CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2021-00221-02 (2700-2024)1 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Tema: Decisión: Prima Especial de Servicios - Ley 4 de 1992 Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda1 1.1.1 Pretensiones El señor Adrián Danilo Ardila Torres, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y solicitó dar aplicación a lo dispuesto en la sentencia del 29 de abril de 2014, dentro del radicado No. 11001032500020070008700, interno 1686-07; sentencia de unificación SUJ-016- CE-52-2019 del dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019); y sentencia del 15 de diciembre de 2020, radicación 73001233300020170056801 (5472-2018); emanadas del Consejo de Estado; así como, se inaplique por inconstitucional las siguientes normas: 1SAMAI expediente digital – Gestión en otros despachos – índice 007 Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 2 Decretos 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 19 de 2014, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016, 989 DE 2017, 343 de 2018, 996 de 2019, 300 de 2020 y demás concordantes o reformatorios del régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación. Sumado a lo anterior, pide también que se declare que tiene derecho a percibir la prima especial de servicios que trata la Ley 100 de 1992 y, en consecuencia, se ordene la nulidad de los siguientes actos administrativos: Oficio No. 20205920001621 GSA 30860 del 11 de febrero de 2020, a través del cual se negó el derecho a percibir el reajuste salarial y prestacional del 30% con base en la prima especial de servicios que trata la Ley 4 de 1992; la Resolución No. 2-0532 del 14 de abril de 2020, que resolvió el recurso de apelación confirmando lo decidido en el oficio antes citado.
A título de restablecimiento del derecho, pide se condene a la entidad a reconocer y pagar el total del 100% del salario más el 30% por prima especial de servicios señalada la Ley 4 de 1992; así como, el reajuste en las prestaciones sociales devengadas (bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, prima de navidad, cesantías y sus intereses), adicionando a la base salarial el 30% de la prima especial de servicios que trata la Ley 4 de 1992, durante todo el tiempo en que ejerza como fiscal o en algún cargo de los enlistados en el artículo 14 de la citada ley.
Que se ordene el reconocimiento y pago de la incidencia sobre la base de cotización al sistema general de pensiones que conlleva las reliquidaciones, reajustes y pagos peticionados; además, que las sumas que resulten adeudadas sean pagadas debidamente indexadas, se dé cumplimiento al fallo en los términos establecidos en los artículos 187, 188, 189 y 192 del CPACA y se condene en costas a la demandada.
Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 3 1.1.2 Hechos Afirma el demandante que ha prestado sus servicios a la entidad demandada y en la actualidad se desempeña como fiscal; siendo beneficiario del régimen salarial y prestaciones previsto en los Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 19 de 2014, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016, 989 de 2017, 343 de 2018, 996 de 2019 y 300 de 2020.
Que la entidad demandada ha pagado su salario sin incluir el porcentaje que por prima especial de servicios que trata la Ley 4 de 1992 le corresponde, el cual tampoco ha sido tenido en cuenta para liquidar sus prestaciones sociales, las cuales se han calculado solamente con base en su asignación básica más los gastos de representación, excluyendo también dicha prima del ingreso base de cotización (IBC) que ha sido usado para el pago de sus aportes al sistema de seguridad social en pensión. En virtud de tal desajuste salarial y prestacional, presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con miras a que le fuera reconocida y pagada la prima especial de servicios que trata la Ley 4 de 1992 y la reliquidación de las prestaciones sociales desde que ejerce el cargo de fiscal, la cual fue resuelta de forma negativa a través de los actos administrativos aquí demandados. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación Se citaron como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo y artículos 2, 4, 13, 25, 26, 29, 53, 83, 136, 150 numeral 19;
Ley 4 de 1992 artículo 2 y 14; Ley 270 de 1996 artículo 152 numeral 7; CPACA artículo 3 numeral 1, 2 y 3, artículos 10 y 138; CST artículos 127, 128 y 143; Decretos 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 19 de 2014, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016, 989 de 2017, 343 de 2018 y 996 de 2019;
Convención Interamericana de Derechos Humanos (Ley 16 de 1972); Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 4 Protocolo adicional a la convención americana de derechos humanos en lo que concierne a derechos económicos, sociales y culturales (Ley 319 de 1996) y los Convenios 95, 100, 111 y 151 de la OIT.
En el concepto de violación, la demandante señaló que los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la prima especial de servicios y la reliquidación salarial vulneraron normas constitucionales, legales y reglamentarias. Alegó que se desconocieron principios como la dignidad humana, igualdad, legalidad y favorabilidad, al tratar la prima no como parte del salario y sino como un valor adicional, afectando injustificadamente su remuneración, violando con ello su derecho al salario justo y acorde con las funciones desempeñadas.
Señala que, en virtud de las normas nacionales y los convenios internaciones del trabajo, ratificados por Colombia, no se pueden menoscabar derechos laborales, en este caso, la omisión en el reconocimiento y pago de la prima especial como parte de salario y factor para liquidar las prestaciones sociales conlleva un detrimento y un retroceso sobre un derecho laboral que había sido previamente reconocido, vulnerando con ello el principio constitucional de progresividad.
Expone que, la prima especial de servicios le es cancelada como retribución a su trabajo; por tanto, debe ser considerada salario, hacerlo de otra manera, como se ha realizado por la demandada, genera lesión a su mínimo vital. Además, los actos acusados están viciados de nulidad por falsa motivación dado que se basaron en una interpretación errónea de la Ley 4 de 1992, aduciendo que la prima especial de servicios estaba ya incluida en la asignación básica, lo cual no se acompasa a la realidad por cuanto aquella ha sido pagada como un adicional sin que constituya factor salarial ni base para el cálculo de las prestaciones sociales; contrariando la prohibición de desmejorar salarios; hecho que también generó desviación de poder al aplicar la norma en contra de su finalidad.
Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 5 1.2 Contestación de la demanda2 El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que la entidad ha pagado el salario y prestaciones del demandante, desde su vinculación en el año 2015 como fiscal, conforme a la normatividad que rige la materia; ante ello, manifestó que se opone a las pretensiones de la demanda al considerar que no se ajustan a las disposiciones de la sentencia de unificación SUJ – 023 – CE – S2 – 2020 de 15 de diciembre de 2020, en la que el Consejo de Estado abordó el reconocimiento de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron el régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o a quienes se hayan vinculado con posterioridad..
Precisa que, entre el año 2015 a 2020 no pagó la prima especial de servicios del actor como un agregado al salario; no obstante, desde el año 2021 se le está reconociendo tal carácter a aquella. Finalmente, propuso como excepciones las que denominó: prescripción, carencia de objeto respecto a la liquidación de los demás factores salariales, inaplicabilidad como factor salarial diferente al ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, improcedencia de extralimitar el límite previsto en el artículo 4º de la ley 4ª de 1992. 1.3 Sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, a través de la sentencia del 30 de junio de 2023, accedió parcialmente las pretensiones de la demanda, disponiendo estarse a lo resuelto en la Sentencia de Unificación SUJ-023 CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, radicación 73001-23-33 000-2017- 00568-01 (5472-2018); así como, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y condenó a la entidad demandada al siguiente reajuste: 2 Expediente digital – SAMAI – Gestión de procesos – índice 15 3 Expediente digital – SAMAI – Gestión de procesos – índice 38 Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 6 «CUARTO: CONDENAR a la Nación – Fiscalía General de la Nación a RECONOCER y PAGAR en favor del señor ADRIAN DANILO ARDILA TORRES retroactivamente la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: ● La diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación, con la correspondiente afectación de las prestaciones sociales desde el 05 de febrero de 2017 y hasta tanto se pague efectivamente esta providencia. Sin perjuicio de la correcta aplicación del Decreto 272 de 2021 por parte de la entidad demandada. ● Sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad, debiendo descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. ● Las prestaciones sociales liquidadas sobre el 100% del salario y la prima especial de servicios que corresponde a un 30% adicional desde el pago de esta sentencia y hasta tanto funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistados en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 frente a la Fiscalía General de la Nación.
QUINTO: CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a realizar los ajustes en los pagos de cotización a la seguridad social del demandante a que haya lugar derivadas de las ordenes aquí impartidas». Sumado a ello, decretó la prescripción de los derechos laborales desde el 05 de febrero de 2014, salvo lo referente al pago de los aportes pensionales, comoquiera que estos son derechos irrenunciables e imprescriptibles, ordenó que se diera cumplimiento a la sentencia conforme lo dispuesto en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA, sin condena en costas.
Lo anterior con fundamento en que: Probado quedó que, el demandante estuvo vinculado a la entidad desde el 23 de septiembre de 2015, habiendo ejercido fiscal delegado ante jueces penales municipales; infiriéndose de lo establecido en los actos acusados que la prima especial de servicios no fue correctamente liquidada, ante la interpretación errónea que realizó la entidad del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Expone que, contrario a lo manifestado por la llamada a juicio, los parámetros definidos por el Consejo de Estado en las sentencias del 15 de diciembre de 2020 y el 02 de septiembre de 2019 si le son aplicables al demandante, providencias donde se estableció el tratamiento que se le debe dar a la prima especial de servicios. Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 7 Señaló que, no se acreditó que, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021, desde el año 2021 ya se hubiera incluido la prima especial de servicios como factor salarial; ante ello, se le indica a la accionada que podrá limitar el pago de la orden judicial si dio cumplimiento a dicha norma.
Así mismo, dispuso que había operado el fenómeno de la prescripción sobre los derechos causados con anterioridad al 5 de febrero de 2017, teniendo en cuenta que la reclamación administrativa se había presentado el 5 de febrero de 2020. 1.4 Recurso de apelación4 La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, manifestando que, el fallo no se encuentra motivado ni se indicó cuales pruebas le sirvieron de fundamento; además, no resolvió el problema jurídico planteado, no fue claro en su orden de reconocer y pagar diferencias en prestaciones sociales, dado que no precisó a cuál de aquellas hacía referencia. Alega que, probado quedó que, la Fiscalía General de la Nación ha pagado las prestaciones sociales del demandante teniendo como base salarial el 100% de dicha asignación y los gastos de representación, sin que adeude concepto salarial alguno. Así mismo, señala que el no pago de la prima especial de servicios como parte del salario desde el año 2003 tiene como origen que desde ese año los decretos salariales no la contemplaron.
Considera que, la sentencia debió dar cumplimiento a lo dispuesto por el Consejo de Estado – Conjueces en sentencia del 15 de diciembre de 2020; por tanto, precisar que la prima especial de servicios constituye factor salarial solo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, lo cual no se hizo. Por lo anterior, pidió que se revoque la sentencia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. 4 Expediente digital – SAMAI – Gestión de procesos – índice Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 8 1.5 Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Con auto de 1° de noviembre de 20245, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. A pesar de lo anterior, la parte actora allegó memorial6 pronunciándose sobre el recurso incoado manifestando que la prima especial de servicios aquí reclamada solo le fue reconocida desde el 1° de enero de 2021, sin pago de retroactivo alguno. Insiste en que en los años anteriores aquella prestación no le fue pagada ni tenida en cuenta para liquidar prestaciones sociales o pago a la seguridad social, afectando con ello sus derechos laborales; por tanto, solicita se confirme el fallo recurrido.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)7, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico Teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala 5 Expediente digital SAMAI – índice 4 6 Expediente digital SAMAI – índice 9 7 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 9 deberá determinar si le asiste el derecho al demandante que se ordene a su favor: i) el reconocimiento y pago de la diferencia salarial del 30% de su asignación básica por concepto de prima de servicios que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, causada desde su vinculación a la entidad demandada en el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales. ii) la reliquidación de sus prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% de su asignación básica, más el 30% de la prima especiales de servicios antes indicada, por el mismo periodo de tiempo.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial.– Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
Los mencionados parámetros fueron compendiados en la Ley 4ª de 1992, cuyo artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Vale recordar que, en ese momento las condiciones salariales y prestacionales de Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 10 los servidores de la Fiscalía General de la Nación se encontraban dispersas en distintas normas, como los Decretos 2699 de 1991, y 1730 y 1077 de 1992; sin embargo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 53 de 7 de enero de 1993, que instauró un nuevo régimen para quienes se vincularan a partir de su entrada en vigor o se acogieran voluntariamente a este.
Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 332 de 1996 extendió la prima especial de servicios a «[…] los fiscales de la Fiscalía General de la Nación», mientras que la Ley 476 de 1998 aclaró que la excepción que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, «[…] no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto», por lo que estos servidores tienen derecho a recibir la aludida prima, que tiene carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. La naturaleza y liquidación de esa asignación han sido materia de estudio por esta Corporación en varias ocasiones.
Así, en sentencia de 3 de marzo de 20058, la Sección Segunda declaró la nulidad del artículo 6 del Decreto 53 de 1993, al estimar que «[…] no le era dable al Gobierno Nacional, invocando como sustento las disposiciones contenidas en [la Ley 4ª de 1992], otorgar, por medio de la norma enjuiciada, el carácter de prima especial de servicios al 30% del salario básico mensual fijado […] para los servidores de la Fiscalía […]».
Posteriormente, la «Sala Plena de Conjueces» profirió sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 20209, en la cual estableció los parámetros que consideró adecuados frente al cómputo de la comentada prima especial de servicios y su reconocimiento a los fiscales a quienes se aplica el Decreto 53 de 1993. En esa oportunidad, esa Colegiatura sentó las siguientes reglas: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de 8 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 3 de marzo de 2005; expediente 11001-03-25-000-1997-17021- 01(17021); consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 9 Consejo de Estado;
Sección Segunda, «Sala Plena de Conjueces»; sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020; expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18); conjuez ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 11 liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. Finalmente, con fallo de 21 de septiembre de 202210, la Sala de Conjueces se pronunció sobre la legalidad del Decreto 53 de 1993 y los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional modificatorios del régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación entre 1994 y 2017, en punto a desentrañar la naturaleza y forma de liquidación de la prima creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En esa oportunidad, la Corporación expuso que «[…] el 30% del salario básico mensual de los servidores de la Fiscalía no puede ser considerado como prima especial de servicios», pues «[…] no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste», y, al declarar la nulidad de las normas acusadas, precisó que «[…] del hecho de desaparecer del mundo jurídico esos decretos, no se sigue que la prima especial de servicios allí contenida haya también desaparecido.
Esta prima sigue vigente, pero en los términos establecidos de esa sentencia», y reiteró que «[…] la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste». Por lo tanto, de la evolución normativa regular y la línea jurisprudencial que ha construido esta Corporación sobre la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es posible colegir sus condiciones de autonomía y distinción, no solo frente a la asignación básica prevista para los fiscales en sus diferentes órdenes, sino respecto de los demás factores salariales y prestacionales que integran el respectivo régimen de asignaciones. 10 Consejo de Estado;
Sección Segunda; sentencia de 21 de septiembre de 2022; expediente 11001032500020180110100; conjuez ponente: Néstor Raúl Correa Henao. Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 12 2.2 Hechos probados. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia.
En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El señor Adrián Danilo Ardila Torres se vinculó a la Fiscalía General de la Nación desde el 23 de septiembre de 201511, ejerciendo el cargo fiscal delegado ante jueces municipales. A quien se le aplica salarialmente las disposiciones del Decreto 53 de 199312. b) Acreditado está que durante su vinculación con la entidad demandada el actor ha devengado las siguientes partidas13: Años 2015 a 2020: sueldo, gastos de representación bonificación judicial, prima de servicios (no certificada para el año 2015), bonificación por actividad judicial, prima de navidad (no certificada para el año 2016), prima de vacaciones, bonificación por servicios, y vacaciones (no certificadas para el año 2015 y 2016).
Enero del año 2021: sueldo, gastos de representación y bonificación judicial. c) El 5 de febrero de 202014 el demandante, a través de apoderado judicial, presentó reclamación administrativa ante la Fiscalía General de la Nación con miras a que les fuera reconocido la nivelación salarial y prestacional teniendo en cuenta el 30% de prima especial de servicios que trata la Ley 4 de 1992. d) La anterior petición fue resuelta de forma negativa por medio del oficio del No. 20205920001621 GSA 30860 del 11 de febrero de 2020; decisión contra la cual el actor interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de la Resolución No. 2-0532 del 14 de abril de 2020, confirmando el acto recurrido, notificada esta decisión al demandante, por intermedio de su apoderado, el 20 de abril de 202015. 11 Expediente Digital – Gestión de otros despachos – índice 7 – fl 70 12 Expediente Digital – Gestión de otros despachos – índice 7 – fl 72 13 Expediente Digital – Gestión de otros despachos – índice 7 – fl 73-79 14 Expediente Digital – Gestión de otros despachos – índice 7 – fl 34-37 15 Expediente Digital – Gestión de otros despachos – índice 7 – fl 38-69 Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 13 2.3 Caso concreto.
La Sala, teniendo en cuenta el reproche formulado en el recurso de apelación incoado por la parte pasiva, procede a resolver el problema jurídico planteado, esto es, a analizar sí el demandante le asiste el derecho al reajuste salarial y prestacional pretendido, teniendo en cuenta el incremento del 30% por prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Vale reiterar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala Transitoria accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, ordenó la nulidad de los actos acusados; así como, el reajuste salarial y prestacional a favor del demandante. Aquí debe precisarse que, conforme se dijo en precedencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la prima especial debe ser un adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este, como se venía liquidando por la entidad accionada; así mismo, ha quedado sentado que aquella – prima especial de servicios- solo es factor salarial para el pago de aportes pensionales y, en consecuencia, no sirve de base para la liquidación de prestaciones sociales; no obstante, tales prestaciones sociales deben ser liquidadas teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumarle o restarle el 30% de la prima especial de servicios.
Son beneficiarios de la citada prima, entre otros, quienes desempeñen cargos de fiscal. En el caso del demandante está acreditado que desde el 23 de septiembre de 2015 ha ejercido como fiscal delegado ante los jueces municipales, momento en el cual se vinculó a la entidad accionada, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia el Decreto 53 de 1993, siendo el régimen salarial contenido en aquella el que regula su caso en concreto.
Obra plena prueba que la demandante presentó reclamación administrativa el 5 de febrero de 2020 deprecando el reajuste salarial y prestacional aquí solicitado, el cual fue negado a través de los actos acusados. Al caso del actor le resultan aplicables las reglas jurisprudenciales establecidas por Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 14 la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020; concluyéndose que, en los periodos de tiempo en que ha prestado sus servicios como fiscal delegado ante los jueces municipales le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la nivelación salarial pretendida, esto es, a que se le pague un valor adicional a su salario básico mensual equivalente al 30% por prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, aclarándose que en ningún caso se podrá superar el valor máximo fijado por el Gobierno Nacional.
Ante ello, en ese aspecto se confirmará la sentencia del tribunal; sin embargo, la Sala no puede ser ajena a las disposiciones del Decreto 272 de 2021, normatividad que ya dispuso el pago de la prima especial de servicios en el equivalente al 30% del salario básico, ante lo cual se ordenará el pago de la citada prima a favor del demandante en los periodos en que no se haya efectuado su reconocimiento.
Así las cosas, el reajuste salarial teniendo en cuenta el 30% de la prima especial de servicios que aquí se ordena debe ser pagado desde el 5 de febrero de 2017, por prescripción, en adelante, con la salvedad indicada en el párrafo anterior; sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. En tal sentido se modificará el fallo proferido por el tribunal.
Ahora, en cuanto a la reliquidación de prestaciones sociales es preciso reiterar que la prima especial de servicios no es factor salarial, en consecuencia, no puede servir de base para liquidar aquellas. No obstante, tales prestaciones deben ser canceladas sobre el 100% de la asignación básica, se insiste, sin incluir el 30% de la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena.
El tribunal en el fallo objeto de apelación ordenó el reajuste de las prestaciones sociales teniendo en cuenta no solo el 100% de la asignación básica sino también el 30% adicional por prima especial de servicios; decisión con la cual la parte pasiva no está de acuerdo, alegando que tales han sido pagadas al demandante en un 100% de su asignación básica; así mismo, sostuvo que el a quo no fue claro en el motivo o las pruebas tenidas en cuenta y que conllevaron ordenar el citado reajuste prestacional.
En este punto, se considera que le asiste razón al demandado en su recurso, lo Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 15 anterior, teniendo en cuenta que aquella reliquidación de prestaciones sociales con inclusión de la prima de servicios como factor base, no debió ser ordenada; por cuanto, se insiste, aquella prima solo es factor salarial para efectos del pago de aportes pensionales16.
Adicionalmente, en el fallo objeto de reproche el a quo no se establece los motivos o pruebas que le sirven de fundamento a su decisión, conforme lo precisó el recurrente, limitándose a ordenar dicha reliquidación prestacional. Así las cosas, se procederá a modificar el numeral cuarto de la sentencia recurrida, disponiendo que no hay lugar a ordenar la reliquidación de las prestaciones teniendo como base el 30% de la prima especial de servicios, toda vez que, se insiste, dicho factor no tiene carácter salarial y, por tanto, no incide o es inocua para liquidar tales las prestaciones sociales; lo que conlleva a que, esta pretensión debe ser negada.
Sumado a lo anterior, debe precisarse que, comoquiera que la prima especial de servicios es base para la liquidación de aportes pensionales, a pesar que este aspecto no fue parte de los reproches al fallo, debe esta instancia pronunciarse dada la característica de irrenunciables e imprescriptibles de aquellos. Así las cosas, se precisa que, sobre el reajuste salarial aquí ordenado debe la entidad hacer los descuentos respectivos del porcentaje que por tal concepto debe asumir el trabajador y proceder a realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión respectivos, tanto del aporte del empleado como el correspondiente al empleador.
Aunado a lo anterior, debe indicarse que si bien sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 5 de febrero de 2017; no es menos cierto que sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica; ante ello, se ordenará a la entidad que proceda a realizar el pago de dichos aportes pensionales desde el 23 de septiembre de 2015, en que se vinculó el demandante a la entidad accionada, sobre ese incremento del 30% que correspondía a la prima en mención, en el evento de no 16 Así quedó expuesto, entre otras, en la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020 Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 16 haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales.
En virtud de ello, también se adicionará la sentencia del Tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales, en la forma indicada anteriormente. 2.4 Condena en costas. No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se impondrán en esta sede. III. DECISIÓN En atención a lo expuesto, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del 30 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, precisándose que se modificará el numeral cuarto en el sentido de ordenar: i) el pago del reajuste salarial del 30% por prima especial de servicio como factor adicional al salario básico desde el 5 de febrero de 2017, por prescripción, y hasta que la entidad haya realizado el pago de aquel factor como parte del salario, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional; ii) se negara el reajuste prestacional teniendo en cuenta el 30% de prima especial de servicios, comoquiera que la prima especial de servicios no es base salarial para liquidar aquellas y; iii) se ordenará el reconocimiento y pago de los aportes pensionales desde el 23 de septiembre de 2015, en que se vinculó el demandante a la entidad accionada, y en adelante, teniendo en cuenta el incremento salarial del 30% por prima especial de servicios aquí ordenada, en el evento de no haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales.
En todo lo demás la sentencia será confirmada. Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 17 En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del 30 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, dictada en el proceso adelantado por el señor Adrián Danilo Ardila Torres contra la Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia del 30 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el cual quedará así: «CUARTO. CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar a favor del señor Adrián Danilo Ardila Torres, a título de restablecimiento del derecho, la prima especial de servicios de qué trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1993 equivalente al 30% de su asignación básica, desde el 5 de febrero de 2017, en adelante, y hasta cuando la entidad haya realizado el pago de aquel factor como parte del salario y el demandante continue ejerciendo un cargo en virtud del cual se le deba reconocer tal factor; sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.
De la suma que resulte a favor del demandante deberán hacerse los descuentos respectivos por aportes al sistema de seguridad social en pensión que en su calidad de empleado le correspondían. Sumado a lo anterior, se negará la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, comoquiera que la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena, no es factor salarial base para la liquidación de estas, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Radicación: 2700-2024 Demandante: Adrián Danilo Ardila Torres Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación 18 sistema general de seguridad social en pensiones en favor del señor Adrián Danilo Ardila Torres, desde el 23 de septiembre de 2015 y en adelante, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de su asignación básica mensual más el 30% de la misma correspondiente a la prima especial de servicios.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 30 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Adrián Danilo Ardila Torres contra la Fiscalía General de la Nación.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente en comisión Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.