Expediente: 25000-23-37-000-2016-01384-01 (28204) Demandante: Banco Popular S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-37-000-2016-01384-01 (28204) Demandante: Banco Popular S.A. Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y otros Asunto: Auto que declara la nulidad Estando el proceso para resolver sobre el recurso de apelación presentado por el Ministerio de Salud y Protección Social contra la decisión del 16 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, la Sala Unitaria advierte la necesidad de usar las facultades de saneamiento del artículo 207 del CPACA, al encontrar irregularidades en el trámite del proceso.
ANTECEDENTES 1. El 01 de noviembre de 2013, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el Banco Popular presentó demanda contra la Caja Nacional de Previsión EICE (en adelante Cajanal), la Nación - Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social, el Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional -FOPEP, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones 2266 del 14 de diciembre de 2012 y 3321 del 19 de marzo de 2013, proferidas por la extinta Cajanal, mediante las cuales se rechazó la reclamación de un recobro de cuotas partes pensionales al Banco Popular. 2.
El 20 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, admitió la demanda y ordenó notificar como parte pasiva a la UGPP y a los ministerios de Hacienda y Crédito Público, y Trabajo y Seguridad Social. 3. En tiempo, la UGPP, la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.- FIDUAGRARIA -como representante de patrimonio autónomo de la extinta Cajanal- y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público formularon la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.
Por auto del 09 de junio de 2016, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió por competencia el proceso a la Sección Cuarta de la misma Corporación, en atención a que en el asunto no se está discutiendo el reconocimiento pensional sino el recobro de las cuotas partes pensionales. 5. El proceso le correspondió a la Subsección A, de la Sección Cuarta de dicha Corporación, que, mediante auto del 06 de junio de 2019, declaró la falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencia. El 27 de julio de 2020, la Sala Plena del tribunal dirimió el conflicto y le asignó la competencia a la Sección Cuarta.
Expediente: 25000-23-37-000-2016-01384-01 (28204) Demandante: Banco Popular S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Por auto del 19 de abril de 2022, la magistrada ponente de la Sección Cuarta avocó conocimiento e impartió el trámite de sentencia anticipada1. Por tanto, fijó el litigio y señaló que la sentencia anticipada tendría por objeto resolver la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por las entidades demandas. 7.
El 16 de marzo de 2023, el tribunal profirió sentencia anticipada parcial en la que resolvió: Primero. DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la U.A.E. UGPP, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de FIDUAGRARIA, con fundamento en lo dicho en esta providencia. Tercero. DESVINCULAR a FIDUAGRARIA como parte demandada dentro del presente asunto, en atención a lo determinado en la parte considerativa en esta providencia. Cuarto. En consecuencia, de lo anterior, VINCULAR a la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social como sucesor procesal del PATRIMONIO AUTÓNOMO CNPS CUOTAS PARTES PENSIONALES que estaba siendo representado en este proceso por su vocera y administradora, esto es la FIDUAGRARIA S.A. de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Como consecuencia de lo anterior, por secretaria de la Sección, notifíquese personalmente a la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social como sucesor procesal del PATRIMONIO AUTÓNOMO CNPS CUOTAS PARTES PENSIONALES que estaba siendo representado en este proceso por su vocera y administradora, esto es la FIDUAGRARIA S.A., mediante envío de este proveído al correo electrónico designado para tal fin, conforme a los artículos numeral 1 del art.171, el artículo 196, 197 el numeral 1º del art. 198 y el art. 199 de la L. 1437/11 modificado por el art. 48 de la L.2080/21.
Respecto a la UGPP, advirtió que, de acuerdo a las competencias asignadas por el Decreto 4269 de 2011, esta entidad solo tendría competencia para atender las solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, relacionadas con el “reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, adelantar el proceso de administración de nómina de pensionados y atender al pensionado, usuarios y peticionarios, así como la radicación de documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que sean tramitadas por Cajanal en liquidación, respecto de la competencia de reconocimiento de derecho pensionales y prestaciones económicas”.
Que, en el presente caso la demandante radicó el 24 de septiembre de 2009 la solicitud de recobro por concepto de cuotas partes pensionales, por lo que concluyó que la UGPP no tenía competencia para conocer de ésta. En cuanto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público concluyó que entre las competencias que le fueron asignadas con ocasión a la liquidación de CAJANAL no está el reconocimiento o pago de cuotas partes pensionales, que es el asunto que se debate en el presente proceso.
Finalmente, en lo que tiene que ver con la Fiduagraria el tribunal declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Estimó que esta entidad era la competente para acudir al proceso como consecuencia del contrato de fiducia del 7 de junio de 2013, en la que se le asignó la competencia para ser la vocera y administradora del patrimonio autónomo de las cuotas partes pensionales de Cajanal en Liquidación radicadas con anterioridad al 24 de septiembre de 2009.
Sin embargo, advirtió que para el momento en que se profería la sentencia el contrato de fiducia ya había finalizado - 1 Artículo 182A del CPACA conforme a que se cumplen con los requisitos para proferir sentencia anticipada. Expediente: 25000-23-37-000-2016-01384-01 (28204) Demandante: Banco Popular S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues culminó el 15 de diciembre de 2018-, por lo que la Fiduagraria no ya no podía representar los intereses de la extinta Cajanal.
En consecuencia, el a quo ordenó tener como sucesor procesal al Ministerio de Salud y Protección Social. 8. El 27 de marzo de 2023, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión. En concreto, indicó que el inciso final del artículo 1 del Decreto 1222 de 2013 asignó la labor de carácter misional a la UGPP para que responda judicialmente de todos los procesos de cuotas partes pensionales contra CAJANAL EICE en liquidación. Que, el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 -modificado por el Decreto 2040 de 2011- establece como responsable a la UGPP de todos los trámites propuestos antes del 8 de noviembre de 2011, contra CAJANAL – EICE en liquidación. Que, en los mismos términos la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado emitió un concepto que señala que el Ministerio de Salud y Protección Social, no debe asumir la representación judicial ni el pago de cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas antes del 08 de noviembre de 2011, sino que debe continuar con los procesos de jurisdicción coactiva iniciados por CAJANAL EICE antes de esa fecha y la UGPP es la responsable de las obligaciones misionales relacionadas con dicho asunto y que tiene que asumir la representación judicial y el pago de estas obligaciones con cargo al fondo de pensiones públicas del nivel nacional. 9.
Por auto del 12 de septiembre de 2023, el tribunal rechazó por improcedente el recurso de reposición y concedió el de apelación. CONSIDERACIONES 1. La Sala Unitaria es competente para dictar la presente providencia de conformidad con los artículos 125 y 207 del CPACA, este último faculta al juez administrativo a ejercer el control de legalidad y sanear los vicios de procedimiento que pudieran generar nulidades o cualquier otro tipo de irregularidad y que impidan continuar con el curso normal del proceso. 2.
En virtud de lo anterior, se advierte que en el presente caso se configuró la causal de nulidad del numeral 2 del artículo 133 del CGP, esto es, se pretermitió íntegramente la respectiva instancia, al haberse proferido sentencia anticipada parcial. 3. Para explicar la configuración de la nulidad procesal, es preciso señalar que la figura de la sentencia anticipada fue introducida en la jurisdicción contencioso administrativa con el Decreto 806 de 20202, con ocasión al estado de emergencia económica, social y ecológica generado por el Covid-19.
En las consideraciones de dicho decreto se explicó que: “(…) para la jurisdicción de lo contencioso administrativo se establece la posibilidad de proferir sentencia anticipada cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas; cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten; cuando se encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la caducidad, la conciliación, la prescripción extintiva y la falta de legitimación en la causa, y en caso de allanamiento de conformidad con el artículo 176 de la Ley 1437 de 2011.
Con esta medida los jueces administrativos podrán culminar aquellos procesos que se encuentran en los supuestos de hecho señalados y se evitará adelantar la audiencia inicial, de pruebas y/o la de instrucción y juzgamiento, circunstancia que agilizará 2 Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Expediente: 25000-23-37-000-2016-01384-01 (28204) Demandante: Banco Popular S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la resolución de los procesos judiciales y procurará la justicia material. (Subrayado y negrilla fuera de texto) Y el artículo 13 del Decreto 806, dispuso: Artículo 13.
Sentencia anticipada en lo contencioso administrativo. El juzgador deberá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, caso en el cual correrá traslado para alegar por escrito, en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia se proferirá por escrito. 2.
En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes.
El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición, deberá realizarse conjuntamente con estos. Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3.
En la segunda etapa del proceso prevista en el artículo 179 de la Ley 1437 de 2011, cuando encuentre probada la cosa juzgada, la transacción, la conciliación, la caducidad, la prescripción extintiva y la falta de legitimación en la causa. La sentencia se dictará oralmente en audiencia o se proferirá por escrito. En este caso no se correrá traslado para alegar. 4.
En caso de allanamiento de conformidad con el artículo 176 de la Ley 1437 de 2011. Posteriormente, dicha norma incluyó de manera permanente con la Ley 2080 de 2021, por medio de la cual se reformó el CPACA. En la exposición de motivos, se indicó que una de las finalidades de la reforma era agilizar el trámite de los procesos de la jurisdicción y, específicamente, respecto a la sentencia anticipada señaló que se buscaba: “g) Regular causales para dictar sentencia anticipada.
Es necesario incorporar en esta jurisdicción una regulación específica para determinar los eventos en que es procedente la sentencia anticipada. Por esta razón se fijan unas causales en concreto, (…). En efecto, se fija la regla de correr traslado a las partes para alegar y al Ministerio Público para rendir concepto antes de proferir la sentencia; en ese mismo auto se señalará la causal por la cual se dictará sentencia anticipada y, de ser el caso, la o las excepciones mixtas sobre las cuales deberán pronunciarse las partes en los alegatos o rendir concepto el Ministerio Público.
Igualmente se regula que el juzgador podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada luego de escuchar los alegatos, esto con el fin de fortalecer la justicia dialógica; (…)” Aprobada la ley, se adicionó el artículo 182A del CPACA, en el que se señaló que, entre otros casos, se podrá dictar sentencia anticipada: “En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva”.
Adicionalmente, el parágrafo de dicho artículo indica que:
PARÁGRAFO. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada.
En este caso continuará el trámite del proceso. (Negrilla fuera de texto) Ahora, el artículo 278 del CGP, señala las clases de providencias que puede emitir un juez. Las sentencias, que deciden sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones Expediente: 25000-23-37-000-2016-01384-01 (28204) Demandante: Banco Popular S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de mérito, el incidente de liquidación de perjuicios, y los recursos de casación y revisión. Y los autos, todas las demás providencias que no son sentencias.
Respecto a este asunto, la doctrina3 ha señalado que: “(…) es bien sabido que las providencias son de dos clases: autos y sentencias. Conforme al artículo 278 CGP, en nuestro derecho procesal civil son sentencias las que deciden sobre las pretensiones, excepciones de mérito, cualquiera que fuere la instancia en la que se profieran, es decir, son sentencias las que se deciden el litigio en única, primera o segunda instancia; las que deciden el incidente de liquidación de perjuicios, en aquellos casos en los que según el artículo 283 ibidem es posible para los jueces proferir condena en abstracto.
Esta condena impuesta in genere debe concretarse mediante un incidente, el cual es resuelto por una sentencia; y las que resuelven los recursos de casación, revisión y anulación de laudos arbitrales. Las demás providencias que se profieran son autos; esto es, los demás pronunciamientos y decisiones que adopta el juez en el proceso son autos.
Ahora bien, hay autos que tienen la fuerza de una sentencia, pero para efectos procesales siguen recibiendo el tratamiento de autos. Expresado de otra forma: en nuestro sistema procesal civil existen autos que resuelven aspectos de fondo y generan efectos de cosa juzgada, por lo que sus consecuencias y repercusiones pueden ser las mismas de una sentencia. Pero por el hecho de que puedan tener los efectos de una sentencia, no se convierten en tales, pues nuestro ordenamiento diferencia bien entre autos y sentencias en el citado artículo 278CGP.
En consecuencia, aunque existan autos que generen efectos sustanciales de gran calado, hagan tránsito a cosa juzgada y tengan la fuerza de una sentencia, para todos los efectos legales siguen siendo autos”. (Subrayado fuera de texto) De acuerdo con lo anterior, la Sala Unitaria puede advertir, por un lado, que ni el Decreto 806 de 2020, ni el CPACA con la adición introducida por la Ley 2080 de 2021, establecieron la figura de la sentencia anticipada parcial, pues solo se incluyó la sentencia anticipada, la cual, según se expuso, tiene como finalidad agilizar el trámite y la resolución de los procesos judiciales y procurar la justicia material.
Por otro lado, según la distinción de las providencias judiciales, las sentencias tienen como finalidad resolver de manera definitiva un asunto, es decir, dar por terminado el proceso o una instancia, no pudiendo existir más de una sentencia en una instancia dentro de un mismo litigio. 4. En el caso concreto se advierten los siguientes hechos relevantes: ➢ El 19 de abril de 2022, la Subsección A, de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca impartió el trámite de sentencia anticipada de conformidad con el artículo 182A del CPACA, en el que señaló “el Despacho encuentra que se cumplen los presupuestos contenidos en el numeral 3º del artículo 182 A del CPACA para proferir sentencia anticipada analizando únicamente la excepción propuesta por las entidades demandadas, U.A.E. UGPP, Sociedad Fiduciaria de Desarrollo FIDUAGRARIA S.A. y el MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO, referente a la falta manifiesta de la legitimación en la causa por pasiva”.
(Negrilla y subrayado fuera de texto) ➢ El 16 de marzo de 2023, el tribunal profirió sentencia anticipada parcial, en la cual declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la UGPP y del Ministerio de Hacienda, desvinculó a Fiduagraria S.A. y tuvo como sucesor procesal al Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, ordenó “continuar con el trámite correspondiente respecto al sucesor procesal de Fiduagraria, esto es, la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social como sucesor procesal del PATRIMONIO AUTÓNOMO CNPS CUOTAS PARTES PENSIONALES”.
Como se advierte, el tribunal dictó sentencia anticipada parcial desconociendo las normas del régimen procesal contencioso administrativo, pues en el mismo no está contemplada dicha figura. Si bien, como se explicó, con la modificación introducida al CPACA por la Ley 2080 de 2021, se estableció la procedencia de la sentencia anticipada en algunos casos expresamente indicados en la ley, lo cierto es que la misma tiene como finalidad 3 Derecho Procesal Civil General.
Henry Sanabria Santos. Primera Edición 2021. Ed. Universidad Externado de Colombia. Expediente: 25000-23-37-000-2016-01384-01 (28204) Demandante: Banco Popular S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictar sentencia sin llevar a cabo todas las etapas del proceso, entre otras cosas, cuando se advierta la prosperidad de alguna excepción que conlleve a la terminación total del proceso.
Sin embargo, esta figura no fue creada para dar por terminado parcialmente un proceso, como sucedió en el caso concreto, pues ello no cumpliría con su finalidad ni las que tienen las sentencias dentro de los litigios. En esa medida, el tribunal, al advertir que la resolución de las excepciones no conllevaría a la terminación del proceso, debió resolverlas a través de auto interlocutorio para dar continuación con el mismo de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 24 del artículo 175 del CPACA.
Incluso, el inciso final del numeral 45 del artículo 182A Ib., permite al juez que luego de escuchar los alegatos de conclusión, reconsidere la decisión de proferir sentencia anticipada, cuando advierta que no es procedente dictar la misma, entre otras, porque no terminaría de manera definitiva el proceso. En conclusión, al advertirse que se configuró la causal de nulidad del numeral 2 del artículo 133 del CGP, esto es, se pretermitió íntegramente la respectiva instancia, al haberse proferido sentencia anticipada parcial, se declarará la nulidad de todo lo actuado desde el auto del 19 de abril de 2022, en el cual se impartió el trámite de sentencia anticipada, a fin de que se surta el procedimiento adecuado, conforme con las normas del CPACA.
En consecuencia, el despacho, RESUELVE 1. Declarar la nulidad de todo lo actuado desde el auto del 19 de abril de 2022, en el cual se impartió el trámite de sentencia anticipada, por las razones expuestas. 2. Devolver el expediente al tribunal, previas las constancias de rigor. Notifíquese y cúmplase WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) 4 PARÁGRAFO 2.
De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. 5 Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere.
No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.