Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., primero (1°) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 26 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual declaró de oficio probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control. La señora Marleny Lozada de González, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio TRD: 4143.020.13.1.9.953.000251 de 15 de enero de 2019, por el cual se «negó […] el reconocimiento y pago de la SANCI[Ó]N POR MORA establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006 […]» (sic). A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada «[…] reconozca y pague la SANCI[Ó]N POR MORA establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados después de los sesenta y cinco (65) días hábiles de haberse radicado la solicitud de las cesantías ante la entidad y hasta la fecha de pago de la misma» (sic), junto con los ajustes de valor e intereses moratorios; y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Por último, se le condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que, en calidad de docente, el 25 de abril de 2014 solicitó el reconocimiento de sus cesantías definitivas, concedidas mediante Resolución 4143.0.21.8823 de 21 de octubre siguiente, reajustadas por Resolución 4143.0.21.6303 de 23 de agosto de 2016 y pagadas el «25 de noviembre de 2016» (sic).
Asimismo, reclamó de la demandada la sanción moratoria, negada con el acto acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto acusado las Leyes 91 de 1989 (artículos 5 y 15), 244 de 1995 (artículos 1º y 2) y 1071 de 2006 (artículos 4 y 5). Arguye que le asiste derecho a la sanción moratoria pretendida porque la parte demandada desconoció los términos legales para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas deprecadas. 1.5 Contestación de la demanda.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag guardó silencio en esta oportunidad procesal. 1.6 La providencia apelada. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 26 de mayo de 2021, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al estimar que «[…] la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías […] de la demandante, se hizo exigible a partir del 9 de agosto de 2014 – día siguiente al vencimiento de la fecha máxima que tenía la entidad para el pago-.
La demandante tenía hasta el 9 de agosto de 2017 para reclamarla, sin embargo, solo lo hizo el 24 de septiembre de 2018 por lo que operó la prescripción extintiva del derecho, lo que conlleva a negar las pretensiones de la demanda» (sic). 1.7 El recurso de apelación. La actora interpuso recurso de apelación, al considerar que «[s]i bien es cierto, la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías […] las realizó […] el día 25 de abril de 2014 y sus 70 días hábiles para el pago se vencieron el día 08 de agosto de 2014, es necesario tener en cuenta, que el derecho […] se hizo exigible fue en la fecha en que se le realizó el pago de las cesantías, es decir, se hizo exigible el día VEINTICINCO (25) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DIECISEIS (2016), pues esta fecha nos da los extremos de la causación de la mora, y por tanto, tenía derecho a reclamar la el reconocimiento de la sanción moratoria hasta el día 25 de noviembre de 2019, y dicha reclamación fue radicada el día 24 de septiembre del año 2018, es decir, […] se realizó efectivamente dentro de los 3 años siguientes al pago de sus cesantías […]» (sic para toda la cita).
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 3 de marzo de 2022 (f. 44 y vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 19 de enero de 2023 (f. 48 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la demandante aportó escrito para reiterar los argumentos de alzada.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste o no el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias, por el pago tardío de sus cesantías definitivas; y de ser cierta la anterior hipótesis, establecer si operó el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción extintiva, como lo decretó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. El auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados del Estado tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo», que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda.
De acuerdo con el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, los docentes oficiales se benefician del reconocimiento del auxilio de cesantías de acuerdo con los parámetros establecidos por el artículo 15 (numeral 3) de la Ley 91 de 1989, norma que distingue entre los que se benefician del régimen de cesantías retroactivas y aquellos a quienes les es aplicable el de cesantías anualizadas con pago de intereses y sin retroactividad, así: 3.
Cesantías: Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. En todo caso, corresponde al Fomag liquidar y reconocer el auxilio de cesantía parcial o definitiva de los docentes oficiales, actividad que, en virtud de la «prestación descentralizada de los servicios» consagrada en el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 y de la delegación de que trata el artículo 9 ibidem, desarrolla a través de las secretarías de educación de los entes territoriales.
Mientras que el pago de la prestación debe ser efectuado a través de la sociedad fiduciaria que administre los recursos del fondo, que en la actualidad es la Fiduprevisora SA. El pago de dicha prestación estaba sometida al trámite previsto en el Decreto 2831 de 2005, que instituyó un procedimiento administrativo caracterizado por la división de responsabilidades y cargas administrativas entre las secretarías de educación y la fiduciaria, y la adopción de términos para la ejecución de cada una de ellas, períodos que, en conjunto, superaban los plazos dispuestos por el legislador para la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de los demás servidores públicos.
En efecto, debe recordarse que, en lo concerniente al reconocimiento y pago del auxilio de cesantías, el artículo 1° de la Ley 244 de 1995 preveía que «dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley».
Tal norma fue subrogada por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2005, legislación que (i) diversificó la tipología de sujeto destinatario de la obligación, pues no se refirió solo a «la entidad patronal», sino a «la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías», (ii) mantuvo el término de 15 días como plazo máximo para expedir el acto administrativo de reconocimiento de cesantías definitivas y (iii) extendió tal deber también a las solicitudes de cesantías parciales.
En concordancia con lo anterior, el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, que establecía el término oportuno para efectuar el pago del auxilio de cesantías definitivas (45 días hábiles a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público) y consagró una sanción moratoria por el pago tardío de esa prestación, fue subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, de la siguiente manera: Artículo 5º.
Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. No obstante, como las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 no se contrajeron, en concreto, al reconocimiento de cesantías del personal docente, la interpretación de los funcionarios judiciales en torno al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de esa prestación no fue uniforme, situación que motivó la expedición de la sentencia SU-336 de 2017, en la cual la Corte Constitucional determinó «que aquellas personas que se desempeñan como docentes al servicio del Estado tienen derecho, previo cumplimiento de los requisitos legales y según se evalúe en cada caso concreto, al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006».
Tal dificultad interpretativa también fue materia de estudio por esta sección segunda, en fallo CE-SUJ-SII-012-2018, oportunidad en la cual sostuvo que «los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley», y unificó su jurisprudencia, así:
PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías. De igual modo, con el fin de establecer el momento de inicio de la causación de la sanción, la Corporación estudió las distintas hipótesis que pueden presentarse en el marco del reconocimiento de las cesantías de los afiliados al Fomag, momento en el que valoró la forma y oportunidad del acto que concede la prestación (acto ficto o expreso oportuno o extemporáneo), la notificación, interposición de recursos y términos de ejecutoria de dicha actuación, y determinó a partir de cuándo, en cada caso, empieza a generarse mora, según las siguientes reglas:
SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuando corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. Por último, la Sala de sección también sentó jurisprudencia en cuanto al salario de liquidación de la sanción moratoria y la imposibilidad de indexar esa base (sin perjuicio de la actualización de la respectiva condena):
TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.
CUARTO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. A partir de lo anterior, la Sala concluye que los docentes oficiales afiliados al Fomag tienen derecho al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, afirmación que encuentra sustento de derecho detallado en los pronunciamientos de unificación proferidos por la Corte Constitucional (sentencia SU-336 de 2017) y por la sección segunda de esta Corporación (fallo CE-SUJ-SII-012-2018); de manera que la gestión administrativa necesaria para resolver todas las solicitudes de reconocimiento del auxilio de cesantías formuladas ante el Fomag debe ajustarse a los plazos y condiciones contenidos en esas normas y, en consecuencia, resulta claro que la referida sanción empieza a generarse en caso de retardo en el pago de la prestación, según las circunstancias de cada situación particular y con independencia de si se trata de cesantías definitivas o parciales. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: El 25 de abril de 2014 la accionante solicitó, en calidad de docente oficial, el reconocimiento de sus cesantías definitivas, concedidas por medio de Resolución 4143.0.21.8823 de 21 de octubre siguiente, expedida por la secretaría de educación de Cali (ff. 15 a 17).
Resolución 4143.0.21.6303 de 23 de agosto de 2016 (ff. 18 y 19), mediante la cual la referida secretaría «RECONOCE Y ORDENA EL PAGO DE UN AJUSTE A LAS CESANTIAS DEFINITIVAS», de acuerdo con las siguientes consideraciones: Que mediante solicitud radicada bajo el número 2016-CES-338139 de fecha 02-06-2016, la señora MARLENY LOZADA […] solicita […] que tengan en cuenta la liquidación hasta la fecha que laboro y todos los factores salariales que devenga, durante el año inmediatamente anterior a su retiro.
(Prima de Antigüedad y Prima de Servicios) cesantías definitivas ya canceladas. […] Que según certificación expedida por SECRETARIA DE EDUCACION MUNICIPAL DE CALI, la peticionaria comprueba que prestó sus servicios durante 40 años 05 meses y 03 días lapso comprendido del 01/10/1973 hasta 03/03/2014; en Forma CONTINUA. […] Que según certificación de fecha 26-03-2014, expedida por SECRETARIA DE EDUCACION MUNICIPAL DE CALI, al peticionario se le han cancelado cesantías parciales así: Valor total de Cesantías pagadas. $119.807.099 que deben descontarse de la presente liquidación. […]
ARTICULO PRIMERO: Reconocer al Señor MARLENY LOZADA DE GONZALEZ […] la suma de $120.352.196.00 por concepto de liquidación de Ajuste a las Cesantías Definitivas […]
ARTICULO SEGUNDO: De la suma reconocida en el artículo primero, se descontara la suma de $119.807.099 por concepto de Cesantías Definitivas, embargos y descuentos a Cooperativa así:
ARTICULO TERCERO: De la suma reconocida en el artículo primero, exceptuando los valores estipulados en el artículo segundo, queda un saldo liquido por valor de $545.097 […] […]
ARTICULO CUARTO: Las Diferencias Causadas entre Esta Prestación y la Principal ya pagada, se cancelarán a través de la Entidad Fiduciaria La Previsora S.A [sic para toda la cita] Comprobante de pago del Banco BBVA, según el cual el ajuste de la cesantía fue cancelado el 25 de noviembre de 2016 (f. 21). Escrito de 24 de septiembre de 2018, con el que la demandante reclamó del demandado la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías (ff. 22 y 23).
Oficio TRD: 4143.020.13.1.953.000251 de 15 de enero de 2019, por cuyo conducto la secretaría de educación de Cali, frente a la anterior reclamación, indica: Que el 03 de enero del 2019, es allegada la respuesta mediante la hoja de revisión No. 1693415 (anexo 1), suscrita por el revisor JUAN MANUEL PORTILLO, exponiendo lo siguiente: ESTADO NEGADO No procede el reconocimiento de la prestación. “EL DOCENTE MARLENE LOZADA DE GONZALEZ […] RADICA SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE LA SANCIÓN POR MORA POR EL NO PAGO OPORTUNO DE LAS CESANTÍAS RECONOCIDAS MEDIANTE RESOLUCIÓN No. 8823 DE FECHA 21/10/2014.
CON FECHA DE PAGO DEL 29/01/2015. ENTRE LA FECHA FINAL DE LA MORA Y LA FECHA DE LA SOLICITUD TRASCURRIERON MAS DE 3 AÑOS, NO SE OBSERVA NINGUN DOCUMENTO QUE PRUEBE LA INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN. ES DE ACLARAR QUE LA INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN OPERA POR UNA SOLA VEZ, POR TAL MOTIVO NO HAY LUGAR AL RECONOCIMIENTO DE LA INDEMNIZACIÓN SOLICITADA, LA SANCIÓN SE ENCUENTRA PRESCRITA [sic para toda la cita].
De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que la actora solicitó sus cesantías definitivas el 25 de abril de 2014, en condición de docente oficial, reconocidas con Resolución 4143.0.21.8823 de 21 de octubre siguiente, cuyo pago se hizo efectivo el 29 de enero de 2015; sin embargo, por la no inclusión de las primas de antigüedad y servicios como factores salariales, pidió el 2 de junio de 2016 el reajuste de tal prestación, concedido con Resolución 4143.0.21.6303 de 23 de agosto siguiente y sufragado el 25 de noviembre de ese año, por un valor de $545.097, por lo que reclamó de la parte accionada la correspondiente sanción moratoria mediante escrito de 24 de septiembre de 2018, negada por el acto acusado.
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante prestó sus servicios al Estado como docente oficial y, en tal virtud, de acuerdo con las sentencias de unificación referidas en el capítulo anterior, le asiste derecho a la sanción moratoria, ante un eventual incumplimiento de los términos de ley para el reconocimiento y pago de las cesantías.
Así las cosas, la Sala destaca las siguientes fechas, importantes para determinar la mora que alega la demandante: En el asunto sub examine, el Fomag no resolvió la solicitud de cesantías definitivas en tiempo ni las sufragó en el plazo máximo que la ley dispone para ello, por lo que la fecha a partir de la cual se genera la respectiva sanción moratoria corresponde al cómputo de 70 días hábiles después de formulada la reclamación, período que se divide así: (i) 15 días para expedir la resolución, (ii) 10 de ejecutoria del acto y (iii) 45 para efectuar el pago.
Por ende, como la petición fue presentada el 25 de abril de 2014, la resolución de reconocimiento debía ser proferida a más tardar el 19 de mayo del mismo año y cobraría ejecutoria el 3 de junio siguiente, motivo por el cual la accionada tenía hasta el 8 de agosto de esa anualidad para pagar el auxilio de cesantías de manera oportuna. No obstante, en el expediente no obra prueba de que tal prestación haya sido sufragada dentro de ese período, por lo que la sanción moratoria se causó entre el 9 de agosto de 2014 y el 28 de enero de 2015, día anterior a aquel en que se verificó el pago de la prestación. Ahora bien, en cuanto al fenómeno jurídico de la prescripción trienal, para la Sala resulta claro que el término para reclamar la sanción moratoria por pago tardío del auxilio de cesantías no se rige por lo establecido en los Decretos 1848 y 3135 de 1968, sino por el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, como lo dejó sentado esta sección segunda en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, al precisar: Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151.
La mencionada disposición es del siguiente tenor: Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.
En el sub lite se observa que la actora no interrumpió de manera oportuna el término prescriptivo, pues solicitó la sanción moratoria el 24 de septiembre de 2018, es decir, después de los tres años siguientes al día en que la obligación se hizo exigible (9 de agosto de 2014), por ende, operó la prescripción extintiva de ese derecho, en armonía con el criterio de la sala mayoritaria.
Se advierte que, contrario a lo expresado por la accionante, la sanción moratoria se encuentra preestablecida para el pago inicial de la prestación, por tanto, se hace exigible desde cuando la Administración entró por primera vez en mora, mas no cuando terminó de sufragar el auxilio de cesantías con ocasión de su reajuste, razón por la que carecen de asidero jurídico sus argumentos, en armonía con los fallos de unificación reseñados en el acápite que precede.
Por otro lado, en lo atañedero a la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuestas en la sentencia de primera instancia, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que este pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que declaró de oficio probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 26 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró de oficio probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por la señora Marleny Lozada de González contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte demandante, de acuerdo con las consideraciones del presente fallo. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente