1 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.

Relación laboral encubierta. Ausencia de defecto fáctico. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de tutela del 31 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente el amparo constitucional. 1. Antecedentes 1.1.

La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 constitucional, la señora Magdalena Cecilia Sarauz Silva, por intermedio de apoderada, promovió demanda en orden a que se tutele su derecho fundamental al debido proceso. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se dejen sin efectos las sentencias del 2 de febrero de 2017 y del 20 de octubre de 2021, proferidas por el Juzgado Cuarto Oral Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 52001-33-31-004-2014-00055-00 y, en su lugar, que se ordene emitir sentencias de reemplazo en las que se concedan las pretensiones. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.2.

Los hechos La apoderada de la accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) La señora Magdalena Cecilia Sarauz Silva prestó sus servicios como odontóloga en la IPS Municipal de Ipiales E. S. E, entre el 5 de marzo de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, sin solución de continuidad, mediante contratos de prestación de servicios. ii) El servicio se dio en forma personal, subordinada, continua, permanente, habitual e ininterrumpida, en un cargo que figuraba en la planta de personal de la IPS. iii) Además de que se le exigió el cumplimiento de un horario, establecido de lunes a viernes, entre las 7:00 a. m. y las 12:00 m (medio tiempo), y en varias ocasiones laboró 2 horas diarias de tiempo adicional y los días sábados, también estaba supeditada a órdenes directas de sus jefes inmediatos, se le exigía el cumplimiento de reglamentos, se le citaba a reuniones, capacitaciones y actividades de bienestar social y recibía directrices sobre nuevas políticas respecto de la entidad.

También debía pedir permiso ante sus superiores jerárquicos para ausentarse de su lugar de trabajo, tenía personal a su cargo, como auxiliares de odontología (remunerados por la IPS), y los utensilios y herramientas de trabajo eran suministrados por la IPS. iv) La última remuneración mensual devengada fue de $1.727.469, debía sufragar los aportes a la seguridad social, nunca recibió prestaciones sociales a su favor y el vínculo laboral terminó bajo el argumento de que se había vencido el plazo pactado en el último contrato de prestación de servicios. v) Consecuencia de la terminación del contrato y/o desvinculación laboral, la señora Magdalena Cecilia Sarauz Silva sufrió perjuicios materiales y morales debido a la precaria vinculación laboral y la inseguridad e inestabilidad económica. vi) El 26 de noviembre de 2013, radicó reclamación administrativa en orden a obtener el reconocimiento de una relación laboral dependiente y, en consecuencia, el pago 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de sus derechos laborales y de la seguridad social, pero mediante Oficio 710-08.02 del 24 de diciembre de 2013, la IPS resolvió negativamente la solicitud. vii) El 10 de abril de 2014, presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Delegada en Asuntos Administrativos, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio. viii) El 3 de julio de 2014, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la IPS Municipal de Ipiales E.S.E., en orden a que se declarara la nulidad del Oficio 710-08.02 del 24 de diciembre de 2013 y, por tanto, se le reconociera la existencia de una relación laboral. ix) Mediante sentencia del 2 de febrero de 2017, el Juzgado Cuarto Oral Administrativo del Circuito Judicial de Pasto declaró probada la excepción de inexistencia del derecho para demandar e inexistencia de relación laboral y obligaciones prestacionales e indemnizaciones formulada por al IPS Municipal de Ipiales E. S. E., y en consecuencia, se denegaron las pretensiones de la demanda. x) A través de sentencia del 20 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la sentencia de primera instancia, condenando en costas y agencias en derecho a la demandante. 1.1.3.

Los defectos invocados En sentir de la apoderada de la accionante, las decisiones del Juzgado y Tribunal incurrieron en un defecto fáctico, en atención a las siguientes circunstancias: i) A pesar de que con el material probatorio aportado y el testimonio recibido resultaba claro que se configuraban los requisitos para que se declarara la relación laboral dependiente, los juzgadores decidieron realizar un análisis incorrecto, concluyendo que no existían los elementos exigidos para llegar a tal determinación. ii) En el caso, existió indebida valoración del testimonio del señor José Ignacio Bernal y de la prueba documental, de lo cual se infiere, de manera patente, el elemento 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subordinación, que a partir de las máximas de la experiencia pone en evidencia que una odontóloga no puede ser autónoma en la prestación de sus servicios cuando la entidad a la que los presta es del giro principal de su profesión. iii) Contrario a lo analizado por las autoridades accionadas, el testigo José Ignacio Bernal —encargado de entregarle los insumos a la señora Magdalena Cecilia Sarauz Silva para que realizara sus labores como odontóloga— narró con suma claridad que las funciones que realizaba la demandante eran de carácter permanente, independientemente de que las cumpliera por turnos de media jornada, puesto que siempre le asignaron aquellos en los que debía atender a los pacientes que acudían a la IPS Municipal de Ipiales E. S. E., atención que no era autónoma sino subordinada al cumplimiento de cronogramas y metas impuestas por su directa coordinadora. iv) Si bien el Consejo de Estado ha descartado la posibilidad de que la imposición de un horario de trabajo sea el factor determinante del elemento subordinación, este sí se visualiza con la imposición de su cumplimiento y no debe menospreciarse como indicativo de la aplicación del principio de lo real sobre lo formal.

En el caso, fue acreditado que la imposición de horario por turnos no obedeció a simples funciones de coordinación por parte de la entidad contratante, sino que la IPS ejerció su poder subordinante para que la demandante prestara su servicio, del cual se beneficiaba directamente la demandada, precisamente por tratarse del objeto social que explota, cual es la atención en salud. v) Siendo la demandada una institución prestadora de los servicios de salud, necesariamente debía contar con personal de planta que desarrollara funciones iguales o similares a las que ejecutaba la señora Magdalena Cecilia Sarauz Silva, tal y como quedó acreditado con el testimonio del señor José Ignacio Bernal.

De ahí que deba valorarse debidamente lo narrado por el testigo, puesto que lo verdaderamente relevante de sus dichos es que con ellos se demuestra que la demandante prestó sus servicios y atendió tareas misionales al interior de la IPS en forma continua e ininterrumpida, siendo subordinada a los directivos de la institución, específicamente, a su jefe inmediata, que era la coordinadora de odontología. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) Es de recordar que la aplicación del principio de la realidad sobre las formas previsto en materia laboral, persigue, precisamente, restablecer los derechos de los trabajadores que hayan sido abusados en utilización de figuras contractuales para su vinculación, sin importar si esto se presenta en el sector público. vii) Ahora bien, aunque los accionados señalaron que al no existir prueba documental que diera a conocer el manual de funciones de la entidad demandada, no era posible establecer que las actividades que la actora ejecutaba, a través de su contrato de prestación de servicios, eran idénticas o similares a las que fueron definidas a otros funcionarios de planta de la entidad, debe tenerse en cuenta que en sentencia del 4 de febrero de 2016, radicado 05001-23-31-000-2010-02195-01 (1149-15), el Consejo de Estado señaló que para establecer la comparación entre las funciones cumplidas por un trabajador, no era necesaria una prueba solemne consistente en el manual de funciones sino la demostración por parte del demandante de que cumplía funciones semejantes, equivalentes, similares a los empleados de la entidad. viii) En tal sentido, las pruebas valoradas, distantemente, frente a los resultados que realmente ofrecen, exhiben parámetros de comparación entre las funciones desarrolladas por un odontólogo de planta y la demandante, quien a pesar de desempeñar idénticas funciones y cumplir similares turnos fue tratada de manera discriminada en su forma de contratación y pago de los derechos laborales. ix) Además, en los contratos de prestación de servicios, la IPS consignó que la contratación se realizaba debido a que en la planta de personal de la entidad no existía personal suficiente para cumplir con las actividades objeto del contrato, esto es, la prestación de los servicios asistenciales en odontología general, por lo que es claro que desde el momento de la contratación la entidad hace la comparación con su personal de planta, quien es insuficiente para realizar las funciones por las que se vinculó a la demandante. x) En el caso, se cumplen los requisitos para declarar la existencia de un contrato de trabajo en aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades, pues la prueba documental arrimada con la demanda da a conocer que la demandante estuvo sujeta a subordinación y no a simples actividades de coordinación, en tanto 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jamás pudo actuar con autonomía e independencia en un cargo que por su propia esencia y naturaleza implicaba estar sujeto a órdenes.

Además, durante su vinculación con la IPS Municipal de Ipiales E. S. E. estuvo supeditada a las órdenes directas de jefes; de ellos recibió órdenes, le exigían el cumplimiento de horarios, reglamentos, metas, la asistencia a reuniones y capacitaciones, la participación en actividades de bienestar social, y debía solicitar permisos para ausentarse.

Asimismo, téngase en cuenta que la vinculación por más de 3 años supera el concepto de transitoriedad que reclama el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 1.2. Actuación procesal 1.2.1. Mediante auto del 11 de agosto de 2022, el despacho del consejero Martín Bermúdez Muñoz admitió la acción de tutela y, en consecuencia, ordenó notificar del proveído al Juzgado Cuarto Oral Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y al Tribunal Administrativo de Nariño, como demandados, y a la IPS Municipal de Ipiales E. S. E, como tercera con interés en las resultas del proceso, para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe; y, además, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso.

De igual forma, requirió al Juzgado Cuarto Oral Administrativo del Circuito de Pasto y al Tribunal Administrativo de Nariño para que, en el término de dos días, allegaran en medio digital las piezas del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2014–00055, que estimaran indispensables para resolver la acción de tutela; exhortó a la accionante para que allegara en forma digital las piezas del proceso que se encontraran en su poder y que estimara necesarias para resolver el amparo solicitado, advirtiéndoles que la falta de pruebas que acrediten la vulneración de su derecho impediría decidir oportunamente su petición y, eventualmente, generar las consecuencias derivadas de la aplicación de las reglas de carga de la prueba; y reconoció personería para actuar a la abogada María Angélica Hernández Montenegro, portadora de la tarjeta profesional 132.698 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada judicial de la accionante, según el poder que obra en el expediente digital. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.2.

El 17 de agosto de 2022, la Secretaría General del Consejo de Estado notificó del proveído a la señora Magdalena Cecilia Sarauz Silva, al Juzgado Cuarto Oral Administrativo del Circuito judicial de Pasto, al Tribunal Administrativo de Nariño, a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y a la IPS Municipal de Ipiales E. S. E. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1.

El Tribunal Administrativo de Nariño, a través del magistrado Paulo León España Pantoja, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda, dados los siguientes argumentos: i) La decisión del Tribunal está debidamente motivada en aspectos jurídicos y fácticos, en la cual se realizó una relación detallada de la normativa y jurisprudencia y explicación extensa de la interpretación que sobre dichas preceptivas se adoptó, por ende, no puede calificarse de apartada del derecho, de vía de hecho o que vulnere los derechos fundamentales de la accionante. ii) En la sentencia se efectuó una valoración crítica y de manera conjunta del material probatorio que obra en el expediente, otorgándole el valor que correspondía, circunstancia diferente es que la accionante no se acoja a los criterios o determinaciones contenidas en la providencia. 1.3.2.

El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, por intermedio del juez Javier O. Uscátegui, rindió informe en los siguientes términos: i) El Juzgado se atiene a la decisión asumida en sentencia del 2 de febrero de 2017, pues en esta se agotaron las etapas procesales, se garantizó el debido proceso, se fundamentó en la jurisprudencia imperante para la vigencia de expedición del fallo y se valoró la prueba allegada conforme a la sana crítica, la razón y la lógica, a partir de lo cual se profirió una decisión justa y coherente. ii) Se concluyó por el despacho que no era dable acceder a las pretensiones de la demanda comoquiera que la demandante no logró probar de manera contundente la concurrencia de los elementos de la relación laboral que se alegaba estaba 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encubierta por un contrato de prestación de servicios, en términos del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 1º de la Ley 50 de 1990.

Se evidenció que la accionante cumplía funciones que eran temporales, discontinuas y para un objeto especifico, siendo así permitidas por la ley en ciertos eventos. 1.3.3. La IPS Municipal de Ipiales E.S.E. y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado dejaron transcurrir el término de traslado en silencio. 1.4. Sentencia impugnada Mediante sentencia del 31 de agosto de 2022, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, declaró improcedente el amparo constitucional, dadas las siguientes consideraciones: i) La acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, puesto que lo que se hace es reiterar argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. ii) En todo caso, la acción de tutela no está llamada a prosperar puesto que el Tribunal tuvo en cuenta la postura del Consejo de Estado según la cual el sometimiento al cumplimiento de un horario, recibir instrucciones de superiores y presentar informes sobre resultados de la ejecución de las labores encomendadas no implica que se esté en presencia del elemento de la subordinación, ya que ello puede coexistir en la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista. iii) Si bien la actora señala que la entidad demandada necesariamente debía contar con personal de planta que desarrollara funciones similares a las suyas, en la medida en que es una institución prestadora de servicios de salud, y que los contratos de prestación de servicios ofrecían elementos de comparación con dicho personal, lo cierto es que, de conformidad con el acervo probatorio del proceso, el Tribunal no encontró acreditada la prestación del servicio de la actora en iguales condiciones.

El Tribunal consideró que aunque el testigo mencionó que existían otros odontólogos en la entidad demandada, no especificó aspectos como a) el horario que cumplían, b) si prestaban sus servicio medio tiempo, como la actora, o en jornada laboral completa, 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) la remuneración que recibían, d) sus funciones, entre otros aspectos que permitieran comparar las condiciones laborales con el personal de planta. iv) Contrario a lo señalado por la accionante, el Tribunal estimó no probada la prestación del servicio de la actora en las mismas condiciones que el personal de planta, con base en el estudio de, entre otras pruebas, del testimonio del señor José Ignacio Bernal, es decir, que la decisión no se fundamentó solo en la ausencia del manual de funciones de la entidad demandada.

Además, el Tribunal precisó que en el contrato número 752 se pactó una prestación del servicio de entre 22 a 30 horas semanales, lo que permitía deducir que tampoco hubo precisión al respecto, por lo que la actora podía acomodar su jornada de trabajo, en aras de cumplir con las horas establecidas en el contrato. Adicionalmente, las labores desarrolladas variaron en diferentes periodos. 1.5.

Impugnación Mediante escrito del 22 de septiembre de 2022, la apoderada de la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, en orden a que se revoque y, en su lugar, se concedan las pretensiones de tutela. Para dichos efectos, reiteró los argumentos expuestos en el libelo y agregó los siguientes: i) Está claro que el juez de tutela no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada relevancia constitucional, es decir, aspectos que no involucren la protección de derechos fundamentales o que pretendan reabrir controversias legales resueltas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. ii) No obstante, el a quo hizo una interpretación equivocada frente a la finalidad perseguida con la acción de tutela, pues no se reiteraron argumentos planteados y resueltos dentro del proceso ordinario, por el contrario, se impetró la protección de los derechos fundamentales de la accionante ante la precaria valoración realizada por los juzgadores respecto de la prueba documental y testimonial aportada a la litis. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) En el caso, se solicita que se imparta una adecuada valoración de las pruebas arrimadas al proceso, ya que de haberse hecho así, se habría evidenciado que la prestación del servicio de la demandante a favor de la IPS Municipal de Ipiales E.S.E. fue de carácter permanente, regida bajo todos los elementos constitutivos de la primacía de la realidad sobre las formalidades. iv) Para poder establecer si las tareas realizadas estaban cobijadas por el elemento subordinación y así poder determinar si en realidad se llevó a cabo una relación laboral, bajo el principio de primacía de la realidad sobre las formas, y no una relación de índole contractual, se debe tener en cuenta que estas funciones requieren dedicación permanente e implican ausencia de autonomía y, en el caso, las obligaciones previstas en los contratos de prestación de servicios no eran otras que las actividades propias de odontología, ejecutando personalmente las funciones determinadas en el manual de funciones de la Institución y las demás que le sean inherentes al cargo, de conformidad con el manual de procedimientos de la Empresa. v) Además, es de destacarse que, se puede emplear el contrato estatal de prestación de servicios, siempre y cuando la labor a desempeñar sea esporádica y no guarde relación estrecha y directa con las actividades de la entidad, ya que, de lo contrario, implicaría el ejercicio o desempeño de funciones permanentes, para lo cual deberían crearse los cargos necesarios. vi) En definitiva, los contratistas estatales son simplemente colaboradores ocasionales, que vienen a brindarle apoyo o acompañamiento transitorio a la entidad contratante, sin que puedan ser de carácter permanente, caso contrario al de la accionante, quien laboró para la IPS alrededor de tres años consecutivos, entre el 5 de marzo de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, de manera ininterrumpida, aun cuando en las formalidades de los contratos de prestación de servicios se evidencien periodos entorpecidos, ya que estos solo obedecieron al cambio de año calendario y a la legalización de los recursos fiscales, los cuales nunca superaron ni siquiera los 15 días continuos para que puedan calificarse como prolongados, que según la jurisdicción laboral ordinaria se consideran como «interrupciones de menos de un mes, entre contratos sucesivos, como no significativas a efectos de romper la continuidad o unidad del vínculo laboral». 11 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el inciso 2, artículo 25 del Acuerdo n.º 080 de 20191, según el cual «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, propuesta contra el fallo de tutela proferido por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación. 2.2.

Cuestión previa Es de indicar ab initio que la Sala se abstiene de realizar consideraciones con respecto de la sentencia del 2 de febrero de 2017, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pasto, pues es criterio reiterado de esta sala de decisión que bajo la égida del principio de la doble instancia, no es procedente que el juez de tutela revise decisiones que en ejercicio del recurso de apelación tuvieron la oportunidad de ser analizadas por el juez natural de la causa al resolver la alzada.

De aquí que el estudio del caso solo se subsuma a lo resuelto en la segunda instancia. 2.3. Problema jurídico Consiste en dilucidar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la sentencia del 20 de octubre del 2021, emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño. En caso afirmativo, se analizará, si con la adopción de la referida providencia se vulneró el derecho fundamental al debido 1Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso de la parte actora, al ser negadas las pretensiones de reconocimiento de una relación laboral sin un adecuado análisis probatorio. 2.4.

Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,3 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: 2 Sentencias C-543 de 1992,T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 3Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.5.

Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia i) El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso,4 previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, pues según los alegatos de la apoderada de la parte actora, la litis fue resuelta sin un adecuado análisis probatorio, evento que, de encontrarse acreditado, conduciría a considerar lesionados los intereses de la accionante. ii) Se «cumple con el requisito de subsidiariedad», dado que la decisión cuestionada hace referencia a una sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y de lo narrado no se evidencia que el caso se adecúe a alguna de las causales de revisión y de unificación de jurisprudencia previstas en los artículos 250 y 258 del CPACA. iii) Se «cumple con el requisito de inmediatez», pues la sentencia objeto de censura data del 20 de octubre de 2021, notificada por correo electrónico el 8 de febrero de 2022, y la presente acción de tutela fue remitida al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado el 8 de agosto de 2022, esto es, en el término de los seis meses señalados por esta Corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.5 4 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García, expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01 (IJ),unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 5 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), como garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la 14 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) En el asunto «no se cuestiona una irregularidad procesal» sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis probatorio. v) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos» frente a los cuales se alega vulneración, pues la apoderada de la parte actora narró de manera clara los hechos sujetos a examen, los derechos que estima vulnerados y adecuó sus alegatos a la configuración de un defecto fáctico. vi) En el sub judice no se cuestiona «una sentencia de tutela», sino la proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En tal sentido, esta Sala de decisión, a diferencia de lo resuelto por la Sección Tercera, en la providencia recurrida, sí considera cumplidos los anteriores requisitos. 2.6. Análisis de procedibilidad del amparo invocado Al encontrarse cumplidos los requisitos de procedencia de la acción, la Sala abordará el estudio del amparo invocado en el siguiente orden: i) criterios con fundamento en los cuales la Corte Constitucional ha delimitado el estudio de la causal defecto fáctico, ii) hechos probados, y iii) análisis de la Sala.

Caso concreto. 2.6.1. Criterios con fundamento en los cuales la Corte Constitucional ha delimitado el estudio de la causal defecto fáctico En la Sentencia C-590 de 2005, la Corte señaló que el defecto fáctico surge cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión», concepción doctrinal que ha sido ampliamente desarrollada por la jurisprudencia constitucional,6 a partir de la cual se ha señalado que este supuesto de procedibilidad es uno de los más exigentes para su comprobación como causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. 6SU-159 de 2002, T-102 de 2006, T-310 de 2009 y T-923 de 2013, entre otras. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales, toda vez que la valoración probatoria es uno de los campos donde se expresa en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial.

Bajo este contexto, la Corte Constitucional señaló de manera primigenia tres casos7 que daban origen al defecto fáctico; sin embargo, a modo de desarrollo jurisprudencial se han planteado la existencia de dos dimensiones que dan origen al defecto, que a su vez se traducen en otras modalidades de configuración, agrupadas en la Sentencia T-923 de 2013, de la siguiente forma: Dimensión negativa, que ocurre por la valoración defectuosa del material probatorio debidamente allegado al plenario, que se presenta cuando el funcionario judicial: i) niega la práctica del medio probatorio solicitado, ii) no ordena el que debía recaudar de oficio u, iii) omite la valoración de elementos de juicio determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de ella emerge.

Dimensión positiva, por desconocimiento de las reglas de la sana crítica en la apreciación de los medios de prueba que conducen a valorarlos de manera arbitraria, irracional y caprichosa, que se da cuando el funcionario judicial: i) fundamenta su determinación en elementos de juicio que no le es permitido considerar porque fueron indebidamente recaudados, son totalmente inconducentes al caso concreto, o se trata de pruebas nulas de pleno derecho y, del mismo modo, y/o ii) apoya la decisión judicial en material probatorio que no permite llegar a la certeza sobre el supuesto fáctico del cual parte la conclusión del fallador.

La Corte ha concluido que para que el yerro en la apreciación probatoria configure un defecto fáctico «el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión».8 2.6.2. Hechos probados 7i) omisión en el decreto y práctica de las pruebas; ii) valoración errada de las mismas; y iii) valoración de las que resultan nulas de pleno de derecho. 8Sentencias T-567 de 1998, T-310 de 2009 y T-590 de 2009, entre otras. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 52001-33- 31-004-2014-00055-00, la Sala establece lo siguiente: i) El 3 de julio de 2014, la señora Magdalena Cecilia Sarauz Silva, por intermedio de apoderada, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Ipiales y la IPS Municipal de Ipiales E. S. E., en orden a que se declarara la nulidad de la decisión contenida en el Oficio 710-08.02 del 24 de diciembre de 2013, recibido el 13 de enero de 2014, emanado de la gerente de la IPS, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se condenara a la demandada: a) a la declaratoria de existencia de una relación laboral dependiente entre el 5 de marzo de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, b) al reintegro al cargo desempeñado o a otro de igual o superior jerarquía, hasta que el empleo fuera cubierto por personal de carrera administrativa, c) al reconocimiento y pago de los derechos laborales dejados de percibir, así como de las sanciones e indemnizaciones a que hubiera lugar, d) al reconocimiento de los derechos a la seguridad social desconocidos por la IPS, y e) al reconocimiento de los perjuicios materiales y morales ocasionados por la IPS. ii) Mediante sentencia del 2 de febrero de 2017, el Juzgado Cuarto Oral del Circuito Judicial de Pasto declaró probada la excepción de inexistencia de derecho para demandar, inexistencia de relación laboral y obligaciones prestacionales e indemnizaciones, formulada por la parte demandada y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la parte demandante. iii) Mediante sentencia del 20 de octubre del 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la decisión y condenó en costas de segunda instancia a la demandante y a favor del extremo demandado IPS Municipal de Ipiales E. S. E. 2.6.3.

Análisis de la Sala. Caso concreto Se invoca en el caso la existencia de un «defecto fáctico» por indebida valoración de las pruebas obrantes en el proceso que, de ser analizadas de manera responsable y acuciosa, habrían establecido que la prestación del servicio de la señora Magdalena 17 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cecilia Sarauz Silva como odontóloga en la IPS Municipal de Ipiales E. S. E., se dio en forma personal, subordinada, continua, permanente, habitual e ininterrumpida, en un cargo que figuraba en la planta de personal de la entidad.

De manera particular, alega la apoderada de la accionante que la valoración probatoria realizada por el juez de lo contencioso administrativo le restó mérito al testimonio del señor José Ignacio Bernal y a la prueba documental aportada al plenario, de las que se puede extraer, de manera diáfana, que la demandante si probó el elemento subordinación en la declaración de existencia de la relación laboral demandada.

Pues bien, se advierte que en el estudio del caso, el Tribunal trajo a colación las pruebas documentales aportadas al plenario y señaló en torno a los elementos de prestación personal del servicio y remuneración que estos se encontraban plenamente acreditados, pues de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y la IPS Municipal de Ipiales E. S. E., de las certificaciones allegadas al proceso y de los cheques aportados se infería, por un lado, que la señora Magdalena Cecilia Sarauz Silva prestó sus servicios como odontóloga entre el 5 de marzo de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, y por otro, que existía una contraprestación (honorarios) a cambio de los servicios que prestaba la demandante.

Sin embargo, no ocurrió así con respecto del elemento subordinación o dependencia, pues con respecto de este concluyó que la demandante no cumplió con la carga probatoria que le asistía para demostrar que estaba sujeta a órdenes, al cumplimiento de un horario laboral durante todo el tiempo que permaneció vigente la prestación de sus servicios personales en la entidad, y que no contaba con autonomía dentro de la administración municipal, por encontrarse bajo las directrices de un jefe inmediato.

Para abordar el análisis de dicho elemento, el Tribunal estudió la prueba testimonial del señor José Ignacio Bernal Zúñiga, único testimonio aportado al plenario, así como las demás pruebas documentales allegadas y, a partir de ello, presentó las siguientes consideraciones: 18 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] en primer lugar, destaca esta Sala que el referido testigo fue claro en manifestar que desarrolló sus labores dentro de la I.P.S. Municipal de Ipiales E.S.E. desde el año 2009 hasta el año 2013 y que fue en ese periodo en el que conoció a la demandante, es decir, de entrada se tiene que el testigo no tiene conocimiento de la situación laboral de la demandante durante todo el periodo que aquí se reclama, pues recordemos que en la demanda impetrada en el presente asunto se pretende el reconocimiento de los derechos laborales derivados del periodo comprendido entre el 05 de marzo de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, por lo que, entonces, del dicho del testigo no se pueden extraer las condiciones laborales que tenía la demandante durante el año 2008, e incluso durante el año 2009, pues el testigo no especifica una fecha puntual en la cual ingresó a laborar a la entidad demandada para ese año. 11.43.

Ahora bien, realizada la anterior precisión, resalta esta Sala que si bien el señor testigo José Ignacio Bernal Zúñiga manifiesta que existían cierto tipo de horarios para la demandante y afirma que existían unas autoridades que dictaban órdenes al interior de la I.P.S. Municipal de Ipiales E.S.E., también se tiene que el referido testigo hace alusión a que en todo caso existía una coordinación entre dichas autoridades de la E.S.E. y la demandante, quien incluso podía agendar sus pacientes, por lo que entonces no se establece con claridad las órdenes que recibía la hoy demandante, pues no se especifica algún tipo de imposición por parte de las personas que el testigo reconoce como jefes. […] 11.44.

Valga manifestar, con respecto al cumplimiento de órdenes e instrucciones que en este caso son referenciadas por el testigo, que tal como lo ha explicado la jurisprudencia del Consejo de Estado, el sometimiento al cumplimiento de un horario, recibir instrucciones de superiores y presentar informes sobre resultados de la ejecución de las labores encomendadas, no implican que se esté en presencia del elemento de la subordinación, ya que ello puede coexistir en la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista. 11.45.

En todo caso, se reitera que ni a partir del dicho del testigo, ni de las demás pruebas obrantes en el presente asunto, se puede establecer con claridad las órdenes que se le impartían a la demandante, y por ende la subordinación que se ejercía sobre la demandante. 11.46. Así mismo, se destaca que el testigo refirió que laboró en la I.P.S. Municipal de Ipiales E.S.E. en el área de almacén, es decir, se entiende, en un área diferente a la que laboraba la demandante, y si bien le entregaba algunos insumos para odontología, se desprende que, por las reglas de la experiencia, no podía estar pendiente de todas las circunstancias en las cuales la demandante desarrollaba sus funciones dentro de su consultorio. 11.47.

De igual forma, cabe resaltar que tampoco encuentra esta Sala que se haya demostrado la prestación del servicio de la demandante en las mismas condiciones que el personal de planta, pues no existe ningún medio probatorio que permita dilucidar dicha situación y consecuentemente intuir por lo menos la presencia del elemento de la subordinación, pues aunque es cierto que el testigo hace alusión que existían otros odontólogos dentro de la entidad demandada, lo cierto es que no se especifica aspectos como el horario que cumplían dichos odontólogos, sí prestaban sus funciones medio tiempo como la demandante o una jornada laboral completa, la remuneración que recibían, las funciones que tenían que cumplir, en fin, aspectos que permitan realizar un parangón entre las condiciones laborales de la demandante y el personal de planta que cumplía similares funciones. 19 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.48.

Cabe precisar que si se examina el contrato número 752 se tiene que en el mismo se pactó una prestación del servicio de entre 22 a 30 horas semanales, lo que permite deducir que tampoco había un horario preciso, por lo que entonces se entiende que la demandante podía acomodar su horario de trabajo en aras de cumplir con las horas establecidas en el referido contrato. 11.49.

En ese orden, echa de menos este Tribunal medios probatorios idóneos que le permitan a esta Sala establecer con suficiencia y sin manto de duda el elemento de la subordinación. [ ] 11.52. Ahora bien, concretamente frente a las labores que fueron objeto de los contratos de prestación de servicios, se tiene que las actividades desarrolladas por la demandante variaron en diferentes periodos, tal como se detalla en el numeral 11.1. de esta providencia, donde se analiza los contratos suscritos por la demandante.

Bajo el anterior derrotero, el Tribunal concluyó que ni del testimonio esgrimido por el señor José Ignacio Bernal Zúñiga, ni de las cláusulas de los contratos de prestación de servicios se podía determinar la existencia de una verdadera relación laboral, pues aunque pudiera decirse que existió una prestación personal del servicio y que por dicha labor la demandante recibió una remuneración, no resultaba claro que hubiera existido una subordinación con la demandada, por lo que no sería dable establecer la existencia de una relación laboral y, en virtud de ello, declarar la nulidad del acto administrativo que negó dicho reconocimiento.

Así las cosas, lo que se advierte en el caso es que la parte actora se circunscribe a reiterar su inconformidad con la valoración probatoria efectuada por el juez de lo contencioso administrativo, pretendiendo con ello desvirtuar la conclusión a la que este arribó con respecto de la probanza en el elemento subordinación, lo cual no puede ser validado por el juez de tutela.

Los alegatos de la parte actora, lejos de revestir un defecto fáctico, lo que dejan ver es que se utiliza la acción de tutela como una instancia adicional para plantear un nuevo debate probatorio, evento que el juez de tutela no puede avalar, no solo porque no es de su competencia realizar este tipo de valoraciones sino porque el defecto fáctico está estructurado bajo específicas causales referenciadas por la Corte Constitucional y en ninguno de los eventos por esta previstos está la posibilidad de analizar la prueba bajo consideraciones propias del juez constitucional. 20 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El examen realizado por el accionado no puede considerarse como irracional o caprichoso, en tanto es justamente en el ámbito valorativo donde el juez natural, a partir de las reglas de la sana crítica, cuenta con una mayor libertad de análisis para alcanzar la verdad de los hechos que interesan al caso.

Por tanto, la Sala no encuentra que el Tribunal, al efectuar la valoración del material probatorio allegado al proceso, haya incurrido en un defecto fáctico que habilite la procedencia del amparo deprecado, por lo que lo considera infundado y, en consecuencia, no advierte ningún tipo de vulneración sobre los derechos fundamentales de la accionante al respecto. 3.

Conclusión Con los anteriores argumentos la Sala concluye que en el caso no se configura la existencia de un defecto fáctico y, en tal sentido, revocará la sentencia impugnada que declaró improcedente el amparo constitucional y, en su lugar denegará el amparo solicitado por la accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 31 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente el amparo constitucional.

En su lugar se dispone: Segundo. Denegar el amparo solicitado por la señora Magdalena Cecilia Sarauz Silva, dadas las consideraciones expuestas en este proveído. 21 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04312-01 Demandante: Magdalena Cecilia Sarauz Silva Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero. Ejecutoriada esta sentencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente En Comisión RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. YASM