CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06983-01 Accionante: HERÁCLITO JOSÉ GUERRERO Y OTROS Autoridad: CONSEJO DE ESTADO–SECCIÓN TERCERA–SUBSECCIÓN-A- Proceso: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra el fallo proferido el 17 de febrero de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, que negó el amparo en la acción de tutela interpuesta por los accionantes contra el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A. I.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela El 18 de diciembre de 2024, Heráclito José Guerrero Guerrero, Judith Roncancio, José Leonardo Guerrero Roncancio y Laura Angelica Guerrero Roncancio, por medio de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, para que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideran vulnerados por la autoridad accionada al haber expedido los autos del 5 de febrero y 4 de junio de 2024, mediante los cuales se rechazó el recurso de revisión y se confirmó esa decisión en sede de súplica, respectivamente, en el marco del proceso con Radicado No. 11001- 03-26-000-2023-00184-00.
Los accionantes plantearon las siguientes pretensiones (se transcriben, incluso con errores): 2 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-06983-01 Accionante: Heráclito José Guerrero y otros Resuelve impugnación «PRIMERO: Con fundamento a lo anteriormente expuesto, solicito se protejan los Derechos fundamentales a la IGUALDAD, al DEBIDO PROCESO y al ACCESO REAL Y MATERIAL A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA1 (Art. 13, 29 y 229 de la C.N.), y demás Derechos fundamentales, que a juicio del Operador Constitucional encuentre vulnerados o en inminente riesgo de ser conculcados con ocasión a las providencia proferidas el día 05 de febrero y 04 de junio de 2024, que rechazó el RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN, Rad.
No. 11001 03 26 000 2023 00184 00 (70.676) Demandante HERACLITO JOSÉ GUERRERO y otros, Demandado: NACIÓN – POLICÍA NACIONAL SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito se deje sin efectos los proveído mencionado anteriormente y, en consecuencia se ordene la admisión del Recurso Extraordinario de Revisión». Hechos relevantes Los accionantes, representados por su apoderado, interpusieron una demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, por un operativo realizado el 31 de marzo de 2015 en la finca «La Defensa» (Arauca), donde se incautaron 420 cabezas de ganado «sin orden judicial ni administrativa».
Como resultado del operativo, 168 semovientes murieron, lo que generó perjuicios materiales (lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimoniales (daño moral, alteración de condiciones de existencia, entre otros). El Juzgado Primero Administrativo de Arauca, mediante auto del 18 de noviembre de 2020, declaró probada la excepción previa de indebida escogencia de la acción; adecuó el medio de control a nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que la fuente del daño es un acto administrativo y, finalmente, rechazó la demanda porque encontró probada la caducidad del medio de control.
Apelado este auto, el Tribunal Administrativo de Arauca confirmó la decisión el 9 de septiembre de 2022. El 29 de noviembre de 2023, la parte actora presentó Recurso Extraordinario de Revisión contra el auto de segunda instancia, pero el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección A lo rechazó por improcedente mediante auto de ponente del 5 de febrero de 2024, al considerar que este recurso no procede contra autos interlocutorios.
Ante la interposición del recurso de súplica por parte de los actores, el auto de rechazo fue confirmado el 4 de junio de 2024 por los demás magistrados de la Sala. 1 [12] «Artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos». 3 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-06983-01 Accionante: Heráclito José Guerrero y otros Resuelve impugnación Fundamentos de la solicitud La parte accionante considera que se cumplen los requisitos generales y específicos de la acción de tutela.
Dicho extremo alega que los autos enjuiciados adolecen de defecto sustantivo y desconocen el precedente de unificación de esta Corporación, que establece la procedencia del Recurso Extraordinario de Revisión cuando «se impide a través de una Providencia Inhibitoria el acceso real y material a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva»2.
En esa medida, los accionantes afirman que el auto se asemeja, materialmente, a una sentencia inhibitoria. Con ello, en criterio del extremo actor, los hechos corresponden a una «nulidad originada en la sentencia» que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, asunto establecido por la Ley como causal de revisión. Considera el accionante que la providencia es de carácter inhibitorio y, además, «se edificó sobre fundamentos contraevidentes».
En esa medida, como la providencia inhibitoria es injustificada, resulta violatoria de su debido proceso. Como consecuencia de ello, se debe admitir el recurso extraordinario. Trámite de primera instancia El asunto correspondió, en primera instancia, al Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B. Mediante auto del 20 de enero de 20253, se admitió la acción de tutela, se ordenó la notificación a la autoridad accionada y vincular a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional; a la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Arauca y al Tribunal Administrativo de Arauca para que se manifiesten en lo que consideren pertinente.
En su escrito de contestación, el Consejero Ponente de la providencia que resolvió el recurso de súplica4 solicitó que se declare improcedente la acción, al no satisfacer los requisitos de procedibilidad. Subsidiariamente, considera que debe negarse la acción de tutela, dado que no es posible extender el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- para aplicarlo a autos.
En el 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de mayo de 2018. Rad. 11001-03- 15-000-1998-00153-01. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 3 SAMAI, índice 4 de primera instancia. 4 SAMAI, índice 10 de primera instancia. 4 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-06983-01 Accionante: Heráclito José Guerrero y otros Resuelve impugnación mismo sentido, la Consejera Ponente de la providencia de rechazo5 consideró que debía declararse improcedente la acción de tutela, al ser un asunto meramente legal que fue resuelto en debida oportunidad por los jueces naturales del asunto.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Arauca6 solicitó que se desvincule de la acción por falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que no se atacan decisiones proferidas por esa Corporación sino por el Consejo de Estado. La Unidad Administrativa Especial DIAN7 solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de inmediatez, subsidiariedad y relevancia constitucional.
Finalmente, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional8 pidió ser desvinculada del trámite, por cuanto la vulneración no se deriva de una conducta de la institución. En sentencia del 20 de marzo de 2025 9, el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B negó la acción de tutela. Consideró que «no avizora vulneración alguna a los derechos a la igualdad, debido proceso, y acceso a la administración de justicia, como quiera que las decisiones controvertidas lo que hacen es aplicar el marco normativo que limita el recurso extraordinario de revisión a las sentencias ejecutoriadas.
En este orden de ideas, para la Sala no se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, teniendo en cuenta que, la Sección Tercera del Consejo de Estado en los dos autos mencionados se limitó a aplicar el mandato contenido en el artículo 248 del CPACA». Mediante memorial del 24 de abril de 202510, la parte accionante impugnó la decisión, argumentando que «se desconoce el precedente judicial vigente, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, la cual ha admitido la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra providencias o sentencias inhibitorias […]».
Asimismo, considera que el auto que decreta la caducidad de una acción en la jurisdicción contencioso- administrativa no difiere materialmente de las sentencias inhibitorias. Si bien formalmente se trata de un auto, materialmente comparte los mismos efectos 5 SAMAI, índice 15 de primera instancia. 6 SAMAI, índice 12 de primera instancia. 7 SAMAI, índice 14 de primera instancia. 8 SAMAI, índice 17 de primera instancia. 9 SAMAI, índice 20 de primera instancia. Notificada por correo electrónico el 21 de abril siguiente.
SAMAI, índice 23 de primera instancia. 10 SAMAI, índice 24 de primera instancia. 5 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-06983-01 Accionante: Heráclito José Guerrero y otros Resuelve impugnación jurídicos que una sentencia inhibitoria, al impedir un pronunciamiento de fondo sobre los derechos sustanciales controvertidos y; por consiguiente, se configura un trato discriminatorio […]».
El recurso fue concedido mediante auto del 5 de mayo de 202511. II. CONSIDERACIONES Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 17 de febrero de 2025, proferida por la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado por la accionante.
Competencia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado, desde 2014, los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional12: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 11 SAMAI, índice 26 de primera instancia. Notificado el 8 del mismo mes. SAMAI, índice 29 de primera instancia. 12 Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 6 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-06983-01 Accionante: Heráclito José Guerrero y otros Resuelve impugnación Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La Sala modificará la sentencia de primera instancia, dado que encuentra improcedente la acción al no revestir relevancia constitucional para abrir el debate en sede de tutela. La acción no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues plantea un mero desacuerdo con la decisión de los jueces ordinarios en las providencias enjuiciadas.
A pesar de que en cualquier litigio estén principios constitucionales en juego, más aun tratándose del debido proceso, la sola diferencia de criterio con los jueces de instancia no suscita una discusión relevante para el juez constitucional. Al examinar el expediente, la Sala advierte que los argumentos presentados por la parte accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por los jueces de conocimiento.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación del tenor literal de la Ley 1437 de 2011, respaldada en jurisprudencia consistente de la Corporación, incluida la sentencia de unificación que el accionante estima desconocida. 7 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-06983-01 Accionante: Heráclito José Guerrero y otros Resuelve impugnación Por su parte, el extremo accionante plantea su reparo a la sentencia enjuiciada con base en el desconocimiento del precedente, por inaplicar la sentencia de unificación dictada el 8 de mayo del 2018 por la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación13.
Además, en el memorial de impugnación, denuncia que la naturaleza del auto lo convierte materialmente en una providencia inhibitoria, y que en aras de garantizar el principio de igualdad ante la Ley, debía extenderse la interpretación del artículo 248 del CPACA. Sin embargo, se observa que dichos argumentos no son de recibo. Preliminarmente, es claro que el legislador determinó que la procedibilidad del Recurso Extraordinario de Revisión está limitada a las sentencias ejecutoriadas.
Así lo establece, con meridiana claridad, el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».
En ese sentido, los autos enjuiciados, que rechazaron el recurso, consideraron que no era viable interpretar extensivamente el artículo 248 del CPACA. El auto de rechazo del recurso, proferido por la Consejera María Adriana Marín, consideró: «En el sub examine, el recurso extraordinario se dirigió contra el auto dictado el 9 de septiembre de 2022, a través del cual el Tribunal Administrativo de Arauca, en sede de apelación, confirmó la decisión del juzgado administrativo de primera instancia que declaró probada la excepción previa de indebida escogencia del medio de control, reajustando el trámite al del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y declarando su caducidad.
Al respecto, el despacho estima que del contenido normativo del artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 no resulta válido, por la vía de una interpretación extensiva, derivar la posibilidad de que el mecanismo extraordinario también proceda contra autos, pues dicha disposición es clara al prescribir que procede solo frente a sentencias ejecutoriadas proferidas por las autoridades judiciales allí mencionadas».
En el mismo sentido se pronunció el resto de la Sala, al desatar el recurso de súplica interpuesto contra el auto: «14. En estas circunstancias, tiene razón el auto recurrido al explicar que el legislador dispuso que la procedencia del recurso de revisión está limitada a 13 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 8 de mayo de 2018. Rad. 11001-03- 15-000-1998-00153-01. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 8 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-06983-01 Accionante: Heráclito José Guerrero y otros Resuelve impugnación que se controviertan sentencias ejecutoriadas proferidas por las autoridades judiciales allí establecidas, sin que sea posible que el juez de revisión extienda el alcance del artículo 248 del CPACA y, por ende, erróneamente concluya que el mecanismo extraordinario también resulta admisible contra autos. 15.
En concordancia con lo expuesto, la Corte Constitucional14 ha precisado que la naturaleza del recurso de revisión es una excepción al principio de la cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, de ahí que no proceda contra autos, así dichas decisiones den lugar a la terminación del correspondiente litigio15. 16. Por otro lado, el recurrente sostuvo que en el fallo de unificación del 8 de mayo de 2018 el Consejo de Estado determinó que el recurso extraordinario de revisión procede contra decisiones inhibitorias y, en su criterio, dentro de estas se puede ubicar el auto interlocutorio objeto del asunto sub examine. 17.
Respecto de las anteriores apreciaciones, conviene precisar que, en la providencia citada por el demandante, esta Corporación no mencionó que los autos que ponen fin al proceso se asemejen a sentencias inhibitorias […]». Además de ello, la Sala observa que los argumentos de la acción de tutela son exactamente los mismos que se ventilaron en sede de súplica.
Así, los alegatos sobre la desigualdad en el trato y el desconocimiento de la jurisprudencia unificada por la Sala Plena Contenciosa de la Corporación fueron suficientemente abordados y resueltos por los jueces naturales del Recurso Extraordinario. En esa medida, los cargos fueron desatados por los jueces naturales del asunto, interpretando la Ley en el sentido en que lo ha hecho la jurisprudencia tanto de esta Corporación como de las demás altas Cortes.
Así pues, lo que se vislumbra es que el accionante pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional al rechazo del recurso de revisión, lo cual, como se abordó arriba, está vedado por el ordenamiento. Asimismo, la sentencia de unificación que se alega desconocida, dentro de sus primeras consideraciones, establece que: «El legislador ha previsto el recurso de revisión ante la jurisdicción civil, penal, laboral, y contencioso administrativa, como instrumento extraordinario que 14 [12] «Sobre la naturaleza del recurso de revisión se puede consultar: Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C- 450 del 16 de julio de 2015, M.P: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, exp: D-10539.
Reiterada por esa Corporación en la sentencia SU-210 del 4 de abril de 2017, M.P: José Antonio Cepeda Amarís, exp: T- 5.442.725.» 15 [13] « Al respecto, esa Corporación sostuvo lo siguiente: “El recurso de revisión procede en contra de las sentencias ejecutoriadas y no de autos de sustanciación, así éstos den lugar a la terminación de los procesos y si bien la actora puede promover un proceso Ordinario, para que se declare la nulidad del Contrato de Transacción, con ello no conseguiría suspender sus efectos, amén de que requiere promover dicho proceso en condiciones de igualdad” (se destaca).
Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, sentencia T-873 del 8 de septiembre de 2008, M.P: Mauricio González Cuervo, exp: T- l.617.470. Adicionalmente, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia se ha referido a la procedencia del recurso de revisión, así: “Así las cosas, se concluye la impertinencia del medio de defensa propuesto, pues se dirigió contra una decisión (auto) que no corresponde a aquellas que el legislador ha autorizado debatir por este medio (sentencias), lo que abre paso su inminente rechazo” (se resalta).
Auto del 30 de septiembre de 2021, M.P: Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo, exp: 2021-02525-00. 9 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-06983-01 Accionante: Heráclito José Guerrero y otros Resuelve impugnación permite debatir la validez de las sentencias ejecutoriadas, cuando en ellas se cuestiona la decisión adoptada». Esa providencia genera una regla jurisprudencial que amplía el alcance de los eventos que la jurisprudencia, hasta entonces, había entendido como constitutivos de la nulidad en la sentencia, no extender la aplicación de la ley a los autos que ponen fin al proceso.
En fin, la jurisprudencia que se alega desconocida no se relaciona con los cargos del accionante, derivados de la presunta vulneración a su derecho al debido proceso. En ese estado de cosas, es la ley la que debe manifestar que el recurso procede contra providencias distintas, en aplicación del viejo apotegma del derecho: Ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit, que significa que cuando la ley lo quiere, lo dice, si no lo quiere, calla.
Por lo anterior, aun cuando es evidente que el accionante buscó la vía del Recurso de Revisión para hacer valer sus derechos e intereses, el ordenamiento jurídico no admite esa ruta por disposición expresa de la ley. En ese entendido, antes de buscar desfigurar lo que el legislador dispuso, corresponde al accionante distinguir el trámite adecuado para ventilar sus pretensiones.
A manera de conclusión, al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracteriza las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia atinente a la relevancia constitucional. Por eso, la sentencia será modificada para, en lugar de negar, declarar improcedente la acción de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 17 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela incoada por Heráclito José Guerrero y otros contra 10 Expediente No. 11001-03-15-000-2024-06983-01 Accionante: Heráclito José Guerrero y otros Resuelve impugnación el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Ausente con Permiso vf FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES