CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D. C., tres (03) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 250002342000201705347-02 Número interno: 0228-2021 Demandante: Eder Alonso Gaviria Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, que decidió, (i) Estarse a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril de 2014 emitida por el Consejo de Estado, bajo el radicado: 2007-0087-00;
(ii) Estarse a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado; (iii) Declarar probada la excepción de prescripción trienal causados con anterioridad al 10 de diciembre de 2012, salvo que si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión; (iv) Declaró la nulidad de los actos administrativos acusados, las Resoluciones Nos. 242 del 19 de enero de 2015 y 0297 del 24 de enero de 2017;
(v) Condenar a la Nación- RAMA JUIDICIAL a reconocer y pagar el reajuste salarial que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, causados desde el 10 de diciembre de 2012 hasta el 1 de diciembre de 2015.
ANTECEDENTES LA DEMANDA Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por EDER ALONSO GAVIRIA en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 1 de noviembre de 2017, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución No. 3298 del 10 de diciembre de 2015, que resuelve no acceder a la petición del actor, proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá – Cundinamarca, de la Resolución No. 455 del 28 de enero de 2016, mediante la cual la entidad demandada resuelve el recurso de reposición, y del acto ficto o presunto del silencio administrativo negativo, en razón a que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no resolvió el recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) Cuarta.- Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer y pagar a mi poderdante desde la fecha del ejercicio de su cargo de juez, hasta la fecha en que se cobre ejecutoria la sentencia o hasta la fecha de vinculación del doctor Gaviria Eder Alonso todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales como prima de navidad, prima de servicio, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, bonificación por servicios prestados, y demás prestaciones, así como el pago al sistema de seguridad social en pensiones y cesantías y todo emolumento laboral y prestaciones que se puedan haber visto incididos como consecuencia de la y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para su liquidación el 100% de sus salario básico.
Quinto. (…) reconozca y paguen a mi procurado, desde el 1 de enero de 1993 hasta la fecha en que se produzca su retiro el 100% el salario, sin extraer del mismo el 30% y darle la denominación de “prima especial sin carácter salarial” como lo han venido haciendo. Sexto. Se ordena a la demandada que siga pagando, adicional al 100% del salario básico, el 30% por concepto de prima especial sin carácter salarial a mi prohijado, hasta que se produzca su retiro definitivo como juez de la República.
Séptimo. (…) Que igualmente se reliquiden (…) todas las prestaciones sociales del demandante con la inclusión del 30% que hasta ahora ha venido siendo objeto de exclusión, y en adelante hasta el momento de su retiro definitivo, hasta que dicha reliquidación incluya el 100% de su salario”. Igualmente pidió que las sumas que resultaren a favor debían ser indexadas y pagadas con reconocimiento de intereses conforme los establecido en el CPACA, y se condene en costas.
HECHOS 1.2.1. Indicó que el demandante está vinculado a la Rama Judicial como juez de la República desde el 30 de mayo de 2002, empleo que seguía desempeñando a la fecha de la presentación de la demanda. Afirma que se le viene descontando por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 30% de su salario básico, dándole la denominación de “prima especial sin carácter salarial” y por ello se excluye el 30% de la liquidación de todas las prestaciones sociales. 1.2.2.
Señaló que elevó derecho de petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitando la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales y del salario desde el año 2003 al 2007, con la inclusión del 30%, petición que fue negada mediante Resolución No. 3298 del 10 de diciembre de 2015 1.2.3. Refirió que, interpuestos los recursos correspondientes, mediante Resolución No. 455 del 28 de enero de 2016 fue negado el recurso de reposición. Así mismo, se originó el acto ficto producto del silencio administrativo negativo, debido a que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no resolvió el recurso de apelación
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 9, 13, 25, 29, 53, 228 y 230 de la Constitución Política; artículos 14 de la Ley 4 de 1992; artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos; artículos 4 y 7 del Protocolo de San Salvador; los Convenios 95 y 100 de la OIT.
Expuso que debe entenderse que los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al haber considerado que la prima especial hacía parte del salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma, en primer lugar, violaron el principio de progresividad consagrado en la Constitución Política, en especial los artículos 48 y 53, así como en los tratados internacionales de derechos humanos, los cuales prevalecen en el orden interno, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la C.P. Ese principio constituye un referente del estado social de derecho e implica un compromiso que adquieren los Estados parte de desarrollar progresivamente los derechos sociales y económicos y culturales de las personas, es decir, de mejorar continuamente las condiciones de goce y ejercicio de esos derechos, a través de acciones positivas.
Sostuvo que el artículo 10 de la Ley 4 de 1992 previó que todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en esta Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Así las cosas, indicó que teniendo en cuenta la prohibición aquí consignada y como quedó expresado, los decretos violan flagrantemente el artículo 2º ibidem al introducir la regresividad tanto en los salarios como en las prestaciones sociales de los jueces y magistrados, violando de contera su artículo 14, así que los decretos expedidos por el Gobierno sin nulos de pleno derecho.
2. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La demanda fue presentada por el demandante por intermedio de apoderado, el 1 de noviembre de 2017. 2.2. Mediante providencia de 4 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E manifestó el impedimento de los Magistrados del Tribunal, el cual fue aceptado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de proveído del 22 de marzo de 2018. 2.3.
La presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta del 6 de septiembre de 2018. 2.4. Mediante auto del 16 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 3.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada expuso que en la Rama Judicial coexisten dos regímenes salariales, a saber: Ordinario o no acogidos, aplicable a los servidores judiciales que se vincularon a la entidad antes del 1 de enero de 1993, quienes se rigen por lo dispuesto en los Decretos 51 de 1993; 104 de 1994; 47 de 1995; 34 de 1996; 47 de 1997; 65 de 1998; 43 de 1999; 2739 de 2000; 2724 de 2001; 682 de 2002; 3568 de 2003; 4171 de 2004; 935 de 2005; 388 de 2006; 617 de 2007; 657 de 2008; 722 de 2009; 1405 de 2010; 1041 de 2011; 0848 de 2012; 1034 de 2013; 204 de 2014; 1105 de 2015; 234 de 2016; 1003 de 2017 y 338 de 2018.
Especial o acogidos, destinado a los empleados que ingresaron al servicio con posterioridad a la fecha citada en el numeral que precede, o que habiéndose incorporado con anterioridad a ella optaron por la nueva normativa, el cual se encuentra conformado por los Decretos 57 de 1993; 106 de 1994; 43 de 1995; 36 de 1996; 76 de 1997; 64 de 1998; 44 de 1999; 2740 de 2000; 2777 de 2001; 673 de 2002; 3569 de 2003; 4172 de 2004; 936 de 2005; 389 de 2006; 618 de 2007; 658 de 2008; 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 1267 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017 y 337 de 2018.
A continuación, indicó que el demandante se encuentra amparada por el segundo régimen salarial y señaló que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial por expresa disposición consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados, lo cual fue ratificado en la sentencia de unificación de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019.
Agregó que, en cuanto a los reconocimientos adicionales y reajustes por concepto de la prima especial del 30%, se tiene que la reclamación administrativa tuvo lugar el 10 de diciembre de 2015, es decir, que las sumas de dinero reclamadas con anterioridad al 10 de diciembre de 2012 se encuentran prescritas, de conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
Finalmente propuso las excepciones de integración de litis consorcio necesario, ausencia de casa petendi, ineptitud sustantiva de la demanda, prescripción e innominada. Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, profirió sentencia de primera instancia. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, profirió sentencia el 30 de abril de 2020, decidió estarse a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril de 2014 y en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “TERCERO.- Declarar probada la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales pedidos con fundamento en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, causados con anterioridad al 10 de diciembre de 2012, de conformidad con lo expuesto en el acápite del caso concreto de esta sentencia, salvo que si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados. QUINTO.- Condenase a la NACIÓN- RAMA JUIDICIAL, a reconocer y pagar a EDER ALONSO GAVIRIA, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc, causados desde el 10 de diciembre de 2012, hasta el 1 de diciembre de 2015, por habérsele deducido durante los extremos temporales servidos como juez civil municipal de Bogotá, juez civil del circuito adjunto de Bogotá y juez civil del circuito de descongestión de Bogotá, hasta cuando funja en ese cargo computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en esa norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante los extremos temporales laborados desde el 30 de mayo de 2002, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEXTA.- En consecuencia, la NACIÓN- RAMA JUDICIAL, debe reconocer y pagar con carácter permanente al demandante EDER ALONSO GAVIRIA, su salario completo, incluyendo el 30% adeudado, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 ya cancelada, con los correspondientes reajustes prestacionales conforme a lo indicado en el ordinal anterior.
(…)” EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que la sentencia objeto de impugnación se encuentra viciada por una clara violación al principio de congruencia, toda vez, que en ella se decidió extra petita, esto es, más allá de lo deprecado en el líbelo inicial.
En ese sentido, el a quo no respetó el límite de sus facultades legales para administrar justicia, y falló por fuera de las pretensiones incoadas por la parte demandante. Señaló que, de la lectura del escrito demandatorio se encuentra que el medio de control de la referencia, como restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y cesantías con el 30% del salario que se tuvo como prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4º de 1992; y así lo estableció al fijar el litigio de la controversia plateada.
Sin embargo, al proferir la sentencia de primera instancia con una motivación violatoria de los preceptos constitucionales y legales, adujo que se debía reliquidar la pensión o aportes a pensión con la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como factor salarial, aspecto que no fue solicitado específicamente en las pretensiones de la demanda.
Por otro lado, refirió que la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en cuanto constituye una prestación periódica, la entidad demandada no tiene competencia para crear salarios y prestaciones, sino que simplemente ejecuta o cumple los decretos anuales y prestacionales dictados por el Gobierno Nacional.
El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 20 de octubre de 2020..
6. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Mediante providencia de 22 de abril de 2021, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección A del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. 6.2.
La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto del 14 de octubre de 2021, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 26 de enero de 2022. 6.3. El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de 23 de agosto de 2022, proferido por la Conjuez Ponente. 6.4.
Mediante auto del 1 de noviembre de 2022, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA 7.1. La parte demandante alegó de conclusión y reitero los argumentos expuestos en la demanda. Así mismo, hizo referencia al pronunciamiento del Consejo de Estado en Sala de Unificación de Conjueces, en sentencia proferida el 2 de septiembre de 2019, Exp. 41001233300020160004102 (2204-2018).
C. P. Dra. Carmen Anaya de Castellanos, dejo sentado definitivamente que: “La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho en los términos de esta sentencia al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial solo constituye factor salarial para efecto de pensión de jubilación. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 7.2.
La entidad demandada alegó de conclusión, resaltando que la prima especial no tiene carácter salarial y que en el presente caso se debe aplicar la prescripción trienal de los derechos laborales pretendidos por la parte actora, que no fueron reclamado oportunamente, para tal efecto debe tenerse en cuenta que el demandante radicó la petición ante la Seccional Bogotá el 10 de diciembre de 2015, mediante la cual reclamó el reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4a de 1992, con carácter salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales durante el tiempo que se desempeñó como juez; razón por la cual, las sumas reclamadas con anterioridad al 10 de diciembre de 2012, se encuentran prescritas. 7.3.
El Ministerio Público no intervino en el proceso. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 05 de septiembre de 2023. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en este caso gira en torno a la siguiente pregunta: ¿tiene derecho el doctor EDER ALONSO GAVIRIA al ajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual y el 30% restante lo tomo como prima especial ), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico en el 100%? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se deben definir lo relacionado con la prescripción del derecho reclamado, a pesar que la sentencia recurrida decreto la prescripción del derecho reclamado por el tiempo correspondiente.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata, anotando al respecto que la sentencia de unificación fue acogida en la sentencia de primera instancia. La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.
Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: El Doctor EDER ALONSO GAVIRIA, se desempeñó como Juez Municipal y Juez de Circuito del 30/05/2002 al 1 de diciembre de 2015 conforme a la certificación que obra a folio 20 y siguientes del expediente.
Desde el año 2002, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó y pagó a la accionante el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019, que valga anotar el Juez de instancia acogió. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
Sin embargo, el derecho que le asiste a la demandante se encuentra prescrito en lo que corresponde al periodo que ejerció como Juez de la República del 10 de diciembre de 2012 hacia atrás por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales solo fue presentada el 10 de julio de 2015, es decir, trece años después de la causación del derecho.
Precisa la Sala que en el periodo en que ocurrió la prescripción, esto es del año 2002 hasta la fecha en que el accionante haya ejercido como Juez de la República, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe efectuar los aportes para pensión, pues estos como es sabido son imprescriptibles. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el treinta de abril de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sala Transitoria.
SEGUNDO - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente MIGUEL ARCANGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA