o pérdida de ejecutoria de dichos apartes. 18.

En particular, indicó que las disposiciones de los Decretos 2153 de 1992, 3523 de 2009 y 2269 de 1993 referidas a la función de acreditación habrían sido derogadas por el artículo 19 del Decreto 3523 de 2009, el artículo 7 del Decreto 4738 de 2008, el artículo 29 del Decreto 4886 de 2011 y el artículo 7 del Decreto 4738 de 2008. Además, adujo que el Título V de la Circular Única de la Superintendencia de Industria y Comercio que sirvió como sustento para la expedición del acto demandado fue expresamente derogado por la Resolución 76434 de 2012 y reemplazado por normas relativas al cumplimiento del habeas data.

Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. En ese orden, afirmó que, con apoyo en jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se debía considerar que al haber desaparecido el hipotético fundamento de los apartes demandados de la Resolución 187 de 2006 habría operado la figura del decaimiento del acto administrativo.

II. TRÁMITE DE LA MEDIDA CAUTELAR 20. Con base en lo anterior, mediante autos del 2 de abril de 2024 el Despacho Sustanciador admitió la demanda3 y corrió traslado a la parte demandada de la solicitud de medida cautelar a las partes demandadas4. 21. Dentro del término del traslado el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se opuso a la solicitud de medidas cautelares al considerar que no cumple con los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA de acuerdo con los siguientes argumentos5: 22.

Frente al primer cargo, señaló que el acto administrativo demandado no restringe los derechos de rango constitucional dispuestos en el artículo 333 de la Constitución Política, pues la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la autonomía de la voluntad privada, la libertad contractual y, en general, el conjunto de libertades económicas pueden ser objeto de limitación por parte del Estado para perseguir fines legítimos, como evitar el abuso de la posición dominante o proteger a los consumidores. 23.

Como fundamento a ello citó al respecto la Sentencia C-524 de 1995 de la Corte Constitucional, en la que se indicó lo siguiente: «[E]l Estado al regular la actividad económica cuenta con facultades para establecer límites o restricciones en aras de proteger la salubridad, la seguridad, el medio ambiente, el patrimonio cultural de la Nación, o por razones de interés general o bien común […]. [N]o podría en desarrollo de su potestad de intervención interferir en el ámbito privado de las empresas, es decir, en su manejo interno, en las técnicas que se deben utilizar en la producción de los bienes y servicios, en los métodos de gestión, pues ello 3 Cfr. Índice núm. 11 del expediente digital, SAMAI. 4 Cfr. Índice núm. 13 del expediente digital, SAMAI. 5 Cfr. Índice núm. 22 del expediente digital, SAMAI.

Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atentaría contra la libertad de empresa y de iniciativa privada; pero sí puede, desde luego, proteger los intereses sociales de los trabajadores, las necesidades colectivas del mercado, el derecho de los consumidores y usuarios, etc.

De ahí que se haya dicho que "la autonomía de la voluntad y por tanto de empresa ya no se proyecta sobre el mercado con la absoluta disponibilidad y soberanía de antaño; sus limitaciones de derecho público o privado forman parte ya del patrimonio irreversible de la cultura jurídica contemporánea. Y, en tal sentido, no puede interpretarse que el mandato constitucional de la libertad de empresa comporta el desmantelamiento integral de todas esas restricciones y limitaciones."»6 24.

Indicó que las normas acusadas justamente pretenden garantizar el derecho de los consumidores a ser informados en condiciones de veracidad, en tanto establecen un sello o signo distintivo de carácter estatal que acredita una serie de prestaciones comerciales como ecológicas, biológicas y orgánicas. Precisó que, para constatar que esas prestaciones cumplen objetivamente las características señaladas en el acto demandado, la Resolución establece organismos de control independientes que deben ser autorizados previamente ante el Ministerio, en quienes radica la competencia para certificar el cumplimiento del estándar. 25.

En consecuencia, adujo que el acto administrativo demandado no establece un requisito para el desarrollo de actividades económicas, el ejercicio de derechos o el cumplimiento de alguna obligación, sino que regula exclusivamente el uso de un signo distintivo de certificación de carácter estatal que indica ante los consumidores el cumplimiento de ciertos estándares regulatorios, dentro de lo que en ese entonces se denominaba Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, hoy llamado Subsistema Nacional de Calidad. 26.

Además, explicó que dicho sistema fue creado por el Decreto 2269 de 1993, que reglamentó el artículo 3 de la Ley 155 de 1959, el cual dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 3. El Gobierno intervendrá en la fijación de normas sobre pesas y medidas, calidad, empaque y clasificación de los productos, materias primas y artículos o mercancías con miras a defender el interés de los consumidores y de los productores de materias primas». 6 Citó la sentencia del 16 de noviembre de 1995 de la Corte Constitucional.

Exp. D-920, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. A partir de esa norma, sostuvo que la fuente legal que autoriza al Gobierno, en cabeza del Presidente de la República y por delegación al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para intervenir en asuntos de calidad, empaque y clasificación de productos es la previamente señalada, y que en ejercicio de esa facultad de rango legal la Resolución 187 de 2006 remitió lo pertinente al entonces Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología. 28.

En síntesis, afirmó que el acto administrativo atacado sí tiene fundamento legal y que, por otra parte, no le es aplicable la Ley 962 de 2005, en tanto esta no regula actividades, derechos o el cumplimiento de obligaciones, sino que reglamenta, en protección de los consumidores, el uso de un sello de certificación de carácter estatal. 29.

En relación con el segundo cargo, señaló que el Decreto 2478 de 1999, citado en el acto administrativo y vigente al momento de su expedición, le atribuyó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, además de las funciones dispuestas en el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, la siguiente, contenida en su artículo sexto: «ARTÍCULO 6º.

FUNCIONES DE MINISTRO. Son funciones del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, además de las que determine el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: a) Formular políticas para el desarrollo del sector agropecuario, pesquero y de Desarrollo Rural. […]». 30. Indicó que, en concordancia con el numeral 17 del artículo 3 de ese mismo Decreto, también le corresponde al Ministro la siguiente función: «ARTÍCULO 3º.

FUNCIONES. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tendrá, además de las que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes funciones: […] 17. Fijar las políticas y directrices sobre Investigación y transferencia de tecnología agropecuaria y pesquera y dictar medidas de carácter general en materia de asistencia técnica, calidad, utilización y comercialización de productos o Insumos agropecuarios y de sanidad animal y vegetal».

Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. Con base en esas disposiciones, manifestó que la Resolución 0148 de 2004 del Ministerio, "por el cual se crea el Sello de Alimento Ecológico y se reglamentó su otorgamiento y su uso", sobre la cual se motivó el acto demandado, ya señalaba en su artículo sexto que la solicitud de uso de ese sello debía estar acompañada de la certificación ecológica expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, en desarrollo del artículo 78 de la Constitución Política. 32.

Concluyó que la formulación del Sistema de Control de Productos Agropecuarios Ecológicos fue expedida en ejercicio de las competencias generales del Ministerio, y para perseguir un fin válido que además constituye un límite natural a la libertad de empresa, esto es, la protección del consumidor. 33. Con fundamento en lo anterior, afirmó que en esta fase del proceso no es posible establecer que el acto administrativo demandado lesiona el ordenamiento jurídico, razón por la cual la solicitud cautelar carece de apariencia de buen derecho o de una valoración razonable de éxito en sus pretensiones. 34.

Respecto del riesgo por el paso del tiempo, indicó que la parte demandante no sustentó, ni en abstracto ni en concreto, que su pretensión cautelar busque precaver la ocurrencia de daños subjetivos o generales. Destacó que la Resolución 187 de 2006 establece un instrumento de información al público que solo resulta aplicable en caso de que el agente del mercado desee denominar sus productos como ecológicos, biológicos y orgánicos, por lo que cualquier persona puede concurrir al mercado con un margen amplio y un límite menor. 35.

Sostuvo, en consecuencia, que la permanencia provisional del acto administrativo durante el trámite del proceso cumple fines legítimos y que, tanto en abstracto como en concreto, no crea riesgos significativos que deban ser paliados cautelarmente. 36. Con fundamento en los argumentos expuestos, solicitó al Despacho negar la suspensión provisional de los apartes demandados de la Resolución 187 de 2006.

Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.CONSIDERACIONES 3.1. Generalidades sobre la procedencia de las medidas cautelares en los procesos de nulidad contra actos administrativos 37. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 229 y 231 del CPACA, las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos tienen como finalidad exclusiva garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 38.

En relación con la medida cautelar de suspensión provisional, esta Sección7 ha señalado que para su decreto se deben cumplir, de manera inicial, los siguientes presupuestos: i) que la solicitud de parte esté debidamente sustentada; ii) que de la confrontación del acto demandado con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico, y iii) que cuando se trate de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se acredite, de manera sumaria, la existencia de los perjuicios causados8. 7 Consejo de Estado.

Sección Primera. Auto de 13 de julio de 2016. Expediente número: 11001 03 24 000 2014 00704 00. Consejero ponente: María Elizabeth García González. 8 “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios’.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

Sobre la procedencia de la suspensión provisional por violación de normas superiores y de la reserva de Ley 39. Corresponde al Despacho determinar si procede la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo que adopta el Reglamento para la producción primaria, procesamiento, empacado, etiquetado, almacenamiento, certificación, importación, comercialización y establece el Sistema de Control de Productos Agropecuarios Ecológicos, cuando la parte demandante sostiene que dicho acto infringe la reserva legal. 40.

Para resolver este planteamiento, conviene precisar como punto de partida cuál es el alcance del principio de reserva legal. 41. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que el principio de reserva de ley es una institución de carácter constitucional orientada a garantizar el principio democrático, en la medida en que atribuye de manera exclusiva al Legislador la regulación de determinadas materias.

Este principio limita tanto al Congreso, al impedirle delegar competencias que le han sido asignadas, como al Ejecutivo, que no puede pronunciarse sobre los asuntos así reservados9. 42. Así, en el presente asunto, a partir del examen preliminar de las disposiciones demandadas de la Resolución 187 de 2006 y del marco normativo aplicable, el Despacho no advierte prima facie que los artículos 16, 17, 22, 26, 27 y 28 del acto administrativo demandado se encuentren regulando una materia reservada al Legislador en los términos del artículo 333 de la Constitución Política o del artículo 1 de la Ley 962 de 2005. 43.

Por un lado, de la lectura del artículo 333 de la Constitución Política se observa que esta disposición tiene como objeto habilitar al Legislador para delimitar su alcance en determinados supuestos, así: «ARTÍCULO 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González.

Providencia del 13 de julio de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00704-00. 9 Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2014, exp: D-10000., C.P. Mauricio González Cuervo. Extracto citado de la Sentencia C-570 de 1997. Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.» (Subrayas del Despacho) 44. Por otro lado, el artículo 1° de la Ley 962 de 2005 establece, en el mismo sentido, que los requisitos exigibles para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones deben contar con un sustento legal previo: «ARTÍCULO 1.

Objeto y principios rectores. La presente ley tiene por objeto facilitar las relaciones de los particulares con la Administración Pública, de tal forma que las actuaciones que deban surtirse ante ella para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones se desarrollen de conformidad con los principios establecidos en los artículos 83, 84, 209 y 333 de la Carta Política.

En tal virtud, serán de obligatoria observancia los siguientes principios como rectores de la política de racionalización, estandarización y automatización de trámites, a fin de evitar exigencias injustificadas a los administrados: 1. Reserva legal de permisos, licencias o requisitos. Para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, únicamente podrán exigirse las autorizaciones, requisitos o permisos que estén previstos taxativamente en la ley o se encuentren autorizados expresamente por esta.

En tales casos las autoridades públicas no podrán exigir certificaciones, conceptos o constancias. Las autoridades públicas no podrán establecer trámites, requisitos o permisos para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, salvo que se encuentren expresamente autorizados por la ley; ni tampoco podrán solicitar la presentación de documentos de competencia de otras autoridades. […]». 45.

Así, de la lectura conjunta de estas disposiciones se advierte que ninguna de ellas consagra una prohibición absoluta de intervención administrativa en el ejercicio de actividades económicas. Por el contrario, lo que se observa preliminarmente es que ambas condicionan la procedencia de este tipo de intervención a la existencia de una autorización legal previa, pues el artículo 333 exige que los requisitos cuenten con autorización de la ley, y el artículo 1° de la Ley 962 de 2005 precisa que únicamente pueden exigirse los requisitos previstos taxativamente en la ley o autorizados expresamente por esta.

Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46. En esa medida, la validez de la regulación contenida en los artículos demandados depende, en primer lugar, de que se trate de un asunto sujeto a una habilitación legal previa y, en segundo lugar, de que dicha habilitación exista, aspectos que se examinan a continuación. 47.

Como punto de partida resulta necesario precisar qué es lo que exigen, en concreto, los artículos demandados de la Resolución 187 de 2006. 48. En ese sentido, el artículo 16 de la Resolución 187 de 2006 dispone lo siguiente: «Artículo 16. Los productos comercializados bajo la denominación de productos agropecuarios ecológicos, biológicos u orgánicos deberán estar respaldados por la correspondiente certificación otorgada por un organismo de control debidamente acreditado por la entidad competente y autorizado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.» 49.

Por otra parte, el artículo 17 de la Resolución 187 de 2006 establece lo siguiente: «Artículo 17. Uso del sello único de alimento ecológico. Las personas naturales o jurídicas que produzcan o procesen productos nacionales, que cumplan con los requisitos referentes al método de producción, elaboración, etiquetado, lista de ingredientes y que además estén bajo lo estipulado por la Resolución del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural número 0148 del 2004, podrán usar el Sello Único de Alimento Ecológico.

El operador podrá obtener la autorización del uso del Sello Único de Alimento Ecológico a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, siempre y cuando cuente con una certificación de producto ecológico obtenida por un organismo de control acreditado y autorizado de acuerdo con lo establecido en la presente resolución.» 50.

Ahora bien, de la lectura de estas disposiciones se evidencia prima facie que estas exigen a los productores una certificación especial con el fin de que los productos puedan ser comercializarlos bajo una denominación específica: "ecológico", "biológico" u "orgánico". 51. Así pues, para el Despacho esa exigencia no condiciona la comercialización de los productos agropecuarios como tal, sino el acceso a esas denominaciones comerciales.

En efecto, quien no cuente con esa certificación puede seguir produciendo y vendiendo su producto sin restricción alguna, ya que lo único que no puede hacer es etiquetarlo bajo esas denominaciones. Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.

Lo expuesto permite concluir que, en lo que respecta a los artículos 16 y 17, la materia regulada no se enmarca dentro de los asuntos sujetos a la exigencia de habilitación legal previa, pues lo allí regulado es el acceso a una denominación comercial voluntaria y no el ejercicio de la actividad económica. 53. En cuanto a los artículos 22, 26, 27 y 28 del acto acusado, el Despacho preliminarmente evidencia que estos no están dirigidos al productor sino a los organismos de control encargados de expedir la certificación. En efecto, el literal c) del artículo 22 dispone lo siguiente: «c) Delegar dentro del esquema de acreditación a la Superintendencia de Industria y Comercio el establecimiento de sistemas de supervisión periódicos y la realización de visitas de vigilancia para los organismos acreditados.

Los organismos de control para ser autorizados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para operar en el país, deberán primero estar acreditados bajo criterios y lineamientos vigentes establecidos y reconocidos a nivel nacional por la Circular Única de la Superintendencia de Industria y Comercio: Capítulo V "Acreditación".» 55.

A su turno, el artículo 27 de la Resolución 187 de 2006 regula el procedimiento para que los organismos de control obtengan su autorización ante el Ministerio, y dispone que dicha autorización podrá revocarse cuando el organismo incumpla las funciones que la misma resolución le asigna, así: «Artículo 27. Autorización de organismos de control.

Los Organismos de control interesados en obtener la autorización ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, deberán presentar a este Ministerio la respectiva solicitud, en el formato que se establezca para el efecto, junto con los documentos allí solicitados y adjuntar una copia del acto administrativo mediante el cual se le haya otorgado la respectiva acreditación de acuerdo con las normas vigentes dentro del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología con su respectiva vigencia.» 56.

Finalmente, el artículo 28 de la Resolución 187 de 2006 define las funciones del organismo de control a las que remite el artículo anterior, así: Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «ARTÍCULO

28. FUNCIONES DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL. Los organismos de control para poder operar en el país deberán cumplir las siguientes funciones: a) Acreditarse ante el Organismo Nacional de Acreditación; b) Solicitar la autorización ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y registrarse antes del 31 de diciembre de cada año; […] e) Proceder de inmediato a cancelar o revocar la certificación ecológica otorgada a un operador cuando se compruebe que ha incumplido con lo establecido en la presente Resolución y su Reglamento y cuando el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural lo solicite; […] o) Cumplir con la presente resolución». 57.

De las disposiciones transcritas se advierte que los artículos 22, 26, 27 y 28 no regulan el ejercicio de la actividad económica del demandante y de los agentes económicos como productores, sino el régimen de acreditación que deben observar los organismos de control encargados de expedir la certificación. En esa medida, tampoco respecto de los mencionados artículos puede sostenerse que estos contienen la exigencia de una autorización o permiso para el ejercicio de la actividad económica. 58.

Así pues, ninguno de los artículos demandados exige autorización previa para producir, procesar, empacar, almacenar, importar o comercializar productos agropecuarios. Lo que exigen, en conjunto, es una certificación para acceder a una denominación o sello distintivo de carácter voluntario, y un régimen de acreditación dirigido a los organismos de control que expiden esa certificación. 59.

Por lo expuesto, el Despacho prima facie considera que los artículos demandados no se enmarcan dentro de los asuntos sometidos a reserva legal en los términos del artículo 333 de la Constitución Política ni del artículo 1° de la Ley 962 de 2005, pues estos se refieren a las autorizaciones, requisitos o permisos exigidos para el ejercicio de una actividad económica y no a la regulación de una denominación o sello comercial de uso voluntario. 60.

En consecuencia, no resulta procedente decretar la suspensión provisional de los artículos 16, 17, 22, 26, 27 y 28 de la Resolución 187 de 2006 por este cargo. 3.3. Sobre la procedencia de la suspensión provisional por falta de competencia en su expedición Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.

Corresponde al Despacho determinar si procede la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo que adopta el Reglamento para la producción primaria, procesamiento, empacado, etiquetado, almacenamiento, certificación, importación, comercialización y establece el Sistema de Control de Productos Agropecuarios Ecológicos, cuando la parte demandante sostiene que dicho acto fue expedido sin competencia. 62.

Como punto de partida, conviene precisar el origen de la competencia del Gobierno Nacional para regular la materia objeto de los artículos demandados. En ese sentido, el artículo 3 de la Ley 155 de 1959 dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 3. El Gobierno intervendrá en la fijación de normas sobre pesas y medidas, calidad, empaque y clasificación de los productos, materias primas y artículos o mercancías con miras a defender el interés de los consumidores y de los productores de materias primas.» 63.

De esta disposición se desprende que el Legislador habilitó expresamente, incluso con anterioridad a la Carta de 1991, al Gobierno Nacional para fijar normas sobre calidad, empaque y clasificación de productos, con la finalidad específica de proteger a los consumidores. Se trata de una habilitación legal anterior en más de cuatro décadas a la expedición del acto demandado. 64.

En desarrollo de esa habilitación, y en ejercicio además de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2269 de 1993, cuyo artículo 1 disponía lo siguiente: «ARTICULO 1. El Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología tiene como objetivos fundamentales promover en los mercados la seguridad, la calidad y la competitividad del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores.» 65.

De lo anterior se desprende que el Gobierno Nacional contaba con la competencia legal para crear el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología y el esquema de acreditación que lo desarrolla, en ejercicio de la habilitación que el Legislador le otorgó desde 1959. Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.

Ahora bien, en cuanto a la competencia específica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para hacer uso de ese sistema en el sector agropecuario, el artículo 3 del Decreto 2478 de 1999, vigente al momento de la expedición del acto demandado, disponía que era función del Ministro la siguiente: «ARTICULO 3o. FUNCIONES. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tendrá, además de las que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes funciones: […] 17.

Fijar las políticas y directrices sobre Investigación y transferencia de tecnología agropecuaria y pesquera y dictar medidas de carácter general en materia de asistencia técnica, calidad, utilización y comercialización de productos o Insumos agropecuarios y de sanidad animal y vegetal.» 67. De las disposiciones citadas se desprende que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contaba, antes de la expedición de la Resolución 187 de 2006, con la función específica de dictar medidas de carácter general en materia de calidad y comercialización de productos agropecuarios, que es justamente la materia regulada por los artículos demandados. 68.

Frente a lo anterior, el Despacho advierte que el cargo de falta de competencia se sustenta en la premisa de que no existe ninguna fuente legal que haya creado o autorizado el requisito de acreditación. Sin embargo, como se expuso, esa fuente sí existía al momento de la expedición del acto demandado. 69. Por lo expuesto, el Despacho no encuentra acreditado, en esta etapa preliminar, que los artículos 16, 17, 22, 26, 27 y 28 de la Resolución 187 de 2006 hayan sido expedidos por una autoridad carente de competencia. En consecuencia, no resulta procedente decretar la suspensión provisional de los artículos demandados por este cargo. 3.4.

Sobre la procedencia de la suspensión provisional por el decaimiento del acto administrativo 70. Corresponde al Despacho sustanciador determinar si procede la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, si la parte Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante sostiene que la norma en la que se fundamenta el acto cuestionado fue derogada. 71.

Para resolver este planteamiento, resulta necesario precisar el alcance del medio de control de nulidad y su diferencia con el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos. 72. El artículo 137 del CPACA establece lo siguiente en relación con la procedencia del medio de control de nulidad simple: «Artículo 137.

Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.» (Subrayas del Despacho). 73.

En ese contexto, el juicio propio del medio de control de nulidad se dirige a verificar si el acto administrativo presentó vicios o irregularidades al momento de su expedición que afecten sus elementos de validez. Tales elementos corresponden a la competencia de la autoridad que lo expidió, la debida motivación, su conformidad con las normas en las que debía fundarse, la garantía del debido proceso, y la ausencia de desviación de poder, aspectos que coinciden con las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA. 74.

Por su parte, la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo alude a circunstancias posteriores a su expedición que afectan su capacidad para producir efectos jurídicos. El artículo 91 ibidem, prevé lo siguiente: «Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia». 75. En ese sentido, la derogatoria posterior de una o varias de las disposiciones que sirvieron de fundamento para la expedición de un acto administrativo no constituye, por sí misma, un vicio que afecte su validez sino una circunstancia que solamente puede incidir en su ejecutoria. 76.

De allí que la presunta derogatoria de disposiciones de los Decretos 2153 de 1992, 3523 de 2009 y 2269 de 1993 alegadas por la parte actora constituye una circunstancia posterior a la expedición del decreto demandado que corresponde más al ámbito de la ejecutoriedad del acto administrativo y no en el de su validez, por lo que preliminarmente esta situación permite evidenciar una infracción de las normas superiores en que debía fundarse. 77.

En consecuencia, dicho argumento no resulta idóneo para sustentar la solicitud de suspensión provisional, en la medida en que no pone de presente una vulneración del ordenamiento jurídico susceptible de ser advertida mediante la confrontación directa del acto con las normas invocadas como vulneradas, en los términos del artículo 231 del CPACA. 78.

Esta conclusión resulta acorde con la finalidad de las medidas cautelares prevista en el artículo 229 ibidem, en cuanto estas buscan evitar que actos administrativos presuntamente contrarios al ordenamiento continúen produciendo efectos, siempre que dicha infracción pueda ser apreciada de manera preliminar. 79. Aun si se entendiera que esa circunstancia afecta la ejecutoriedad del acto administrativo, ello no haría procedente la medida cautelar, pues en tal evento la suspensión provisional carecería de objeto al presuntamente no existir efectos jurídicos actuales que deban ser suspendidos.

Sobre este punto, esta Corporación ha señalado lo siguiente: Radicado: 110010324000 2024 00045 00 Demandante: Jaime Devia Díaz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «En este contexto, cabe recordar que la suspensión provisional de un acto administrativo tiene el propósito de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».

Por ello, la procedencia de la medida depende de que el acto acusado este generando efectos jurídicos» 10. 80. Por lo expuesto, no es viable acceder al cargo de suspensión así formulado. 81. Sin perjuicio de lo anterior, se precisa que la pérdida de fuerza de ejecutoria de un acto administrativo no implica que el Juez Contencioso Administrativo pierda competencia para decidir sobre su legalidad en la sentencia que ponga fin al proceso.

En tal contexto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos del Resolución 187 del 31 de julio 2006, proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 10 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 16 de marzo de 2023, exp. 11001-03-24-000- 2021-00263-00 C.P. Roberto Augusto Valdés.