Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06670-00 Accionantes: Plutarco Mendoza Mendoza y otros Accionados: Sección Primera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de apoderado judicial, por Plutarco Mendoza Mendoza, Óscar Antonio Becerra Sierra y Amaury Enrique Núñez Aldana en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Sucre.
ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de tutela El 13 de diciembre de 2022 los interesados interpusieron acción de tutela en procura de la protección de sus derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la buena fe y a la igualdad, que consideran vulnerados con la providencia emitida el 1º de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre, que revocó la emitida el 25 de enero de 2015 por el Juzgado 7º Administrativo de Sincelejo y, en su lugar, negó las súplicas de las acciones de grupo acumuladas, identificadas con Nos. 70001333100720050176200/01 y 70001333100720060004100; y con las proferidas el 10 de octubre y 4 de noviembre de 2022 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante las cuales se dispuso no seleccionar para revisión la aludida providencia del Tribunal Administrativo de Sucre. 1.2.- Hechos 1.2.1.- Un grupo de familias desplazadas del departamento de Sucre, de los Montes de María y zonas aledañas incoaron acciones de grupo en contra del Ministerio de Defensa, de la Armada Nacional, de la Policía Nacional, del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, del municipio de Sincelejo, del departamento de Sucre y de la Personería Municipal de Sincelejo, con el fin de que se los declarara responsables por no haber fijado una política pública efectiva que permita el cese definitivo del desplazamiento forzado a causa de la violencia de la que habían sido víctimas. 1.2.2.- Los procesos se registraron con los Nos. 70001333100720050176200 y 70001333100720060004100 y fueron conocidos por el Juzgado 7º Administrativo de Sincelejo, el que dispuso su acumulación. 1.2.3.- El a quo ordinario, por sentencia del 29 de enero de 2015, declaró responsables a los demandados y los condenó a pagar unos montos a título de indemnización y adoptar otras medidas resarcitorias.
Para ello, indicó que se probó la responsabilidad del Estado bajo el régimen de falla en el servicio por el desplazamiento forzado y por la no entrega oportuna de ayuda humanitaria; agregó que la administración pudo evitar o mitigar la afectación padecida y no lo hizo. 1.2.4.- Inconforme, la Policía Nacional interpuso recurso de alzada, en el cual alegó que no se determinaron con precisión los hechos generadores del daño y si tenían un mismo nexo de causalidad, pues únicamente el fallador se limitó a verificar que los demandantes estuvieran en el Registro Nacional de Población Desplazada; asimismo, criticó que el grupo de demandantes no probó la calidad de víctima y que el régimen de imputación aplicado fue contradictorio. 1.2.5.- La Armada Nacional, por su parte, reprochó que no se demostraron condiciones uniformes, ni una causa común, ni la condición de desplazamiento, ni el lugar de origen de los demandantes, por lo cual afirmó que no existe un nexo casual que le sea imputable. 1.2.6.- El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adujo que no estaba legitimado por pasiva, pues sus funciones no tenían relación con los hechos en que se fundaron las demandas; agregó que no se acreditó un daño real, claro y objetivo en relación con sus competencias.
También cuestionó el procedimiento de acumulación de los procesos. 1.2.7.- El Tribunal Administrativo de Sucre, en providencia del 1º de junio de 2017, revocó la recurrida y, en su lugar, negó las pretensiones de la parte demandante. Al respecto, precisó que no existían pruebas que permitieran constatar una omisión del Estado. Indicó que, según la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, tenía que acreditarse que las demandadas tenían el deber de evitar una amenaza o un riesgo inminente, lo que no ocurrió. 1.2.7.1.- Agregó que no se les informó a las autoridades competentes sobre los hechos que originaron el desplazamiento, sumado a que estas no podían garantizar, de forma absoluta, la anulación de los actos perpetrados por grupos al margen de la ley. 1.2.7.2.- A su vez, acotó que, aunque los demandantes no hicieron reclamaciones respecto de ayudas humanitarias, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social sí las efectuó, por lo que ese daño tampoco estaba demostrado.
En suma, aclaró que no convergen los elementos que permitan concluir la responsabilidad de las demandadas. 1.2.8.- Los demandantes formularon recurso de revisión eventual en contra de la decisión del Tribunal. En este alegaron que se omitió la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado y se desestimó el material probatorio que obraba en el expediente, pues estaba plenamente demostrada la calidad de víctima de cada individuo que integraba el extremo litigioso activo; reiteró la parte que sí se probó la responsabilidad de los entes estatales. 1.2.9.- Por auto del 10 de octubre de 2022 la Sección Primera de esta corporación dispuso no seleccionar la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre, por cuanto los demandantes no precisaron los puntos de divergencia entre la jurisprudencia del Consejo de Estado y la providencia cuestionada, y solo se limitaron a manifestar los aspectos de la decisión con los cuales no estaban de acuerdo.
Explicó que, conforme a la basta jurisprudencia de esta Sección Tercera, se deben demostrar unos elementos para que sea viable la declaración de responsabilidad en cabeza del Estado y así lo exigió el Tribunal. 1.2.9.1.- En cuanto a la indebida valoración probatoria y a la omisión de los parámetros fijados por el alto tribunal constitucional, indicó que el mecanismo de revisión no es la vía para elevar ese tipo de quejas, ni para prolongar la controversia surgida en las instancias ordinarias, ni para cuestionar el alcance probatorio que se dio en esa oportunidad. 1.2.10.- Los demandantes insistieron en la solicitud de revisión eventual bajo el argumento de que se busca la reparación de un grupo de personas por daños ocasionados por un mismo agente y, por ende, se debía tener en cuenta las sentencias SU-254 de 2013 y SU-1150 del 2000 de la Corte Constitucional; así como las sentencias proferidas el 26 de enero de 2006, el 18 de febrero de 2010 y el 15 de agosto de 2007 por esta corporación. Reiteraron que su petición cumple con los requisitos legales para ser seleccionada para revisión; además, trascribieron parcialmente algunas providencias en las que se hizo referencia a los criterios para determinar los miembros de un grupo y la indemnización colectiva. 1.2.11.- El 4 de noviembre siguiente la Sección Primera insistió en los argumentos expresados en la providencia anterior, en cuanto que no se justificó en debida forma el recurso.
También recordó que las inconformidades respecto del análisis probatorio o normativo, así como frente a la omisión de la jurisprudencia de la Corte, no son del resorte del recurso de revisión, pues no buscan la unificación de la jurisprudencia; además, expuso que la petición de insistencia debe ceñirse a los argumentos ventilados en la solicitud de revisión inicial sin que sea factible agregar unos nuevos. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela Los accionantes consideran que las providencias cuestionadas vulneraron los derechos fundamentales alegados, al incurrir en: 1.3.1.- Un defecto fáctico, por cuanto contienen deficiencias probatorias relacionadas con el análisis de los medios de convencimiento que se decretaron en la acción de grupo, pues estos no se valoraron conforme al principio de la sana crítica. 1.3.2.- Un defecto sustantivo, en la medida en que se desconocieron abiertamente sentencias de tutela y de unificación proferidas por la Corte Constitucional. 1.4.- Pretensiones de la acción Loas accionantes solicitaron que se tutelen sus derechos fundamentales alegados y, en consecuencia, se revoquen las providencias de la Sección Primera del Consejo de Estado y se seleccione para revisión la proferida el 1º de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre. 1.5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 1.5.1.- Mediante auto del 16 de diciembre de 2022 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela; dispuso la vinculación de todos los que actuaron como demandantes en las acciones de grupo acumuladas; del Ministerio de Defensa; de la Armada Nacional; de la Policía Nacional; del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; del municipio de Sincelejo; del departamento de Sucre; de la Personería Municipal de Sincelejo; y del Juzgado 7º Administrativo de Sincelejo.
También ordenó la notificación a las autoridades demandadas y a las vinculadas. 1.5.2.- El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social precisó que lo alegado en esta acción de tutela no tiene relación con las funciones propias de su competencia, aunado a que en el trámite se respetaron los derechos fundamentales de los demandantes.
Se refirió a la trascendencia de los principios de cosa juzgada y de autonomía judicial. 1.5.3.- La Personería de Sincelejo manifestó que desconoce los hechos y las pretensiones elevados en la tutela sub judice, por lo que se abstendría de pronunciarse sobre ellos. 1.5.4.- La Policía Nacional expresó que no se vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes, pues las decisiones cuestionadas están debidamente motivadas.
Igualmente, acotó que la petición de amparo es improcedente por la inexistencia de un perjuicio irremediable o de una amenaza inminente. 1.5.5.- El consejero Hernando Sánchez Sánchez, de la Sección Primera de esta corporación, se refirió a los antecedentes relevantes del caso; luego, aseveró que no se cumple con la condición de relevancia constitucional, pero, si se llegase a estimar que esta está satisfecha, no se configuran los defectos alegados. 1.5.6.- El Juzgado 7º Administrativo de Sincelejo remitió el expediente de la acción de grupo, pero no se pronunció sobre los argumentos de la tutela. 1.5.7.- El Ministerio de Defensa indicó que el mecanismo de revisión previsto en la norma que regula las acciones de grupo y populares no es una instancia adicional al proceso, ya que busca unificar la jurisprudencia, sin embargo, el recurso formulado en el trámite ordinario, así como el escrito introductorio, desconocen esa finalidad, pues se limitaron a manifestar inconformidades frente a la providencia del Tribunal.
CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por Plutarco Mendoza Mendoza, Óscar Antonio Becerra Sierra y Amaury Enrique Núñez Aldana en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Sucre de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos invocados. 3.- Cuestión preliminar Si bien se cuestionan las providencias proferidas el 10 de octubre y 4 de noviembre de 2022 por la Sección Primera del Consejo de Estado, así como la del 1º de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre, esta Sala limitará su análisis a aquellas dictadas por el órgano de cierre de la jurisdicción administrativa, puesto que, cualquier argumento de este depreco constitucional que fuese procedente denunciar a través del recurso de revisión eventual, pudo y debió ser censurado en un plazo razonable contado desde la ejecutoria de la sentencia del 2017, es decir, que no cumpliría con el presupuesto genérico de inmediatez. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 5.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 5.2.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que los cargos elevados en el escrito introductorio no satisfacen el requisito genérico sub examine, puesto que, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la Sección Primera de esta corporación, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso genitor, según se explicará. 5.3.- Al revisar las providencias proferidas el 10 de octubre de 2022 se observa el siguiente análisis: “37.
La Sala, en los términos de la petición de mecanismo de revisión eventual, y conforme a lo expuesto por esta Corporación al resolver asuntos similares, considera que no se encuentra cumplido el requisito de sustentación, toda vez que no se precisaron los puntos de divergencia de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los que pretende la revisión eventual de la sentencia proferida el 1.º de junio de 2017 (…) 37.1.
La parte demandante se limitó a mostrar su inconformidad frente a la decisión de negar las pretensiones de la acción de grupo, pero no expuso razonadamente [sic] las circunstancias que justifican la unificación. Aunque en la petición se alude a la calidad de desplazado y [a]l derecho a la reparación integral, lo cierto es que no se consignaron las razones para explicar por qué se justifica la revisión, con efectos de unificación jurisprudencial.
(…) 37.6. De lo anterior se colige que las sentencias citadas supra analizaron los mismos criterios para determinar la responsabilidad del Estado que en la sentencia objeto del mecanismo eventual de revisión, en la que se concluyó, después de analizar las pruebas y de conformidad con los criterios establecidos por la Corte Constitucional que se encontraba probada la condición de desplazados del grupo demandante, no obstante lo anterior, no concurrían los requisitos para la declaratoria de responsabilidad administrativa frente a las demandadas (…) 37.7.
Asimismo, que los demandantes no probaron que iniciaron alguna actuación tendiente a reclamar las ayudas, no obstante lo anterior, se probó que recibieron la ayuda humanitaria por parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, sin que existan, por estos motivos, criterios divergentes en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 37.8.
Respecto al argumento del presunto desconocimiento de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, se considera que la petición del mecanismo de revisión eventual es procedente cuando existen contradicciones o divergencias interpretativas respecto de sentencias proferidas por el Consejo de Estado y no respecto de providencias proferidas por otras jurisdicciones.
No obstante lo anterior, es preciso indicar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido concordante frente a los criterios establecidos por la Corte Constitucional frente a la condición de desplazados y el derecho a una reparación integral por el daño antijurídico que le sea atribuible al Estado. 37.9. Por último, respecto al argumento de la valoración probatoria y la indebida aplicación de la Ley 387, estas Sala considera que el mecanismo de revisión eventual no es la oportunidad para prolongar la discusión ya terminada por la sentencia, ni para mejorar los argumentos expuestos en cada instancia, ni para tratar de imponer un criterio jurídico diferente al fijado por los jueces de instancia, es decir: no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario”.
Por su parte, en el auto del 4 de noviembre de 2022, que resolvió la petición e insistencia elevada por la parte actora, se reiteraron las consideraciones del auto de octubre de 2022, al estimar que la petición de reconsideración se limitó a los mismos argumentos que la solicitud primigenia y, adicionalmente, se indicó: “(…) la Sala destaca que en el auto de 10 de octubre de 2022 se estudió este cargo concluyendo, por un lado, que el mecanismo de revisión eventual no es el medio para unificar jurisprudencia de otras jurisdicciones, y, por el otro, que frente a las sentencias de 15 agosto de 2007 y 18 de agosto de 2010, proferidas por esta Corporación no se evidenciaba la existencia de una divergencia jurisprudencial que impusiera la necesidad de unificar jurisprudencia. (…) 27.
En esa medida, al realizar una lectura integral de la solicitud de insistencia, la Sala concluye que los argumentos están dirigidos a que la decisión de segunda instancia sea revocada, porque la parte actora no está de acuerdo con el análisis probatorio realizado por el Tribunal Administrativo de Sucre ni con la aplicación de normas que regulan el asunto; es decir, que no busca la unificación jurisprudencial, sino que se acceda a las pretensiones de la demanda, lo cual, como se precisó, no es objeto del mecanismo de revisión eventual.
(…) 30. En el mismo sentido, la Sala considera que las nuevas referencias jurisprudenciales, sin identificar, contenidas en la solicitud de insistencia relacionadas con: i) los criterios a partir de los cuales se determinan los miembros de un grupo y, ii) la indemnización colectiva en las acciones de grupo, no son argumentos suficientes para seleccionar la sentencia de 1.º de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre para su revisión eventual, toda vez que obedecen a argumentos que no fueron expuestos en la petición inicial y, adicionalmente, la parte actora omitió precisar la divergencia jurisprudencial que haría necesaria una sentencia de unificación en la materia”. 5.4.- En atención a lo anterior, la Sala nota que en las decisiones cuestionadas se estudiaron los argumentos atinentes a la indebida valoración probatoria y al desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; frente a los primeros, la autoridad convocada precisó que el recurso de revisión no era el escenario idóneo para formular ese tipo de reclamos y, en relación con el último, explicó que no se expusieron los puntos de divergencia que justifican la unificación, lo que corresponde a una condición esencial para seleccionar la sentencia motivo de la inconformidad. 5.5.- En virtud de lo anterior, para esta Sala, se torna diáfano que los accionantes buscan reabrir el debate jurídico que tuvo lugar en el recurso de revisión, con el fin de que se analicen nuevamente los aspectos que fueron definidos por el juez natural para que se imponga una interpretación legal favorable a sus intereses; aunado a que los motivos en que se fundamenta la solicitud de amparo son idénticos a aquellos sobre los cuales se pronunció, en dos ocasiones, la Sección Primera convocada, lo que impide estudiar el fondo de esas alegaciones. 5.6.- En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela formulada en contra de una providencia judicial, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 5.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario o de los recursos procedentes. 6.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00