11001031500020220133200 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá DC, veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-01332-00 (1892) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: MARÍA EDITH BARRERA MURCIA Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 Asunto: RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Síntesis del caso: se pretende la revisión de un fallo proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el cual se revocó la decisión de primera instancia que había negado la reliquidación de la pensión de una empleada de la Contraloría General de la República; la parte recurrente invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado1 decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP- contra la sentencia de segunda instancia proferida el 10 de septiembre de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicación número 25000-23-42-000-2015-05147-01 (2772-2018), en la cual se resolvió: “Primero: Revocar parcialmente la sentencia proferida el 14 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo Cundinamarca que negó las súplicas de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió María Edith Barrera Murcia contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

En su lugar, 1 De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la sección que profirió la decisión, según lo expresamente previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-450 de 2015, sumado al hecho de la decisión contenida en el auto de unificación jurisprudencial emitido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación el 24 de mayo de 2023 en el proceso número 11001-03-15-000-2020-00471-00, con ponencia del magistrado Milton Chaves García; por su parte, el artículo 29 del Reglamento Interno de la Corporación asigna la decisión de estos asuntos a las Salas Especiales de Decisión. Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 2 Segundo: Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones RDP 005118 del 9 de febrero de 2015 y RDP 016916 del 29 de abril de 2015, que negaron la reliquidación de la pensión solicitada por la demandante.

Tercero: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social reliquidar la mesada pensional de la señora María Edith Barrera Murcia, con la inclusión (además de los factores ya reconocidos por la entidad) de la doceava de la bonificación por servicios prestados.

Cuarto: Ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social pagara la demandante el retroactivo sobre la diferencia que resulte entre las mesadas pensionales canceladas y el valor que surja de la reliquidación dispuesta en esta providencia. Quinto: Ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ajustar las sumas a reconocer según la fórmula señalada en la parte considerativa de esta sentencia. Sexto: Ordenar a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

Séptimo: Negar las demás pretensiones de la demanda. Octavo: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto.”. (índice 12 del sistema SAMAI). I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1) La señora María Edith Barrera Murcia promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones números RDP 005118 de 2015 y RDP 016916 de 2015 mediante las cuales se le negó la reliquidación de la pensión de vejez y se confirmó en sede de apelación esa decisión, respectivamente; a título de restablecimiento del derecho solicitó que se reliquidara su pensión con todos los factores devengados en los seis (6) meses anteriores a la fecha de su retiro del servicio. 2) Como sustento fáctico de esa demanda expuso que laboró para la Contraloría General de la República entre el 1 de diciembre de 1978 y el 28 de mayo de 2014. 3) Mediante Resolución RDP 052752 del 15 de noviembre de 2013, la UGPP le reconoció una pensión de vejez con el 75% de lo devengado en el último semestre de servicios, comprendido entre el 1 de abril y el 30 de septiembre de 2013.

Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 3 4) Sin embargo, su retiro efectivo del servicio ocurrió el 29 de mayo de 2014, motivo por el cual solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de los nuevos factores devengados en el último semestre laborado, pero la entidad le negó tal solicitud a través de los actos demandados. 2.

La sentencia de primera instancia El 14 de febrero de 2018, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, para lo cual sostuvo que el precedente vigente para la época del Consejo de Estado, relacionado con la liquidación de las pensiones sujetas al régimen de transición, era pacífico en cuanto a que el ingreso base de liquidación -IBL- también era un elemento que debía regirse por la norma anterior a la Ley 100 de 1993, esto es, el Decreto 929 de 1976, lo cual implicaba que la pensión de la actora debía liquidarse tomando en consideración todos los factores devengados en los últimos seis meses de servicio.

Sin embargo, expuso que el criterio de la Corte Constitucional en la materia era diametralmente opuesto, pues, en la sentencia SU-230 de 2015 esa Corporación estableció que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición, sino, que debía obtenerse de conformidad con las reglas del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la cual lo procedente era liquidar la pensión de la señora Barrera Murcia teniendo en cuenta el promedio de lo devengado en los últimos diez (10) años de servicios y con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Acogió este último criterio por considerar que es el que más se ajusta a la Constitución Política, pero, en todo caso, negó las súplicas de la demanda porque los actos administrativos censurados crearon una situación más favorable para la demandante (puesto que liquidaron su pensión con los factores devengados en el último semestre de servicios y hacerlo con el promedio de los últimos diez años implicaría desmejorarle su condición). 3.

El recurso de apelación La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, con el fin de que fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las súplicas de la demanda, por considerar que la negativa a acceder a sus pretensiones no podía sustentarse en pronunciamientos Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 4 jurisprudenciales de la Corte Constitucional que no son aplicables a su caso, en tanto se refirieron a pensiones reconocidas en regímenes legales diferentes al de la Contraloría General de la República; agregó que el único precedente vinculante debía ser el del propio Consejo de Estado, quien de forma pacífica consideraba que el IBL también era un elemento sometido a la transición (índice 12, SAMAI). 4.

La sentencia de segunda instancia recurrida El 10 de septiembre de 2020, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente (índice 13 SAMAI): 1) Si bien esa Sala de Decisión venía defendiendo la tesis de que el IBL era un aspecto que también debía regirse por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 para aquellos beneficiarios del régimen de transición, lo cierto es que con ocasión de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena de la Corporación dicha Sección2 acogió el criterio de la Corte Constitucional en la materia en relación con los trabajadores públicos del régimen general en materia pensional. 2) A su vez, con base en esa posición jurisprudencial, en la sentencia de unificación de 11 de junio de 20203 la propia Sección Segunda del Consejo de Estado fijó las reglas respecto del ingreso base de liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes, cobijados por el régimen de transición, sean beneficiarios del régimen pensional especial de los servidores de la Contraloría General de la República, regulado por el Decreto 929 de 1976. 3) En consecuencia, con apoyo en esa reciente unificación concluyó que en este caso no era procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último semestre de servicio ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en dicho período, como pretendía la parte actora, porque, según esa sentencia de unificación, el IBL aplicable a la señora Barrera Murcia correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los diez (10) años 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación no. 2012-00143-01. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, exp. 05001-23- 33-00-2012-00572-01(1882-14) CE-SUJ-SII-020-20.

Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 5 anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales percibidos previstos en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que realizó los correspondientes aportes, esto es, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las horas extras. 4) Sin embargo, en la Resolución RDP 052752 del 15 de noviembre de 2013, a través de la cual se le reconoció la pensión de la demandante, la UGPP tuvo en cuenta todos los emolumentos devengados previstos en el Decreto 1158 de 1994, salvo la bonificación por servicios y, además, incluyó la prima de servicios, pese a que esta no era un factor para efectos pensionales. 5) Aunado a lo anterior, advirtió que la entidad reconoció que la demandante es beneficiaria del Decreto 929 de 1976 y “que el ingreso base de liquidación debía determinarse con el 75% del último semestre [pero] no tuvo en cuenta el último semestre laborado por la libelista, pues liquidó la prestación con los factores del decreto 1158 de 1994 percibidos entre abril y septiembre de 2013, sin tener en cuenta que prestó sus servicios hasta el 28 de mayo de 2014, por lo que el semestre a tener en cuenta debió ser el comprendido entre el 28 de noviembre de 2013 y el 28 de mayo de 2014”; por consiguiente, coligió que de haberse tomado el último semestre real de servicio, debió incluirse también la “bonificación por servicios prestados, que fue efectivamente pagada en el mes de diciembre de 2013”. 6) No obstante, aun cuando reconoció que en la forma como se había liquidado la pensión en los actos demandados la situación de la actora era más favorable y que no era procedente la reliquidación, concluyó que estos estaban viciados de nulidad por no haber tenido en cuenta el último semestre laborado y tampoco uno de los factores devengados, es decir, la bonificación por servicios prestados, por lo que ordenó a la entidad reliquidar la pensión “con la inclusión (además de los factores ya reconocidos por la entidad) de la doceava de la bonificación por servicios prestados”. 5.

El recurso extraordinario de revisión El 27 de abril de 2021, la UGPP interpuso el recurso extraordinario de revisión en contra de la referida sentencia de segunda instancia con sustento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (índice 1 Samai), la cual sustentó así: Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 6 1) La providencia recurrida, por un lado, indicó que aplicaría la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado y con base en ello reconoció que no era procedente reliquidar la pensión de la actora con todos los factores devengados en el último semestre de servicios, porque lo correspondiente era hacerlo con el promedio de lo devengado en los últimos diez (10) años anteriores al reconocimiento pensional y los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, pues, el IBL no es un aspecto sujeto a transición; empero, a renglón seguido y de manera contradictoria, ordenó que se reliquidara la pensión con todos los factores devengados en los últimos seis meses de servicio, incluyendo la bonificación por servicios prestados. 2) La decisión judicial es contraria a la ley y a la jurisprudencia que ella misma citó, en la medida que ordenó un aumento de la mesada pensional sin fundamento constitucional y legal puesto que tomó un ingreso base de liquidación que no corresponde ya que, como ella misma lo reconoció, lo propio era liquidar la prestación con el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales la actora cotizó durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión y no (como se ordenó) con los factores devengados en los últimos seis (6) meses de servicio. 3) En lo restante, puntualizó que la cuantía del derecho reconocido en la sentencia recurrida excede lo debido de acuerdo con la ley, por lo siguiente: “[E]l Juez de segunda instancia se apartó de lo establecido normativa, y no obstante hacer alusión a la sentencia unificadora, en las páginas 4 a 7 de su providencia, sorprendentemente, luego de señalar que debía aplicarse el 75% del promedio de salarios o rentas sobre los cuales hubiera cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, determinó que el ingreso base de liquidación debía determinarse con el 75% del último semestre comprendido entre el 28/11/2013 al 28/5/2014, situación que no guarda consonancia ni con los argumentos expuestos por el fallador, dada su contradicción, y mucho menos con la realidad fáctica descrita en la presente acción, y en la providencia objeto de invalidación, y por supuesto contrariando la jurisprudencia.” (índice 1, SAMAI). 6.

Oposición al recurso En la oportunidad legal, a través de su apoderado, la señora Barrera Murcia presentó escrito de contestación (índice 20, SAMAI) en el que se opuso a todas las pretensiones y solicitó que el recurso se declare infundado, puesto que la sentencia recurrida fue expedida en derecho y lo único que hizo fue reliquidar la pensión de vejez de la Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 7 demandante teniendo en cuenta la fecha de su retiro efectivo del servicio con los parámetros establecidos en el Decreto 929 de 1976.

La UGPP condicionó el reconocimiento al retiro definitivo, lo cual ocurrió el 29 de mayo de 2014 y le otorgaba el derecho a que se reliquidara su prestación con los factores devengados en los últimos seis (6) meses de servicio, comprendidos entre el 30 de noviembre de 2013 al 29 de mayo de 2014, como en efecto se ordenó en la sentencia. Además, propuso las excepciones de “cosa juzgada” porque el asunto ya fue definido por el juez natural y es inmodificable,” inexistencia de fundamento legal, cobro de lo no debido, innominada y pleito pendiente”, esta última por cuanto actualmente se adelanta el proceso ejecutivo en el que pretende la ejecución de dicha sentencia. 7.

Concepto del Ministerio Público La Procuraduría General de la Nación solicitó declarar infundado el recurso (índice 27 SAMAI) por estimar que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado sí acogió la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-2020 de 11 de junio de 2020 sobre la forma en que debe aplicarse la transición para los beneficiarios de la norma especial aplicable a los funcionarios de la Contraloría General de la República, en atención de lo previsto en el Decreto 929 de 1976.

Luego de exponer los criterios disímiles que existieron entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional al respecto, precisó que la actora es beneficiaria del régimen de transición y que, por ende, su pensión debía ser reliquidada con base en el Decreto 929 de 1976, tal como lo hizo la sentencia recurrdia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: i) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, ii) generalidades del recurso extraordinario de revisión, iii) el recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, iv) el caso concreto - análisis de la causal de revisión invocada, v) sentencia de reemplazo, y vi) condena en costas.

Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 8 1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda oportunamente4, corresponde a la Sala de Decisión determinar si se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consistente que “la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables” respecto de la sentencia del 10 de septiembre de 2020 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado La Sala declarará fundado el recurso, infirmará la sentencia y dictará una de reemplazo, pues, se probó que la providencia ordenó la reliquidación de la pensión excediendo lo que de conformidad con la ley era exigible, si se tiene en cuenta que, si bien se reconoció de manera expresa que de conformidad con el precedente contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-2020 de 11 de junio de 2020 no era viable liquidar la pensión con base en los factores sobre los cuales la señora Barrera Murcia cotizó en los últimos 6 meses de servicio, sino con el promedio de lo devengado en los últimos diez (10) años anteriores a la fecha del reconocimiento pensional, precisamente porque el IBL no era un aspecto sujeto a transición de conformidad con el precedente unificado, contradictoriamente ordenó su liquidación en esos términos. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda, porque a la actora no le asiste el derecho pretendido. 2.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión 1) El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada, puesto que con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo en firme, siempre que se configure alguno de los supuestos consagrados en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las dos causales adicionales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 4 La sentencia de segunda instancia, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 10 de septiembre de 2020, quedó ejecutoriada el 3 de diciembre de 2020 y la demanda se interpuso el 25 de febrero de 2022, por lo cual se impone concluir que fue formulada dentro de los 5 años previstos para las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo estatuye el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estatuto procesal aplicable a este asunto por ser el vigente para la fecha del ejercicio del derecho de acción. Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 9 de 2003, atinentes a la posibilidad de revisar las sentencias que reconozcan prestaciones periódicas con cargo a recursos públicos. 2) El objeto del recurso es procurar el restablecimiento de la justicia material, cuando se advierte que esta ha sido afectada por situaciones o circunstancias exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente y que revisten tal gravedad que autorizan al juez a romper el principio de la cosa juzgada porque “la revisión, más que un recurso, es un medio para conseguir la realización de la justicia, pero no de la justicia formal propia de las sentencias en firme contrarias a derecho, sino de aquella verdadera que demandan el Preámbulo y los artículos 1º, 228 y 230 del estatuto superior5”. 3) El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, contenidas en los artículos 250 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 797 de 20036. 4) El artículo 252 del CPACA dispone que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener i) la indicación de las partes y sus representantes, ii) el nombre y domicilio del recurrente, iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento y, iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada7. 5) Debido a su carácter extraordinario, este recurso no es una “tercera instancia” en la que puedan plantearse nuevamente argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar, por tal razón las pretensiones y fundamentos deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia8. 5 Corte Constitucional, sentencia C-739 del 11 de julio de 2001, exp.

D-3293, MP Álvaro Tafur Galvis. 6 En este caso, el recurso procede frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de marzo de 2019, exp. 2018-00394-00, CP Rocío Araújo Oñate. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 18 de noviembre de 2021, exp. 2013- 00212-01(REV), CP Fredy Ibarra Martínez. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1º de diciembre de 1997, exp.

REV 117, CP Libardo Rodríguez Rodríguez. Consultar, igualmente: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, exp. 2006-00318-00(REV), CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 10 3.

El recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 1) El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: “Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables” (negrillas de la Sala). 2) Aunque la norma en cita dispone que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, el cual se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que este mecanismo presenta aspectos que lo particularizan y lo diferencia de aquel y que han sido destacados tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como por la de la Corte Constitucional, entre los cuales se encuentran los siguientes: a) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias debidamente ejecutoriadas, sino también otras providencias que ordenen el reconocimiento de una prestación, es decir, Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 11 puede tratarse de autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos como la transacción o la conciliación9. b) Están legitimados por activa para interponerlo el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Contralor General de la República o el Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003), así como las entidades que realizan el reconocimiento de las respectivas pensiones10. c) En cuanto a su alcance, la jurisprudencia ha precisado que no es posible reabrir el debate probatorio, sino que, por el contrario, con él se procura revisar la cuantía de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad; además, con la finalidad de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como también los principios de universalidad y solidaridad que los inspira11. d) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia12. 4.

El caso concreto - análisis de la causal de revisión invocada En el presente asunto, la UGPP invocó la causal consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues, considera que en la sentencia se incurrió en una contradicción insalvable, por cuanto, por un lado, reconoció que el IBL no es un aspecto sometido a transición y, por tanto, que no era viable reliquidar la pensión de la actora con los factores devengados en los últimos 6 meses de servicio pero, por otro, precisamente ordenó la reliquidación de la pensión con los factores percibidos por la actora en el último semestre de servicio, de conformidad con el Decreto 929 de 1976. 9 Al respecto se sugiere consultar, entre otras, la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 10 Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-427 de 2016. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV). 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00.

Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 12 4.1 La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 1) El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales establecidas de modo general para el recurso extraordinario de revisión, también procede “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 2) Frente a esta causal en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se explicó que ella obedeció a la necesidad “de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos” en orden a reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un esquema viable económicamente, cometido por el cual se avaló la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. 3) En esa medida, la Sala advierte que la acción de revisión en este caso se ajusta a esos parámetros, puesto que con este mecanismo se pretende establecer si la pensión de vejez de la señora Barrera Murcia se reliquidó con base en el ingreso base de liquidación de conformidad con el Decreto 929 de 1976 y no el previsto por el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994; en esa dirección, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto del recurso ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. 4) Revisado el proceso se advierte lo siguiente: a) La señora María Edith Barrera Murcia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pidió que se declarara la nulidad de las Resoluciones números RDP 005118 de 2015 y RDP 016916 de 2015 mediante las cuales la UGPP se negó a reliquidarle su pensión, motivo por el cual solicitó que esta fuera reliquidada con todos los factores devengados en los seis (6) meses anteriores a la fecha de su retiro del servicio. b) La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia del 14 de febrero de 2018, negó las pretensiones esgrimidas con Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 13 sustento en que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sometido a transición, por lo cual se regía por los artículos 36 o 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, y lo factores consagrados en el Decreto 1158 de 1994; de modo que no era procedente la reliquidación en los términos reclamados por la parte actora, máxime cuando los actos demandados resultaban más beneficiosos para ella que si se aplicaran en estricto rigor las disposiciones referidas. c) La señora Barrera Murcia interpuso recurso de apelación e indicó que como es beneficiaria del régimen de transición el IBL también debía regirse en su totalidad por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, el Decreto 929 de 1976 en toda su dimensión, razón por la cual debía liquidarse su prestación con todos los factores que percibió durante los últimos seis meses de servicio, en atención al precedente que para la época pregonaba el Consejo de Estado. d) Por su parte, en la sentencia del 10 de septiembre de 2020 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados para que la pensión fuera reliquidada con aplicación de todos los factores salariales que la señora Barrera Murcia devengó en los últimos seis meses de servicio, incluyendo, además de los que ya se habían reconocido, la bonificación por servicios prestados que percibió durante ese último semestre. e) Para sustentar su decisión, dicha Sala explicó in extenso las posiciones que existían para la época en el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en relación con los empleados beneficiarios del régimen de transición en materia pensional y señaló que hasta ese momento la Corporación venía sosteniendo de manera uniforme que el IBL también hacía parte de la transición y se regía por el Decreto 926 de 1976; sin embargo, con ocasión de la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 la Sección Segunda varió su criterio y acogió la tesis que venía aplicando la Corte Constitucional, según la cual el ingreso base de liquidación no estaba sometido a transición. f) Por consiguiente, consideró que en este caso no era posible ordenar la reliquidación en la forma requerida por la señora Barrera Murcia, pues, en aplicación de la sentencia de unificación, en su caso la pensión debía liquidarse tomando como base el 75% del promedio de los salarios y rentas devengados en los últimos diez (10) años anteriores a la fecha de reconocimiento, de conformidad con la Ley 100 de 1993, así como también Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 14 los factores que se encontraran expresamente previstos en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales efectivamente haya cotizado. g) No obstante lo anterior, de manera contradictoria, ordenó la reliquidación de la pensión considerando todos los factores salariales que la señora Barrera Murcia devengó en los últimos seis (6) meses de servicio. h) Para mayor ilustración sobre el punto la Sala transcribe a continuación el análisis contenido en la sentencia recurrida: “Sentencia de unificación – criterio para determinar el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976, bajo el régimen de transición. La Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 11 de junio de 202013 en la que fijó las reglas respecto del ingreso base de liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes, cobijados por el régimen de transición, sean beneficiarios del régimen pensional especial de los servidores de la Contraloría General de la República, regulado por el Decreto 929 de 1976.

En dicha providencia la Sección acogió, a su vez, las reglas y subreglas que habían sido definidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201814, que sentó el criterio para la determinación del IBL de aquellas personas beneficiarias de la transición, que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

En efecto, la Sección Segunda indicó que «[…] si bien aquel precedente atañe al régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, constituye un referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados15, sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban. […]».

Así entonces, en la providencia de la Sección Segunda, se fijó la siguiente regla jurisprudencial: « […] Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, exp. 05001-23-33-00-2012-00572-01(1882-14) CE-SUJ-SII-020-20. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. 15 Conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 y 2 del Decreto Reglamentario 691 de 1994, para los servidores del orden nacional, empezó a regir el 1º de abril de 1994, mientras que para los territoriales, el 30 de junio de 1995. Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 15 y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994».

Precisó además la sentencia en cita que la misma se aplicaría con efectos retrospectivos, de la siguiente forma «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables […]». De esa manera, se procede a aplicar las reglas de unificación al presente caso: REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. […] La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados..» (Subraya la sala).

Edad: nació el 25 de diciembre de 1954 (fl. 6, C2), es decir que para el 1.º de abril 1994 tenía 39 años. Goza del régimen de transición por tener más de 35 años de edad y 15 años de servicio a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Tiempo de servicio: Entre el 1.º de diciembre de 1978 y el 28 de mayo de 2014 laboró como empleada pública en la Contraloría General de la República16.

Así, al 1.º de abril de 1994 había laborado por 15 años y 5 meses. REQUISITOS PENSIÓN DE JUBILACIÓN DECRETO 929 DE 1976 «ARTÍCULO 7.º Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.

(Subraya fuera del texto) Tiempo de servicios: laboró en el sector público por un total de 35 años, 5 meses y 27 días entre el 1.º de diciembre de 1978 y el 28 de mayo de 2014, todos al servicio de la Contraloría General de la República. Acreditó los requisitos de pensión de jubilación del Decreto 929 de 1976, esto es, 50 años de edad y 20 años de servicio público, de los cuales mínimo 10 lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General.

Edad: Cumplió 50 años de edad el 25 de diciembre de 2004. PERIODO PARA LIQUIDAR LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN La pensión de jubilación se debe liquidar con el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) «[…] De acuerdo con la regla y subreglas contenidas en el precedente de Sala Plena, el ingreso base de liquidación para las pensiones de quienes están en Consolidación del estatus pensional: El 25 de diciembre de 2004, por cumplimiento la edad. 16 De conformidad con la certificación expedida por la Contraloría General de la República, visible a folio 20 del expediente.

Estas personas se pensionan con los requisitos de la norma anterior en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de retorno. […]» La primera de tales subreglas corresponde al período para liquidar la pensión, como se indica a continuación: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Tiempo que faltaba para consolidarlo a la entrada en vigencia de la Ley 100: más de 10 años (del 1.º de abril de 1994 al 25 de diciembre de 2004). años anteriores al reconocimiento de la pensión. 17 De conformidad con las certificaciones expedidas por la Contraloría General de la República, visibles en folios 22 a 29 del expediente.

FACTORES SALARIALES A INCLUIR EN LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN «[…] la Sala, luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.

En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada […]» Factores Decreto 1158 de 1994: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación, c) prima técnica, cuando sea factor de salario, d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario, e) remuneración por trabajo dominical o festivo, f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o Factores devengados y cotizados17: asignación básica, bonificación por servicios, horas extras, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, indemnización de vacaciones.

Los factores a computar son: asignación básica, bonificación por servicios y horas extras. Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 17 En resumen: La pensión de jubilación de la parte demandante bajo el régimen de transición, debía ceñirse al periodo de liquidación y los factores sobre los cuales realizó aportes según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

Al respecto, se observan los siguientes actos administrativos en el asunto: Acto reconocimiento o reliquidación pensión Norma pensional aplicada Monto y Periodo Factores Resolución RDP 052752 del 15 de noviembre de 2013, que reconoció la pensión de vejez. Decreto 929 de 1976. 75% del promedio del de los salarios devengados en el último semestre de servicios.

Asignación básica, prima de servicios, horas extras. Conclusión No es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último semestre de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en el caso que nos ocupa se reducen a la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las horas extras.

De la relación expuesta se observa que la liquidación contenida en la Resolución RDP 052752 del 15 de noviembre de 2013, que reconoció la pensión de la demandante, i) tuvo en cuenta todos los emolumentos devengados, previstos en el Decreto 1158 de 1994, salvo la bonificación por servicios; ii) e incluyó la prima de servicios, aun cuando la misma no era factor para efectos pensionales.

Así, debe concluirse que los actos administrativos que negaron la reliquidación de tal prestación se encuentran parcialmente viciados de nulidad, pues aún cuando reconocieron que la demandante es beneficiaria del Decreto 929 de 1976 y que el ingreso base de liquidación debía determinarse con el 75% del último semestre, lo cierto es que: i) la entidad no tuvo en cuenta el último semestre laborado por la libelista, pues liquidó la prestación con los factores del decreto 1158 de 1994 percibidos entre abril y septiembre de 2013, sin tener en cuenta que prestó sus servicios hasta el 28 de mayo de 2014, por lo que el semestre a tener en cuenta debió ser el comprendido entre el 28 de noviembre de 2013 y el 28 de mayo de 2014; ii) de haber tomado el último semestre real de servicio, debía incluir la realizado en jornada nocturna, g) bonificación por servicios Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 18 bonificación por servicios prestados, que fue efectivamente pagada en el mes de diciembre de 2013 Es preciso señalar que la pensión, tal como está reconocida supone ciertamente para la demandante una situación más beneficiosa que la que se hubiese derivado del apego estricto al régimen de transición y a las reglas definidas por la sentencia de unificación del 11 de junio 2020; sin embargo, se insiste, los actos administrativos acusados están parcialmente viciados de nulidad pues no tuvieron en cuenta el último semestre laborado y no incluyeron un factor que legalmente debía computarse en el IBL pensional, como es la bonificación por servicios.” (índice 3 del SAMAI – negrillas de la Sala). 5) Del anterior recuento, esta Sala Especial de Decisión advierte con meridiana claridad que le asiste razón a la parte recurrente, en cuanto sostiene que en la providencia impugnada se incurrió en una contradicción de base que condujo a que se reconociera una pensión excediendo la cuantía que por ley le corresponde a la beneficiaria. 6) En efecto, por una parte, en los cuadros que se incluyeron en la cita transcrita, realizados a partir de las pruebas aportadas se indicó, con suma claridad, que debido a que entre la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994) y la fecha de consolidación de su estatus pensional (25 de diciembre de 2004) faltaban más de diez (10) años, la pensión de la actora debía liquidarse con “el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión” (índice 3 SAMAI). 7) Asimismo, se reconoció que los factores salariales sobre los que debía liquidarse la pensión eran los previstos en el Decreto 1158 de 1994 y que, por consiguiente, no era procedente reliquidar la pensión de la actora en los términos por ella solicitados -se reitera- por cuanto, “según la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes”. 8) No obstante, al propio tiempo y apartándose de dicha motivación, la providencia recurrida ordenó que la reliquidación era procedente con los factores salariales devengados por la actora en los últimos seis (6) meses de servicio, esto es, además de los que ya la UGPP había incluido, la bonificación por servicios prestados.

Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 19 9) En esos términos, la Sala declarará fundado el recurso extraordinario propuesto porque, más allá de la contradicción expuesta, lo cierto es que dicho yerro conllevó a que se reliquidara la pensión de la actora en una cuantía que excede lo permitido por la ley y desconoce la estabilidad del sistema pensional, pues, conllevó no solo a anular unos actos que ya de por sí le eran beneficiosos, sino, además, a aumentar la mesada pensional que percibía producto de dicha reliquidación. 10) Se recuerda, y no hay controversia en ello, pues así lo reconocen las partes, que para la fecha en que se expidió la providencia ya se había proferido y notificado la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 en la cual la Sección Segunda de esta Corporación precisamente cambió su criterio al respecto y se alineó con el que hasta ese momento venía sosteniendo la Corte Constitucional en relación con el IBL de los empleados de la Contraloría General de la República y otros regímenes especiales. 11) Tanto es así que la sentencia citó, expresamente, (para ese momento reciente) el criterio unificado y con base en ello reconoció que no era posible reliquidar la pensión de la señora Barrera Murcia como ella lo deprecaba, valga decir, con los factores devengados en los últimos seis (6) meses de servicio; sin embargo, contrariamente a ello, eso fue lo que se ordenó en la sentencia. 12) De igual manera, debe tomarse en cuenta que en la referida sentencia de unificación justamente se recogió la tesis imperante y uniforme hasta ese momento, según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, como de tiempo atrás se venía reconociendo a partir de otra sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201018. 13) Dicho criterio se aplicaba no solo a los beneficiarios del régimen general contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985, sino también a quienes se regían por lo previsto en regímenes especiales, como el de la Contraloría General de la República, la Rama Judicial, entre otros. 14) Sin embargo, a partir de la sentencia del 28 de agosto de 2018 a la que se ha hecho referencia tantas veces, se replanteó el criterio sobre la interpretación del ingreso base 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.

Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 20 de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para definir que ese aspecto no estaba incluido en el beneficio concedido por el artículo 36 ibidem, posición que hasta ese momento venía siendo anunciada por la Corte Constitucional. 15) En consecuencia, producto de dicho cambio, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la mencionada sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, fijó las reglas jurisprudenciales sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 926 de 1976 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como es el caso de la señora Barrera Murcia, quien prestaba sus servicios en la Contraloría General de la República. 16) En ese pronunciamiento se precisó que el régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 no es aplicable a los empleados que se rigen por las normas generales, sino, que también opera cuando se trata de regímenes especiales, como el señalado por el Decreto 929 de 1976. 17) Allí se ordenó de manera clara, precisa y expresa que el IBL no hace parte del régimen de transición pensional, sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, así: “(…) Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994”. 18) Además, también se advirtió que los factores salariales que deben hacer parte del ingreso base de liquidación son los indicados por el Decreto 1158 de 1994, previstos para la generalidad de los servidores públicos. 19) Finalmente, se determinó que los efectos de esa decisión serían retrospectivos, esto es, para los casos pendientes de decisión tanto en sede administrativa como judicial. 20) En ese contexto, si en la sentencia recurrida se indicó que se acogería dicho criterio unificado, de conformidad con el cual i) el IBL no es un aspecto sujeto a transición; ii) el periodo a tener en cuenta en tales casos es el previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 21 100 de 1993, según el caso; iii) los factores a computar son los del Decreto 1158 de 1994 para todos los servidores públicos y, iv) que dichas reglas se aplicarán a todos los casos pendientes de decisión, no hay justificación alguna para que se haya ordenado la reliquidación de la pensión tomando los seis (6) meses anteriores al retiro y con los factores que la empleada devengó durante dicho semestre, como lo hizo la sentencia recurrida, porque ello riñe con las referidas reglas de unificación trazadas sobre esa precisa materia. 4.2 Conclusión En suma, el recurso extraordinario de revisión debe declararse fundado, toda vez que se acreditó que la sentencia del 10 de septiembre de 2020 emitida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado debió seguir las pautas definidas en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 para resolver la controversia y, como ello no ocurrió, se configuró la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, “[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

En ese orden, se infirmará la sentencia y, en su lugar, se procederá a expedir una en reemplazo. 5. Sentencia de reemplazo En aplicación de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo19, la Sala procede a proferir la correspondiente sentencia de reemplazo en virtud de que prosperó la causal de revisión invocada por la UGPP contra la proferida el 24 de mayo de 2012 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.

Se advierte que en el asunto sub examine no está en discusión el derecho pensional de la señora María Edith Barrera Murcia ni tampoco es motivo de discusión que esta acreditó los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues, 19 “ARTÍCULO 255. SENTENCIA. <Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> Vencido el período probatorio se dictará sentencia. Si el competente encuentra fundada alguna de las causales de los numerales 1 a 4 y 6 a 8 del artículo 250 de este código, o la del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde.”.

(negrillas por fuera del texto original). Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 22 la controversia gira únicamente en torno a la forma en que debió ser reliquidada la pensión que le había sido reconocida mediante la Resolución RDP 052752 del 15 de noviembre de 2013.

En ese acto administrativo la pensión de la actora se liquidó de la siguiente forma: Acto de reconocimiento Norma aplicada Monto y periodo Factores reconocidos Resolución RDP 052752 del 15 de noviembre de 2013, mediante el cual se reconoció. Decreto 929 de 1976. Se liquidó con el 75% del promedio del de los salarios devengados en el último semestre (seis meses) de servicios.

Asignación básica, prima de servicios y horas extras. Una vez la actora solicitó la reliquidación, esta le fue negada a través de las Resoluciones números RDP 005118 de 2015 y RDP 016916 de 2015 -las cuales constituyen los actos demandados-, por cuanto su pensión debía liquidarse con el promedio de los salarios devengados en los últimos diez (10) años anteriores al reconocimiento y únicamente con los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, lo cual arrojaba una suma incluso menor a la que actualmente percibía con ocasión del acto de reconocimiento.

Ahora bien, de conformidad con el marco normativo, los desarrollos jurisprudenciales expuestos en los capítulos precedentes de esta providencia y las pruebas mencionadas supra esta Sala considera que a la señora María Edith Barrera Murcia sería del caso liquidarle la pensión de vejez de la siguiente manera: Norma aplicable Consolidación del estatus Monto y periodo Factores a reconocer Artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 25 de diciembre de 2004, fecha en la cual cumplió 50 años de edad20.

En la medida que a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994) le faltaban más de 10 años para cumplir el estatus de pensionada la pensión debe liquidarse con el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión. Asignación básica, bonificación por servicios y horas extras, de conformidad con el Decreto 1158 de 199421. 20 Fl. 6, cdno. 2 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 21 De conformidad con las certificaciones expedidas por la Contraloría General de la República, visibles en folios 22 a 29 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.

Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 23 A partir de lo anterior, salta a la vista que, como lo indicó la Sección Segunda del Tribunal de Cundinamarca en la sentencia de primera instancia del respectivo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora no tenía derecho a que se accediera a reliquidar su pensión, pues, inclusive, gozaba de una situación más favorable en los actos de reconocimiento -teniendo en cuenta que en estos se incluyó la prima de servicios, la cual no constituye factor salarial según el Decreto 1158 de 1994- que aquella a la que tendría derecho si se aplicara con todo el rigor la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 -pues en tal supuesto habría que excluir la prima de servicios e incluirle la bonificación por servicios prestados, operación aritmética que arroja una suma menor, como incluso ya lo había señalado la UGPP en el acto que negó la reliquidación-.

Lo anterior, debido a que los únicos factores salariales que percibió y sobre los que cotizó durante los últimos diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión expresamente previstos en el Decreto 1158 de 1994 fueron la asignación básica, la bonificación por servicios y las horas extras, ya que, se reitera, la prima de servicios que también había sido computada por parte de la UGPP no hace parte de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994.

En consecuencia, se revocará la sentencia de 10 de septiembre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones números RDP 005118 de 2015 y RDP 016916 de 2015, para que se le incluyeran todos los factores devengados en los últimos seis (6) meses de servicios y, en su lugar, se confirmará la sentencia del 14 de febrero de 2018 por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Finalmente, la Sala negará la pretensión cuarta del recurso extraordinario de revisión propuesto por la UGPP, dirigida a que se ordene a la señora Barrera Murcia a que reintegre las sumas cobradas en exceso como consecuencia de la sentencia objeto de revisión con la correspondiente indexación, puesto que dichas sumas fueron percibidas de buena fe.

Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación ha sido enfática en sostener que la devolución de sumas por concepto de prestaciones periódicas pagadas en exceso Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 24 requiere la comprobación de la mala fe por parte del empleado22, lo cual no se alegó ni demostró por parte de la recurrente.

En efecto, en este caso no se probó que la señora Barrera Murcia incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho, razón por la cual se negará dicha solicitud. 6. Costas No se condenará en costas del recurso extraordinario en aplicación del numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso según el cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurrió en este caso.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase fundado el recurso extraordinario de revisión promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 10 de septiembre de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del expediente con radicación número 25000-23-42-000-2015-05147-01. 2º) Infirmase la sentencia recurrida y, en su lugar, dispónese: Confírmese la sentencia del 14 de febrero de 2018 proferida por la Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 3º) Deniéganse las demás súplicas de la demanda. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 2 de marzo de 2020, exp. 12971, CP Nicolás Pájaro Peñaranda; 17 de mayo de 2007, exp. 3287-05, CP Alejandro Ordóñez Maldonado; 21 de junio de 2007, exp. 0950, CP Ana Margarita Olaya Forero, 1° de septiembre de 2014, exp. 3130-13, CP Gustavo Gómez Aranguren; 6 de ferero de 2020, exp. 2000-218, CP William Hernández Gómez.

Expediente 11001-03-15-000-2022-01332-00 (REV) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003 25 4°) Abstiénese de imponer condena en costas. 5°) En firme esta providencia, previas las actuaciones y constancias de rigor por parte de la Secretaría, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado ponente (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) Con salvamento de voto Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Sala Doce Especial de Decisión del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.