23001233300020230010001 — Consejo de Estado

Expediente: 23001-23-33-000-2023-00100-01 (30180) Demandante: Jaime Andrés Girón Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Expediente: 23001-23-33-000-2023-00100-01 (30180) Demandante: Jaime Andrés Girón Medina Demandada: Municipio de Sahagún - Córdoba Asunto: Apelación auto que resuelve medida cautelar La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 28 de enero de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Córdoba negó la suspensión provisional de los efectos de los apartes demandados de los numerales 4.2, 4.3, 4.4 (parágrafo 1) y 4.6 del artículo 4 del Acuerdo Municipal 022 de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Sahagún (Córdoba).

ANTECEDENTES Demanda El señor Jaime Andrés Girón Medina demandó la nulidad de los apartes que se subrayan de los numerales 4.2, 4.3, 4.4 (parágrafo 1) y 4.6 del artículo 4 del Acuerdo 022 del 19 de noviembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Sahagún: Artículo cuarto. Elementos de la obligación tributaria: Son elementos del impuesto de alumbrado público los siguientes: 4.2.

Hecho generador: El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público. Ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en la jurisdicción municipal sea en zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público.

La generación del impuesto por parte de los usuarios se encuentra dentro de los supuestos de beneficio, disfrute efectivo o potencial por la prestación del servicio de alumbrado público y/o usuario del servicio público de energía eléctrica, que puede ser cuantificado en relación con el consumo de energía eléctrica, capacidad instalada o las actividades económicas especiales previstas en este Acuerdo.

(…) 4.3 Sujetos pasivos: (…) 1. Que sean usuarios potenciales del servicio en tanto hagan parte de la colectividad ubicada en el municipio que administra el tributo. Es decir, que tengan, por lo menos, un establecimiento físico en esa jurisdicción municipal. 2. Que, por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público.

PARÁGRAFO 1: La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, tenedoras, poseedoras, usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, generadoras, autogeneradores, cogeneradores del servicio público de energía eléctrica en la jurisdicción del municipio. 4.6 Tarifas (…) 4.6.2.1 Consumidores de energía eléctrica: Pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes residenciales, oficiales, industriales, comerciales y de servicios cuyo sistema de liquidación y pago del servicio de energía eléctrica corresponde al sistema post pago o prepago, y que no estén incluidos dentro de las consideraciones del régimen especial.

La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente: Consumo base 173 KW – H SI Ceu ≤ Cbs SI Ceu > Cbs K V min K V min Estrato 1 0 12% UVT 5% 0 Estrato 2 0 17% UVT 6% 0 Estrato 3 0 22% UVT 15% 0 Estrato 4 0 25% UVT 15% 0 Estrato 5 0 28% UVT 15% 0 Estrato 6 0 30% UVT 15% 0 No residencial general 0 50% UVT 19% 0 (…) 4.6.2.4 CONTRIBUYENTES DEL RÉGIMEN ESPECIAL: Pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes que por su condición particular de generación de riqueza en el entorno municipal deberán realizar un esfuerzo contributivo mayor para garantizar la sostenibilidad del servicio y el cumplimiento de los principios de gradualidad tributaria.

Para el efecto se determinan los siguientes grupos de actividades diferenciadoras: ACTIVIDAD ECONÓMICA TARIFA EN UVT Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada de 0,1 kW (incluido) a 5 kW (no incluido) 0,20 Servicio de mensajería y/o carga liviana de nivel local, departamental y/o nacional 1 Actividades de Operación con moneda extranjera y/o nacional -Cambios, envíos, recepción, deposito, etc. 1 Servicio de radio o televisión local o comunitaria. 1 Actividades de compraventa y/o ventas con pacto de retroventa. 1 Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada de 5 kW (incluido) a 10 kW (no incluido) 1 Centro de Apuestas o juegos de azar, casino o similares. 4 Distribución y/o comercialización de GLP gas licuado de petróleo del nivel departamental o nacional. 4 Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada de 10kW (incluido) a 30 kW (no incluido) 5 Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada de 30kW (incluido) a 50 kW (no incluido). 7 Expediente: 23001-23-33-000-2023-00100-01 (30180) Demandante: Jaime Andrés Girón Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Centros de acopio y/o centros de despacho de pasajeros y/o terminales de transporte correspondiente a servicio de transporte publico de carga y/o pasajeros del nivel departamental y/o nacional, terrestre o aéreo. 8 Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada de 50kW (incluido) a 80 kW (no incluido) 9 Comercializador de energía eléctrica (no comercializador incumbente) 10 Comercialización de derivados líquidos del petróleo y/o gas natural vehicular GNV 11 Servicios de crédito y microcrédito en las modalidades establecidas por la ley; y otros servicios financieros que puedan ser prestados conforme a las disposiciones legales. 11 Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada de 80kW (incluido) a 100 kW (no incluido) 15 Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada de 100kW (incluido) a 1 MW (no incluido) 20 Servicio de Recolección y/o transporte y/o disposición final de residuos solidos 35 Actividades de comercialización de semovientes por el sistema de subasta. 35 Producción y/o distribución y/o comercialización de señal de televisión por cable, de orden departamental o nacional 35 Servicio de tratamiento y/o distribución y/o comercialización de agua potable empresas sujetas al control de la superintendencia de servicios públicos domiciliarios 35 Servicio de telefonía local y/o larga distancia fija. - Por redes inalámbricas 93 Recepción y/o Amplificación y/o Transmisión de serial de radio o de televisión abierta - de carácter regional y/o nacional -.

Se excluyen las actividades circunscritas al municipio o al departamento – exclusivamente - emisoras del orden local 93 Operación de telefonía móvil - recepción y/o retransmisión y/o enlace 93 Institutos Descentralizados del nivel nacional y departamental 93 Corporaciones autónomas regionales. 93 Organizaciones públicas, privadas o mixtas, dedicadas a procesos de bioinvestigación. 93 Actividades financieras sujetas a control de la superintendencia financiera de Colombia o quien haga sus veces 93 Actividades de adquisición y/o arrendamiento y/o explotación y/o uso y/o tenencia y/o reparación y/o construcción de torres o estructuras metálicas para la instalación de antenas y/o equipos de comunicación 93 Operación de infraestructura vial y/o administración y/o operación de peajes asociados a corredores viales del orden nacional 95 Actividades de transporte y/o distribución y/o comercialización de gas natural y/o empresas de servicios públicos. 95 Operador de Red / comercializador de energía (comercializador incumbente) 95 Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada mayor a un (1) MW (incluido) a 5 MW (no incluido) 100 Empresas que desarrollen exploración y explotación de recursos naturales y/o no renovables a mediana y pequeña escala 130 Producción y/o transporte y/o comercialización y/o distribución y/o tratamiento de hidrocarburos. 130 Diseño, Construcción, Operación y Mantenimientos de Oleoductos, Gasoductos, Montajes de Facilidades, Campos Petroleros y Servicios Petroleros. 130 Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada mayor a cinco (5) MW (incluido) a 10 MW (no incluido) 150 Exploración y explotación de recursos no renovables y/o renovables a Gran Escala 160 Comercio al Por Mayor de Combustibles Sólidos, Líquidos, Gaseosos y Producto Conexos 200 Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada mayor a diez (10) MW (incluido) a 20 MW (no incluido) 250 Subestaciones de energía eléctrica que hagan parte del Sistema de Trasmisión Nacional (STN) 1 500 Subestaciones de energía eléctrica que hagan parte del Sistema de Trasmisión Regional (STR) 2 500 Líneas que hagan parte del Sistema de Transmisión Nacional (STN) 1 500 Redes que hagan parte del Sistema de Transmisión Regional (STR) 2 500 Expediente: 23001-23-33-000-2023-00100-01 (30180) Demandante: Jaime Andrés Girón Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada mayor a veinte (20) MW (incluido) en adelante 500 Parágrafo 1: Establézcase un límite máximo para todos los contribuyentes del régimen general y/o especial y/o no regulado que nunca podrá exceder los 30 S.M.M.L.V., como impuesto a su cargo por periodo facturado.

(…) Parágrafo 3. Determinación de tarifas para autogeneradores, cogeneradores o generadores: Los sujetos aquí previstos tendrán el deber de contribuir con el financiamiento del tributo de alumbrado público para lo cual se tomará de base su capacidad instalada, como parámetro válido para establecer la base gravable y la tarifa del impuesto de alumbrado público de usuarios que realizan actividades relacionadas con la generación de energía. (…).

En la demanda, alegó que el impuesto de alumbrado público regulado en las normas parcialmente demandadas contradice la Ley 1819 de 2016. Es así, porque las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, así como la jurisprudencia que a su amparo se dictó, no tienen efecto alguno en la actualidad, toda vez que se oponen al hecho generador fijado en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 y dichas leyes fueron derogadas por la última norma en mención. En efecto, ser usuario potencial del servicio de alumbrado público no es un criterio fijado por la Ley 1819 de 2016, como hecho generador, pues, según el artículo 349 de esta norma legal, el hecho generador es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público.

Por otro lado, el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 y la Resolución 101 013 de 2022, expedida por la CREG, indicaron que el valor del impuesto a recaudar debía considerar como criterio de referencia, el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio, a partir de un estudio técnico de referencia de determinación de costos que los municipios deben elaborar de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, directriz que desatienden las normas demandadas cuando fijan la tarifa y la base gravable del tributo.

Solicitud de suspensión provisional El demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos parcialmente demandados al considerar que «en la demanda, la pretensión de nulidad está más que razonablemente fundada en derecho», puesto que «prima facie el hecho generador del impuesto sobre el servicio de alumbrado público fijado en la norma acusada va más allá de lo que previó el legislador en 2016, como ya se explicó. Y respecto de las tarifas, la ausencia de un estudio técnico que cumpla a cabalidad con la normatividad vigente (especialmente la Resolución 101 013 de 2022) vicia irremediablemente de nulidad las normas demandadas».

De no concederse la medida cautelar y permitir el recaudo de un impuesto ilegal se va en contra del interés público, pues luego el municipio deberá devolverlo con intereses y recargos, además de que significaría prolongar el grave incumplimiento de la Ley 1819 de 2016 y sus normas reglamentarias. Oposición a la medida cautelar El municipio de Sahagún señaló que no se cumplen los requisitos previstos en los artículos 231 y siguientes del CPACA para el decreto de la medida cautelar, toda vez que no se demostró la infracción de normas superiores, como tampoco los efectos negativos Expediente: 23001-23-33-000-2023-00100-01 (30180) Demandante: Jaime Andrés Girón Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que se causarían en caso de que la suspensión provisional no sea otorgada.

Con todo, el hecho generador previsto en las normas enjuiciadas, coincide con el fijado en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, pues esta norma establece como hecho generador del impuesto de alumbrado público el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado y, de forma similar, las normas demandadas establecen como hecho generador el ser usuario potencial de dicho servicio.

Por otro lado, las tarifas fijadas también están en concordancia con la normativa vigente, como ve reflejado en el estudio técnico de referencia de septiembre de 2022. Auto apelado Por auto del 28 de enero de 2025, el Tribunal negó la medida cautelar al considerar que «el hecho que el numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo nro. 022 de 2022 amplíe su concepto sobre hecho generador [usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público] respecto la definición dada en el inciso segundo del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 [beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público], no constituye una violación a dichas normas, más aún cuando la misma se compagina con la regla II estipulada por la Sección Cuarta del de Estado sobre el hecho generador [ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público]».

Asimismo, se aprecia que el municipio realizó un estudio técnico a efectos de establecer los costos de la prestación del servicio, de manera que, determinar si dicho estudio cumple o no con la normativa aplicable es un asunto que solo debe ser decidido en la sentencia, luego de una valoración probatoria y jurídica y no de forma anticipada en esta etapa del proceso.

Impugnación Contra la anterior decisión, el demandante interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación, insistiendo en que las normas demandadas, en cuanto dispusieron como hecho impositivo del impuesto el ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, contrarían el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, que específicamente dispuso como hecho generador del impuesto de alumbrado público, el beneficio por la prestación de dicho servicio, y que la potencialidad del beneficio, a que se refería la jurisprudencia del Consejo de Estado era acorde con lo autorizado en las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, no en la Ley 1819 de 2016.

De otro lado, «si bien el municipio cuenta con un estudio técnico, dicho estudio no soporta técnicamente las tarifas previstas en el acuerdo demandado pues ni siquiera tuvo en cuenta la Resolución nro. 101 013 del 29 de abril de 2022, que es la reglamentación vigente a la fecha en que ese estudio fue realizado. Y es precisamente por esta circunstancia que deviene la necesidad de la suspensión provisional solicitada».

Decisión de la reposición Mediante auto del 2 de abril de 2025, el Tribunal confirmó el auto impugnado y concedió la apelación, pues, en sentencia de 10 de noviembre de 20221 la Sección Cuarta del Consejo de Estado precisó que el hecho generador fijado en la sentencia de unificación – ser usuario potencial del servicio de alumbrado público – es compatible con el hecho generador fijado en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, de manera que no hay oposición entre la norma local y la ley en cuanto a la configuración del hecho generador. 1 Exp. 26751, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez Bogotá. Expediente: 23001-23-33-000-2023-00100-01 (30180) Demandante: Jaime Andrés Girón Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 De otra parte, en cuanto a la suspensión provisional de los efectos de las normas locales que regularon la base gravable y las tarifas del impuesto de alumbrado público por incumplir el reglamento y a la ley, se reitera que ello «requiere un amplio y minucioso análisis probatorio, normativo y jurisprudencial (…) que no es procedente realizarlo en esta etapa del proceso, dado que se encuentra estatuido para la sentencia, por cuanto trata directamente con el fondo del asunto», como lo ilustró esa misma Corporación en providencia de 14 de noviembre de 20242.

CONSIDERACIONES 1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-5 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra la providencia que negó la suspensión provisional de los efectos de los numerales 4.2, 4.3, 4.4 (parágrafo 1) y 4.6 del artículo 4 del Acuerdo Municipal 022 de 2022, parcialmente demandado. 2.

El artículo 229 del CPACA señala que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, «a petición de parte debidamente sustentada», podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo, sin que tal decisión implique prejuzgamiento.

A su turno, el artículo 231 ibidem prevé que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y que cuando, adicionalmente, se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

Pues bien, el numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo Municipal 022 de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Sahagún (Córdoba), dispuso como hecho generador del impuesto de alumbrado público, el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, como lo prevé el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016. Y estableció que también constituye hecho generador «ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público», expresión que para el demandante se aparta de lo previsto en el reseñado artículo 349.

La Sala advierte que, confrontadas estas normas, no se observa la vulneración alegada por la parte demandante. En efecto, definir si ser usuario potencial del servicio de alumbrado público encuadra dentro del hecho generador del impuesto de alumbrado público previsto en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, esto es, el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, requiere un análisis de fondo que es propio de la sentencia, por lo que será en esa oportunidad en la que la Sala hará ese estudio3.

Por tanto, la solicitud de medida cautelar habrá de negarse. De igual manera, la Sala niega la suspensión de los efectos de las restantes normas demandadas, que regularon la base gravable y las tarifas del impuesto de alumbrado público, pues, como lo señaló el Tribunal, en el expediente reposa el contrato CMC-047- 2022, que tiene por objeto el «estudio técnico de referencia del servicio de alumbrado público 2 Exp. 28833, C.P. Wilson Ramos Girón. 3 En similar sentido, ver auto del 6 de julio de 2023, exp 27569, C.P. Milton Chaves García. Expediente: 23001-23-33-000-2023-00100-01 (30180) Demandante: Jaime Andrés Girón Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 en el municipio de Sahagún Córdoba 2022” de fecha septiembre del año 2022», de modo que, establecer si este estudio se ajusta a los parámetros de la normativa legal y reglamentaria es un asunto que sólo se puede resolver en la sentencia, de acuerdo con las pruebas aducidas por la parte demandante y no de forma anticipada en esta etapa procesal.

De conformidad con los argumentos planteados, la Sala confirma la decisión apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto apelado.

SEGUNDO: Devolver el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador