Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2025-00554-00 (3405-2025) Demandante: Ricardo Antonio Agreda Montoya Demandadas: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y otros1 Temas: Deber de sustentar la solicitud de suspensión provisional.
Requisitos de procedibilidad de la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad. Decisión: Niega la suspensión provisional de los actos demandados por falta de motivación de la petición. Se resuelve la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los Decretos 0017 y 0018 del 14 de enero de 2025, así como de las Resoluciones 153, 154, 156 y 157 del 7 de febrero del mismo año. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. Se interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra los siguientes actos administrativos: i) Decretos 00172 y 00183 del 14 de enero de 2025, expedidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante, DAPS). ii) Resoluciones 1534, 1545, 1566 y 1577 del 7 de febrero del mismo año, emitidas por el DAPS. 2.
La parte actora sostuvo que el Decreto 0017 de 2025 fue expedido con falsa motivación porque se fundamentó en la Ley 2281 de 20238, la cual fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-161 de 2024. En su criterio, aunque dicha corporación difirió los efectos de esa providencia hasta el final de la legislatura 2025-2026, tal hecho no convalida la aplicación de una norma que 1 Departamento Administrativo de la Función Pública y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2 «Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social». 3 «Por el cual se modifica la planta de personal del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social». 4 «Por medio de la cual se distribuyen los empleos de la planta de personal global del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social». 5 «Por la cual se adiciona y actualiza el Manual de Funciones y de Competencias Laborales del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social». 6 «Por la cual se establecen los Grupos Internos de Trabajo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social». 7 «Por medio de la cual se establecen los empleos que integran los Grupos Internos de Trabajo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social». 8 «Por medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-25-000-2025-00554-00 (3405-2025) Demandante: Ricardo Antonio Agreda Montoya Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 fue declarada contraria a la Constitución desde la fecha del fallo. Por ende, dicho decreto careció de fundamento jurídico válido desde su expedición. 3.
A partir de lo anterior, sostuvo que la falsa motivación se extiende a los demás actos demandados por cuanto fueron expedidos en desarrollo y como consecuencia de la modificación estructural introducida por el Decreto 0017 de 2025. Solicitud de medida cautelar 4. La parte actora solicitó, en un acápite del libelo introductorio, la suspensión provisional de los efectos de los decretos y resoluciones demandados con fundamento en la falsa motivación que subyace al Decreto 0017 de 2025 y, por extensión, a los demás actos acusados. 5.
En esa medida, reiteró el cargo de nulidad formulado en la demanda y añadió que la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023 produce efectos erga omnes y ex tunc, lo que, en su criterio, implica que dicha ley debe entenderse como si nunca hubiera existido en el ordenamiento jurídico. 6. Adicionalmente, indicó que la continuidad de los efectos de los actos demandados genera un perjuicio irremediable a la administración pública y al ordenamiento jurídico, materializado en: i) inestabilidad jurídica sobre la legalidad de la estructura y el funcionamiento del DAPS, ii) eventual gasto de recursos públicos en cargos o funciones que pudieran resultar ilegales y iii) violación del principio de legalidad, al permitirse que actos, a su juicio, contrarios al ordenamiento continúen produciendo efectos.
Trámite y oposiciones a la medida cautelar 7. Mediante auto del 19 de febrero de 2026, el despacho corrió traslado a las entidades demandadas para que se pronunciaran sobre la solicitud de la medida cautelar. 8. El Departamento Administrativo de Prosperidad Social se opuso a la suspensión provisional al estimar que los actos demandados fueron expedidos cuando la Ley 2281 de 2023 se encontraba vigente y habilitada para servir como fundamento jurídico.
Ello por cuanto los efectos de la inexequibilidad declarada en la sentencia C-161 de 2024 fueron diferidos por la Corte Constitucional hasta que culmine la legislatura 2025-2026. Además, señaló que la Ley 2281 de 2023 no es el único soporte normativo de los actos acusados; por ende, la inconstitucionalidad diferida de esa norma en específico no priva de sustento a los actos demandados en tanto se fundamentaron en un bloque normativo vigente y autónomo. 9.
Asimismo, indicó que la argumentación de la solicitud cautelar resulta insuficiente en tanto la parte actora no identificó con precisión y claridad la supuesta infracción del ordenamiento jurídico y tampoco demostró la existencia de los perjuicios alegados ni de un riesgo cierto, actual e inminente que justifique la suspensión provisional de los actos acusados.
En esa línea, adujo que la petición cautelar no satisface los requisitos establecidos en los artículos 229 y 231 del CPACA y, en realidad, plantea un debate sobre los efectos temporales de la inexequibilidad modulada que no debe resolverse en esta etapa preliminar. Radicación: 11001-03-25-000-2025-00554-00 (3405-2025) Demandante: Ricardo Antonio Agreda Montoya Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10.
Por último, puso de presente que el decreto de la medida cautelar impactaría la organización interna del DAPS, así como la continuidad y oportunidad en la prestación del servicio dirigido a población en condición de vulnerabilidad. 11. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó negar la suspensión provisional al considerar que la petición cautelar se basó en una interpretación errónea de los efectos de la sentencia C-161 de 2024 pues, los actos demandados se expidieron cuando la Ley 2281 de 2023 era un fundamento legal habilitante y vigente por orden expresa del juez constitucional. 12.
Sostuvo que la parte actora no acreditó una vulneración normativa manifiesta en la medida en que los argumentos expuestos no surgen de una confrontación específica entre los actos acusados y normas superiores concretas. En cambio, indicó que la determinación de si se configura una falsa motivación implica un estudio complejo que desborda el ámbito propio de la medida cautelar; por ende, efectuar dicho análisis de fondo en esta etapa procesal implicaría prejuzgamiento. 13.
Finalmente, adujo que tampoco se demostró la existencia de un perjuicio grave, actual e irreparable que justificara la medida cautelar y que, por el contrario, la suspensión del acto afectaría significativamente el interés general, así como la estructura y funcionamiento del DAPS. 14. El Departamento Administrativo de la Función Pública se opuso a la petición cautelar con sustento en que los actos acusados no fueron expedidos con falsa motivación dado que la Corte Constitucional difirió los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023 hasta que culmine la legislatura 2025- 2026.
Por lo tanto, señaló que a la fecha de resolución de la medida cautelar dicha ley no ha sido expulsada completamente del ordenamiento jurídico. 15. Además, planteó que la suspensión provisional no supera el test de proporcionalidad establecido por la jurisprudencia constitucional. Al respecto, consideró que dicha medida cautelar i) no es idónea, porque contrariaría lo decidido en la sentencia C-161 de 2024 respecto de los riesgos de desarticulación institucional que justificaron el diferimiento; ii) es innecesaria, porque los actos acusados no presentan una contrariedad abierta que desvirtúe su presunción de legalidad y iii) sería desproporcionada en sentido estricto, porque afectaría derechos fundamentales de las personas asignadas en los cargos objeto de la reestructuración. II.
CONSIDERACIONES 16. El despacho negará la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los decretos y resoluciones acusados comoquiera que no se advierte un desarrollo argumentativo suficiente que permita evidenciar la contradicción entre los actos demandados y el ordenamiento jurídico superior en los términos del artículo 231 del CPACA.
Competencia Radicación: 11001-03-25-000-2025-00554-00 (3405-2025) Demandante: Ricardo Antonio Agreda Montoya Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 17. De conformidad con lo establecido en el literal h) del numeral 2 del artículo 125 del CPACA, corresponde al despacho decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional formulada en el presente proceso.
La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo en el medio de control de nulidad 18. Las medidas cautelares son instrumentos jurídico – procesales previstos para proteger y garantizar, de forma temporal, el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, sin que la decisión que se adopte, tal y como lo dispone expresamente la ley, implique prejuzgamiento sobre el asunto a decidir de fondo. 19.
Su régimen, en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, está regulado en los artículos 229 y siguientes del CPACA9. Al respecto, en providencia del 12 de febrero de 202610, esta Corporación reiteró que la procedencia de las medidas cautelares está supeditada al cumplimiento de tres categorías de requisitos: (i) Generales de índole formal, referidos estos a que se trate de un proceso declarativo de aquellos que conoce la jurisdicción de lo contencioso - administrativo y que exista una solicitud debidamente sustentada en la demanda y/o escrito separado;
(ii) generales de índole material, esto es, que la medida sea necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso, los derechos en juego y la efectividad de la sentencia, y que la medida tenga relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda; y (iii) específicos, dependiendo de la cautela pretendida, a la luz del artículo 231 del CPACA». 20.
En relación con los requisitos específicos estos varían según el tipo de cautela solicitada. En efecto, tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo en el marco del medio de control de nulidad, el artículo 231 del CPACA, en armonía con el artículo 238 de la Constitución Política, establece que dicha medida procede cuando la violación de las normas superiores invocadas surge del análisis del acto demandado y su confrontación con aquellas y/o con las pruebas allegadas con la solicitud. 21.
De ahí que, como lo ha explicado la Sala Plena de esta Corporación11, el deber de sustentación de las medidas cautelares radica en que el solicitante tiene la carga argumentativa de exponer razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores, pues, solo a partir de esa sustentación y las pruebas allegadas con la respectiva solicitud (si es del caso) el juez podrá realizar una «valoración inicial de legalidad del acto» y determinar si existe mérito para el decreto de la medida cautelar. 22.
Este examen es preliminar y difiere sustancialmente del juicio de legalidad propio de la sentencia en tanto no está llamado a establecer con grado de certeza 9 Es preciso aclarar que el artículo 277 del CPACA prevé algunas reglas adicionales en materia electoral. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Subsección A. Auto del 12 de febrero de 2026. Rad. 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026). En el mismo sentido: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 6 de abril de 2015. rad. 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014); y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 20 de octubre de 2025, rad. 11001-03-25-000-2025-00103-00 (0649-2025). 11 Consejo de Estado.
Sala Plena. Providencia del 17 de marzo de 2015. Rad. 11001-03-15-000- 2014-03799- 00 (IJ). Radicación: 11001-03-25-000-2025-00554-00 (3405-2025) Demandante: Ricardo Antonio Agreda Montoya Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la conformidad o disconformidad del acto acusado con el ordenamiento jurídico, sino a realizar una valoración orientada a determinar, con base en una apreciación inicial de los argumentos presentados por el solicitante y sin que ello implique prejuzgamiento, si el acto acusado se aparta de los fines, competencias y criterios fijados por las disposiciones superiores invocadas como vulneradas. 23.
En línea con lo anterior, dicho análisis no se agota en una confrontación meramente literal entre el texto del acto y el de las disposiciones superiores, ni exige la verificación de una contradicción evidente o manifiesta en los términos estrictos que contemplaba el Decreto 01 de 1984. 24. En el presente caso, el requisito general de índole formal se encuentra satisfecho pues la solicitud fue formulada dentro de un proceso declarativo de nulidad que conoce esta jurisdicción. Por tanto, corresponde al despacho examinar, primero, si la solicitud satisface el deber de sustentación que exige el artículo 231 del CPACA y, en caso afirmativo, si del contraste entre los actos acusados y las normas superiores invocadas surge una violación del ordenamiento jurídico que justifique el decreto de la medida cautelar. 25.
Al respecto, el despacho advierte que la solicitud de suspensión provisional no satisface el requisito de sustentación de las medidas cautelares porque la parte actora omitió desarrollar un concepto de violación propio de la etapa cautelar que permitiera adelantar la valoración inicial de legalidad que exige el artículo 231 del CPACA. 26.
En efecto, los argumentos relativos a la supuesta falsa motivación o desviación de poder tal y como fueron expuestos no permiten suspender provisionalmente los efectos del acto demandado, dado que no tienen la entidad de acreditar, en sede cautelar, la vulneración de una norma superior. 27. De la lectura de la petición se extrae que la parte actora se limitó precisamente a reiterar el cargo de falsa motivación expuesto en la demanda, sin argumentar la posible violación de las normas superiores en los términos del artículo 231 del CPACA. 28.
En esa medida, únicamente mencionó como disposiciones desconocidas la Constitución Política y la Ley 2281 de 2023 declarada inexequible, sin desarrollar el contraste entre esas normas y el contenido de los actos demandados. Además, estas fueron invocadas para evidenciar el posible vicio de falsa motivación y no para señalar que su contenido fue desconocido por los actos demandados. 29.
En consecuencia, se negará la suspensión provisional de los actos acusados toda vez que los argumentos expuestos por la parte demandante en la solicitud de medida cautelar no permiten advertir, en esta etapa procesal, que los actos demandados transgredan el ordenamiento jurídico superior. 30. Finalmente, es pertinente recordar que, conforme al artículo 229 del CPACA, la decisión adoptada en esta etapa preliminar no implica prejuzgamiento sobre el fondo del asunto.
En consecuencia, el despacho Radicación: 11001-03-25-000-2025-00554-00 (3405-2025) Demandante: Ricardo Antonio Agreda Montoya Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 III.
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los Decretos 0017 y 0018 del 14 de enero de 2025, así como de las Resoluciones 153, 154, 156 y 157 del 7 de febrero del mismo año.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.