11001031500020220416001 — Consejo de Estado

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C” Y JUZGADO TREINTA Y SEIS ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de controversias contractuales. Valoración probatoria de informe de auditoría y supuesta indebida aplicación del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la señora María Rocío Trujillo García, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia de 1º de septiembre de 2022, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que resolvió: “PRIMERO: ACCEDER al requerimiento de DESVINCULACIÓN frente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de DESVINCULACIÓN formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

TERCERO: NEGAR la solicitud de amparo presentada por la señora María Rocío Trujillo García.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

QUINTO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante adujo que la Caja Nacional de Previsión -Cajanal EICE en liquidación-, presentó demanda de controversias contractuales en su contra por el Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 incumplimiento del contrato de prestación de servicios profesionales No. 027 de 2009, cuyo objeto consistió en defender los intereses de la entidad dentro de los procesos judiciales en los que esta era parte, o aquellos que llegaren a iniciarse en los despachos judiciales ubicados en Bogotá y Cundinamarca.

Sostuvo que el valor inicial del contrato se estipuló en $95.000.000, pero este finalmente fue por $1.116.071.987, y destacó que el pago de los honorarios se pactó de acuerdo a la cantidad de procesos que se encontraban a su cargo, con la siguiente tarifa: i) por los procesos a cargo del contratista ubicados en ciudades capitales de los departamentos donde se presta el servicio, se cobraría $8.000 más IVA, ii) por los procesos a cargo del contratista ubicados en ciudades no capitales de los departamentos donde se presta el servicio, se cobraría $10.000 más IVA, y iii) por cada tutela relacionada e informada en forma previa a Cajanal EICE en liquidación, $3.000 más IVA.

En el medio de control se precisó que la accionante presentó cuentas de cobro por la suma de $907'434.127 y Cajanal pagó $803’737.023. Posteriormente, la entidad hizo una auditoría de los procesos cuya representación estaba a cargo de la actora, la cual dio como resultado que la abogada había cobrado un mayor valor al que tenía derecho, correspondiente a $243'516.233, dado que había cobrado por procesos que habían finalizado o en los que la entidad ya no era parte.

Indicó que el conocimiento del asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que en sentencia de 7 de junio de 2018 accedió parcialmente a las pretensiones de la acción, en tanto i) declaró el incumplimiento por parte de la contratista, ii) aplicó la figura de la compensación de la deuda, iii) liquidó el contrato estableciendo que la demandada debía a la entidad la suma de $240.711.141 y (iv) condenó en costas a la parte vencida.

Por último, afirmó que, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, por sentencia de 2 febrero de 2022 revocó la decisión impugnada y, en su lugar, declaró la nulidad absoluta de las modificaciones del contrato de prestación de servicios profesionales No. 027 de 2009, luego de considerar que estas se celebraron en contra de la prohibición expresa contenida en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, que establece que un contrato no se puede adicionar en más del 50% de su valor inicial. 2.

Fundamentos de la acción La accionante interpuso acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, los cuales considera vulnerados por las sentencias de 2 febrero de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, revocó la decisión de primera instancia y declaró la nulidad absoluta de las modificaciones del contrato de prestación de servicios profesionales No. 027 de 2009, y de 7 de junio de 2018, en la que el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, declaró el incumplimiento de la contratista, en el marco de la acción de controversias contractuales que Cajanal EICE impetró en su contra.

Luego de hacer referencia al cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, sostuvo que las providencias objeto de tutela incurren en i) defecto fáctico, por cuanto, indicó “tanto el fallo de primera Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 como de segunda instancia tuvieron como único fundamento, una prueba documental que se concreta en un informe de auditoría practicado por la misma entidad -Cajanal-, medio probatorio que no tuvo alcance de dictamen pericial o experticia técnica que convalidará los inexistentes cobros de lo no debido por parte de mi representada”, en tanto, adujo, no tiene soportes documentales que prueben lo afirmado por la entidad, y además no reúne los requisitos establecidos en las normas NTC-ISO 19011, NTCGP 1000-2004 y tiene múltiples errores.

Sobre el particular, indicó que en el caso “las autoridades judiciales se apartan de ponderar las múltiples pruebas que permitían dar claridad y llamado a la prosperidad de los medios exceptivos planteados por mi procurada con el libelo de contestación de demanda, entre ellas las categóricas declaraciones testimoniales, así como múltiples documentales propias de pronunciamiento de la misma entidad y los informes de supervisión que daban cuenta del cabal cumplimiento de obligaciones contractuales por parte de mi representada”.

Afirmó que las decisiones objetadas desconocieron “el problema estructural que de antaño tenía la entidad, para luego en desatinadas providencias judiciales terminar perjudicando a mi representada quien actuaba de buena fe”, y “que mi poderdante para cumplir a cabalidad con el objeto del contrato invirtió todo el dinero que le pagó la entidad demandante en la ejecución del mismo, inclusive, incurriendo en préstamos y de su propia pecunia para poder dar cumplimiento integral del mismo”.

Adujo que en los informes de interventoría del contrato No. 027 de 2009, Cajanal reconoce que cobró un número inferior de procesos al reportado en el sistema ODISEO, “en aras de evitar un eventual daño a la empresa como quiera que la información reportada a ODISEO se encontraba en proceso de depuración”, procesos dejados de cobrar que no fueron tenidos en cuenta a su favor en la auditoría. Añadió que Cajanal “contravino todos los principios de la ley 80 de 1993 sobre contratación administrativa y rompió el equilibrio económico y financiero del contrato a favor suyo y enriqueciéndose de forma injusta e injustificada con la prestación de los servicios por parte de la doctora MARIA ROCIO TRUJILLO GARCIA, pues el precio inicialmente pactado de acuerdo con las tarifas de honorarios mínimas al uso de los abogados es injusto, ínfimo y desproporcionado, a favor de CAJANAL, en relación con las 50 obligaciones y la responsabilidad asumida”.

De otra parte, señaló que la sentencia de segunda instancia objetada incurre en ii) defecto procedimental, en tanto, sostuvo, declaró oficiosamente la nulidad absoluta de las modificaciones contractuales u otrosíes celebrados al contrato No. 027 del año 2009, desconociendo “de un lado que, mi representada no hubiere tenido lugar a invocar fundamentos de defensa propios de un escenario nulatorio, pues bien, su defensa estuvo fundamentada en cuestionar los supuestos incumplimientos contractuales invocados por Cajanal, máxime cuando la misma fijación del litigio se contrajo a establecer o no la existencia de incumplimiento del aducido contrato, lo cual lesiona de manera abierta y directa el derecho fundamental de defensa y contradicción que le asistía, y de otro lado que, consecuencia de la declaratoria de nulidad, se termina transgrediendo el principio de congruencia por cuanto no existe identidad entre lo pedido, lo probado y lo resuelto, pues claramente, se constituye un escenario de extralimitación y adopción de fallo extra petita, lo cual se encuentra vedado para el operador Contencioso Administrativo, salvo que se transgreda el orden público y social”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sostuvo que en el caso también se incurrió en iii) defecto orgánico, por cuanto, señaló, si en gracia de discusión se admitieren las nulidades decretadas en el fallo de segunda instancia, la consecuencia ineludible es que el único vínculo contractual vigente entre ella y Cajanal correspondió al contrato No. 027 del año 2009, cuya prestación de servicios estuvo pactada por el término de un mes, desde el 6 de agosto hasta el 6 de septiembre de 2009, por lo que, en ese escenario, Cajanal contaba con un término que fenecía el 6 de septiembre del año 2011 para acudir a la jurisdicción so pena de operar la caducidad, no obstante, la entidad accionada solo lo hizo el 19 de abril del año 2013, esto es, al haberse superado con creces el término para el ejercicio de acción, “por lo que las autoridades judiciales accionadas carecían de competencia para haber dado trámite a la demanda y con ello a las providencias adoptadas”.

Señaló que las providencias objeto de tutela incurren en iv) defecto sustantivo por indebida aplicación del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, en tanto “el contrato celebrado por mi mandante no sufrió adición o aumento en suma superior al 50%, pues bien, no puede perderse de vista que su cuantía es indeterminada pero determinable, y en todo caso, el valor de atención por cada proceso nunca sufrió alteración sustancial, al punto que tenía un reconocimiento de $8.000 por proceso”.

Finalmente, sostuvo que en el caso se termina por desconocer, fruto de la declaratoria de nulidad absoluta, el reconocimiento de las actividades y labores ejecutadas pese a que, señaló, de manera periódica y responsable dio estricto cumplimiento a la ejecución contractual, “resultando inclusive inverosímil que de cara la cuantificación de liquidación del contrato se termina indexando el valor de reconocimiento a favor de la entidad, pero nada se dice frente a los valores adeudados a mi mandante, específicamente frente a la necesidad de indexación para de esa forma adelantar un ejercicio adecuado y equilibrado de compensaciones económicas, circunstancia que per se termina resquebrajando el principio constitucional de igualdad que le asiste a mi mandante”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1. Que se amparen los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO -en conexidad con el ACCESO REAL, PRONTO Y EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-, e IGUALDAD, en plenitud y garantía de las formas propias de cada juicio, y del Principio de Legalidad, que han sido conculcados por el JUZGADO TREINTA Y SEIS (36) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C, con ocasión a las sentencias judiciales proferidas en fecha del 7 de junio del año 2018 y 2 de febrero del año 2022 respectivamente. 2.

Que consecuencialmente, se declare, que por ser violatoria de los mencionados derechos fundamentales, se dejen sin valor ni efecto, y se disponga REVOCAR las providencias judiciales proferidas por el JUZGADO TREINTA Y SEIS (36) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C con ocasión a las sentencias judiciales proferidas en fecha del 7 de junio del año 2018 y 2 de febrero del año 2022 respectivamente, por erigir manifiesta falta de apreciación de las pruebas documentales y testimoniales; por falta de aplicación de la ley en cuanto se refiere al equilibrio económico del contrato; por errónea Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 interpretación de la ley en cuanto de refiere al incumplimiento del contrato y de las normas relativas a la interpretación de los contratos. 3.

De forma subsidiaria, y ante la prosperidad de las pretensiones antes referidas, se disponga la adopción de un nuevo fallo que ordena CONDENAR a CAJANAL EN LIQUIDACIÓN a pagarle a la contratista MARIA ROCIO TRUJILLO GARCIA la suma de $ 128.732.982.oo por concepto de las facturas (78, 80 Y 81) no pagadas, sumas debidamente indexadas y con el correspondiente reconocimiento de intereses”. 4.

Pruebas relevantes Se allegó copia del expediente contentivo del medio de control de controversias contractuales radicado con el Nº 2013-00298-01, actor: Cajanal EICE. 5. Trámite procesal Por auto de 4 de agosto de 2022, la Sección Quinta de esta Corporación admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la demandante y a las autoridades judiciales accionadas.

Igualmente, al Ministerio de Salud y Protección Social, como tercero interesado en el resultado del proceso. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección "C" El magistrado ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud, por cuanto, afirmó, la misma no cumple con los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en específico el de relevancia constitucional, pues, afirmó, esta se basa en la inconformidad de la tutelante respecto de decisiones judiciales que resultaron desfavorables a sus intereses.

Sostuvo que los argumentos expuestos por la accionante se resolvieron dentro del proceso de controversias contractuales, y que la presente solicitud se eleva “sin que se haya expresado de manera clara y concreta cuál era la importancia constitucional de la discusión planteada; ello es, si se encuentra en tela de juicio la garantía de derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional o si la discusión trasciende el debate jurídico del incumplimiento contractual del contrato de prestación de servicios No. 027 de 2009 que alegaba Cajanal desde la interposición de la demanda, asunto legal que ya fue resuelto dentro del proceso ordinario”.

Indicó que basta con revisar el recurso de apelación interpuesto por la tutelante contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, para evidenciar que mediante la presente acción constitucional se pretende debatir los mismos argumentos tendientes a demostrar el presunto incumplimiento de las obligaciones contractuales que adquirió la señora Trujillo García, a través del acuerdo de voluntades suscrito con Cajanal, así como la presunta indebida valoración de los medios probatorios obrantes dentro del expediente que fundamentaron la prosperidad de las pretensiones elevadas por la entidad pública contratante, aspectos que fueron debatidos y desatados por esa Corporación, en sede de segunda instancia, donde además resultó probada la nulidad absoluta de los Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Otrosíes 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13 del contrato, por desconocer la prohibición expresa del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

Respecto del defecto fáctico alegado, afirmó que la accionante ni siquiera enuncia cuáles fueron los medios de prueba que presuntamente dejaron de valorarse y que demostraban que la decisión judicial debía ser diferente, y agregó que a través de la sentencia de segunda instancia esa Sala encontró probada la nulidad de los Otrosíes 1 al 13 del contrato de prestación de servicios No. 027 de 2009, a partir de la valoración integral de los medios probatorios aportados por las partes.

Adujo que para dar aplicación a lo regulado en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 respecto a los efectos de la declaratoria de nulidad, era necesaria la valoración integral de los informes y actas de ejecución del contrato de prestación de servicios, las cuales fueron desestimadas o tenidas en cuenta a partir de las razones relativas a su pertinencia, conducencia e idoneidad expuestas en el fallo, cuya finalidad pretendía determinar si se había acreditado o no la prestación del servicio profesional de abogacía en los diferentes procesos judiciales asignados a la accionante que se identificaron como terminados.

Respecto del defecto procedimental, afirmó que el mismo no se configura, en tanto, como se explicó en la sentencia objetada, “la facultad de declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato o de sus modificaciones fue otorgada al Juez del contrato estatal de conformidad con lo establecido en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 y en el artículo 1742 del código civil”.

Por último, respecto del defecto sustantivo alegado, indicó que el mismo carece de un debate constitucional real, por lo que se atiene a lo argumentado en la providencia judicial atacada “donde se explicó por qué resultaba probada la nulidad absoluta de los actos modificatorios del contrato de prestación de servicios No. 027 de 2009 en contraste con la prohibición prevista en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993”, a lo que agregó que, en todo caso, para dar aplicación al artículo 40 de la Ley 80 de 1993 esa Sala de decisión sí tuvo en cuenta los saldos pendientes por cancelar por parte de Cajanal para el mes de diciembre de 2010, por lo que fue luego de aplicar la figura de la compensación que se determinó que la señora María Rocío Trujillo García debía reembolsar a la entidad contratante la suma indexada de $245.106.142. 6.2.

Respuesta de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales, UGPP La apoderada de la entidad rindió informe en el que solicitó su desvinculación del presente trámite, por cuanto, indicó, la entidad tan solo le fue trasladada la competencia de atender los asuntos que se encontraban a cargo de Cajanal EICE en liquidación en lo que respecta a la función pensional y la defensa judicial asociada a la misma, razón por la cual, en virtud de las competencias recibidas, no cuenta con la legitimación en la causa por pasiva. 6.3.

Respuesta del Ministerio Salud y Protección Social A través del director de la dirección jurídica de la entidad, la cartera ministerial solicitó que se declarara improcedente la acción y que se le desvinculara del presente trámite, “toda vez que no es la entidad encargada de realizar las actuaciones administrativas ni judiciales tendientes a resolver las pretensiones de la parte accionante”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 7. Sentencia de tutela impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado por sentencia de 1º de septiembre de 2022, resolvió i) desvincular a la UGPP, ii) negar la solicitud de desvinculación formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social, iii) declarar improcedente la acción de tutela respecto del defecto sustantivo alegado y iv) negar las pretensiones de la solicitud de amparo, luego de considerar que a) el defecto procedimental no se configuró, en tanto la autoridad judicial demandada contaba con la facultad para declarar la nulidad de las modificaciones en cuestión y b) el defecto fáctico no se configuraba, pues la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada se sustentó en el material probatorio legalmente decretado y aportado al expediente 1.

En primer lugar, sostuvo que el cargo atinente a probar la configuración de un defecto sustantivo carecía de la justificación requerida para su estudio, por cuanto, indicó, en los fundamentos de la demanda la parte actora no expuso las razones ni identificó las normas en las que este se fundaba, razón por la que no era posible realizar un estudio oficioso sobre dicho alegato.

De otra parte, indicó que el defecto procedimental por incongruencia por la nulidad que fue declarada de oficio, conforme con el cual “el juez se ciñó a un trámite completamente ajeno al pertinente”, no se configura, en tanto, sostuvo, es claro que tal declaratoria obedeció a una facultad del juez contencioso administrativo, que encuentra su fundamento en los artículos 40 de la Ley 80 de 1993 y 1742 del Código Civil, conforme con los cuales el juez de conocimiento se encontraba obligado a declarar de oficio la nulidad de las modificaciones del contrato analizado.

Para terminar, luego de citar las consideraciones del tribunal accionado frente al análisis de las pruebas obrantes en dicho proceso, señaló que no se configuró el defecto fáctico, en la medida en que, señaló, el tribunal accionado en ejercicio de su autonomía judicial y bajo los criterios de la sana crítica, consideró que el informe de auditoría allegado demostraba la existencia de procesos frente a los cuales la accionante no debió cobrar sus honorarios, lo que, a su juicio, no fue desvirtuado por la parte demandada en el proceso.

Sostuvo que la conclusión a la que llegó el tribunal accionado, conforme con la cual no era cierto que la única prueba de que el proceso no debió ser cobrado era la providencia en la que se ordenaba el archivo del expediente no era irrazonable, pues, adujo, incluso sin que se archivara el mismo, si ya contaba con sentencia ejecutoriada, se había declarado su desistimiento o perención, se trataba de un proceso terminado en el que no se había realizado labor alguna durante el mes, por lo que no podía cobrarse en atención a que no existía una tarifa legal para probar las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria de nulidad.

En ese sentido, señaló que un informe de auditoría resulta conducente y útil para realizar la liquidación que debía ser efectuada en cumplimiento del artículo 48 de la Ley 80 de 1993. Finalmente, señaló que la supuesta errada valoración de los informes de supervisión que daban cuenta del cabal cumplimiento de obligaciones 1 La sentencia de tutela de primera instancia contó con un salvamento de voto, en el que uno de los magistrados integrantes de la Sala se apartó de la decisión denegatoria, por considerar que la solicitud debía declararse improcedente por falta del requisito de relevancia constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 contractuales por parte de la actora no se configuraba, por cuanto ese medio probatorio sí fue objeto de expreso pronunciamiento por parte del tribunal, aunado al hecho de que no tiene la virtualidad de modificar la decisión, ya que lo que se probó con el informe de auditoría fue el mayor valor que cobró la contratista, sin que se sometiera a juicio los honorarios por la correcta ejecución del contrato. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, en escrito en el que reiteró los fundamentos de la acción de tutela, esto es, i) que las providencias objetadas tuvieron como único fundamento el informe de auditoría practicado por Cajanal, “medio probatorio que no tuvo alcance de dictamen pericial o experticia técnica que convalidará supuestos pero abiertamente inexistentes cobros de lo no debido”, ii) que las autoridades judiciales accionadas omitieron ponderar íntegramente los medios de prueba obrantes en el plenario, especialmente el desorden y caos institucional al interior de la entidad, iii) que la declaratoria oficiosa de la nulidad absoluta de las modificaciones contractuales u otrosíes celebrados al contrato No. 027 del año 2009 “hace de un lado que, mi representada no hubiere tenido lugar a invocar fundamentos de defensa propios de un escenario nulatorio”, y iv) que el defecto sustantivo se concreta “en el hecho cierto e incontrovertible que el contrato celebrado por mi mandante no sufrió adición o aumento en suma superior al 50%, pues bien, no puede perderse de vista que su cuantía es indeterminada pero determinable, y en todo caso, el valor de atención por cada proceso nunca sufrió alteración sustancial, al punto que tenía un reconocimiento de $8.000 por proceso”.

Para terminar, agregó que ante la declaratoria de nulidad absoluta de las modificaciones contractuales, la fecha límite con que contaba Cajanal para el ejercicio de la acción de controversias contractuales era el día 6 de septiembre del año 2011, so pena de operar la caducidad, “situación que en el caso sub lite abiertamente se concretó, habida consideración que la entidad accionada tan solo acudió a la jurisdicción en fecha del 19 de abril del año 2013, esto es, al haberse superado y con creces el término para el ejercicio de acción, y de allí la consecuencia de carencia de competencia en las autoridades judiciales accionadas para haber dado trámite a la demanda y con ello a las providencias adoptadas, ponderación y análisis argumentativo que careció de toda ponderación de parte del Juez A-Quo de Tutela”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si se debe revocar la sentencia de 1º de septiembre de 2022, en la que el Consejo de Estado, Sección Quinta, en tanto, conforme al dicho de la actora, i) las providencias objetadas tuvieron como único fundamento el informe de auditoría Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 practicado por Cajanal, “medio probatorio que no tuvo alcance de dictamen pericial o experticia técnica que convalidará supuestos pero abiertamente inexistentes cobros de lo no debido”, ii) las autoridades judiciales accionadas omitieron ponderar íntegramente los medios de prueba obrantes en el plenario, especialmente el desorden y caos institucional al interior de la entidad, iii) la declaratoria oficiosa de la nulidad absoluta de las modificaciones contractuales u otrosíes celebrados al contrato No. 027 del año 2009 “hace de un lado que, mi representada no hubiere tenido lugar a invocar fundamentos de defensa propios de un escenario nulatorio” y iv) el defecto sustantivo se concreta “en el hecho cierto e incontrovertible que el contrato celebrado por mi mandante no sufrió adición o aumento en suma superior al 50%, pues bien, no puede perderse de vista que su cuantía es indeterminada pero determinable, y en todo caso, el valor de atención por cada proceso nunca sufrió alteración sustancial, al punto que tenía un reconocimiento de $8.000 por proceso”, lo que determinaría la indebida aplicación del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos3, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20124, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los 2 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 3 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 4 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 5 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico7;

(ii) Defecto procedimental absoluto8; (iii) Defecto fáctico9; (iv) Defecto material o sustantivo10; (v) Error inducido11; (vi) Decisión sin motivación12; (vii) Desconocimiento del precedente13 y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. El defecto fáctico no cumple con el requisito de relevancia constitucional 4.1.1. La relevancia constitucional es una condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuya finalidad es: “(i) proteger la autonomía e independencia 7 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 8 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 9 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 10 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 11 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 12 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 13 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones16. Al respecto, esa corporación judicial ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales.

Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 200517, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional18.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala19, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. 16 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 18 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. 19 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.1.2.

En el presente caso, la accionante interpuso acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, los cuales considera vulnerados por las sentencias de 2 febrero de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, revocó la decisión de primera instancia y declaró la nulidad absoluta de las modificaciones del contrato de prestación de servicios profesionales No. 027 de 2009, y de 7 de junio de 2018, en la que el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, declaró el incumplimiento de la contratista en el mencionado contrato, en el marco de la acción de controversias contractuales que Cajanal EICE impetró en su contra. 4.1.3.

En la sentencia impugnada, el juez de primera instancia negó las pretensiones respecto del defecto fáctico alegado, luego de considerar que el tribunal accionado, en ejercicio de su autonomía judicial y bajo los criterios de la sana crítica, consideró que el informe de auditoría allegado demostraba la existencia de procesos frente a los cuales la accionante no debió cobrar sus honorarios, lo que, a su juicio, no fue desvirtuado por la parte demandada en el proceso.

No obstante lo anterior, la Sala, a diferencia de la sentencia impugnada, considera que en el caso no se cumple el requisito de la relevancia constitucional en relación con el defecto fáctico alegado, en tanto el mismo se basa en los mismos argumentos de índole legal utilizados por la demandada en el proceso ordinario que originó la controversia, lo que incumple el mencionado requisito, porque se está haciendo uso de esta acción constitucional para debatir asuntos sobre los que ya se pronunció el juez de conocimiento, lo que se aleja de la naturaleza constitucional de la presente acción. En efecto, verificado el expediente que contiene las actuaciones del medio de controversias contractuales, se pudo constatar que los argumentos que sustentan el defecto fáctico en la presente solicitud son los mismos de naturaleza legal en los que se fundamentó el recurso de apelación que la entonces demandada formuló contra la sentencia de 7 de junio de 2018, proferida por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, relativos a la idoneidad probatoria del dictamen pericial allegado a dicho proceso, asunto sobre el que el tribunal accionado se refirió integralmente, por lo que el debate legal propuesto ya fue resuelto de manera suficiente y, en tal razón, conforme con las reglas jurisprudenciales expuestas sobre el presupuesto de la relevancia constitucional, no puede el juez de tutela darle continuidad a una discusión litigiosa que no Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 involucra un verdadero o genuino debate constitucional que deba ser susceptible de estudio de fondo.

Lo anterior, por cuanto, conforme con los argumentos presentados por la accionante en el mencionado recurso de apelación, allegado a este trámite constitucional, se observa que luego de que el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá declarara el incumplimiento de la demandada del contrato de prestación de servicios profesionales No. 027 de 2009, la ahora accionante presentó recurso de apelación en el que manifestó, entre otros, i) que en el caso se dio valor probatorio únicamente al informe de auditoría presentado por la demandante, mismo que no consideraba idóneo para ese fin y ii) que no se dio valor probatorio a las demás pruebas testimoniales y documentales.

Sobre ese particular, indicó: “DE LA AUDITORIA. 2. El informe de auditoría dice que son menos procesos que los que están en la base de datos suministrada por la entidad. Dar valor absoluto y único a un informe técnico de auditoria sobre el número de procesos activos constituye otro equivoco jurídico debido a: i) Errónea interpretación de la prueba ex post facto de Cajanal al no considerar errores evidentes probados del mismo y porque nunca dio cuenta exacta y pormenorizada de los más de 8.000 procesos de Cajanal. ii) Falta de apreciación de todas las demás pruebas testimoniales y documentales sobre lo incierto del número de procesos contra Cajanal y su estado.

El ex gerente de Cajanal dijo ‘era difícil saber el número de procesos en su contra, la base de datos cambiaba a diario la entidad contaba con una información que tenía sus deficiencias’. 3. No hay incumplimiento del contrato por la contratista debido a que a la Doctora ROCIO TRUJILLO le era imposible cumplir con una cláusula basada en una información sobre el número de procesos aportada por su cliente y que siempre fue incierta según testimonio de su ex gerente Augusto Moreno Barriga.

Nadie puede pretextar a su favor su propio error. Es absurdo decir después ‘usted es responsable del incumplimiento porque yo le di una base errónea sobre el número de procesos’. 4. No se valoró el dictamen pericial realizado en la ciudad de Medellín por una sociedad especializada en servicios de información estratégica, llamada TAKTICA S.A., dentro del proceso disciplinario No. 050011020002011017227 00, el cual fue allegado y se encuentra debidamente incorporado a este proceso como prueba trasladada, pues corresponde a contratos suscritos por CAJANAL con abogados de diferentes ciudades del país, todos ellos sometidos o regulados por el sistema de control ODISEO, que es administrado por la demandante, el que resulta concluyente afirmando la deficiencia de ese sistema creado y alimentado por la demandante, al igual que las serias irregularidades que presentó la denominada auditoría practicada, por lo que no resultaba confiable.” Lo anterior permite concluir que en el presente caso se utilizan como fundamento del amparo pretendido los mismos argumentos de derecho usados en el recurso de apelación presentado contra la providencia que había declarado el incumplimiento de la demandada, relativos a la supuesta falta de idoneidad de la auditoría allegada como prueba al proceso y de su valoración como prueba directa para resolver el caso, solo que esta vez se presentan como un defecto fáctico, por lo que no se trata de un genuino debate constitucional que habilite al juez de tutela a revisar la decisión cuestionada.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 De igual forma, del análisis de la providencia de segunda instancia objetada, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, en la sentencia de 2 febrero de 2022, objeto de tutela, resolvió íntegramente los argumentos puestos a consideración por la apelante, y a partir de las pruebas allegadas concluyó que la señora Trujillo García no desvirtuó las conclusiones del informe de auditoría, mismo que señalaba que esta había cobrado por procesos en periodos en los que no correspondía. Al respecto, en lo relativo a los argumentos legales que guardan identidad con los aquí planteados, indicó lo siguiente: “Esta Sala disiente de los argumentos expuestos por la demandada en el recurso de apelación, consistente en que el referido informe de auditoría no tiene plena validez y no debe ser tenido en cuenta en este proceso, porque: (i) el informe de auditoría no tenía como anexo la providencia que ordenaba el archivo del expediente, que era la única manera de acreditar que en efecto no debió cobrarse por tal proceso; y (ii) con el dictamen pericial realizado en la ciudad de Medellín por Taktica S.A. se acreditó que el informe de auditoría presentaba serias irregularidades, por lo que no era confiable.

Respecto al primer argumento, no es cierto que la única prueba de que el proceso no debió ser cobrado era la providencia en la que se ordenaba el archivo del expediente, pues incluso sin que se archivara el mismo, si ya contaba con sentencia ejecutoriada, se había declarado su desistimiento o perención, se trataba de un proceso terminado, en el que no se había realizado labor alguna durante el mes, por lo que no podía cobrarse.

Y en cuanto al segundo argumento, no es de recibo porque si bien es cierto en el expediente obra un dictamen pericial hecho por Taktica S.A. (1.9), lo cierto es que ese dictamen pericial sólo analizó las conclusiones a las que llegó la auditoría respecto a los procesos que cursaban en el departamento de Antioquía y que estaban asignados a otra apoderada, abogada Yolanda del Socorro Pastor de Puerta, dentro del proceso disciplinario que le estaba adelantando el Consejo Superior de la Judicatura - Seccional Antioquía. Tal dictamen no tenía como objetivo analizar las conclusiones a las que llegó la auditoría en relación con los procesos adelantados en el departamento de Cundinamarca, asignados a la aquí demandada; por lo que a partir del mismo no podría restarse validez al informe de auditoría respecto a los procesos que aquí nos ocupan.

En criterio de la Sala, la única manera de desvirtuar las conclusiones del informe de interventoría, en el que se identificaron plenamente los procesos que no debieron cobrarse, la razón por la que no debió cobrarse y los periodos exactos en que se cobraron, era que la demandada demostrara que no era cierto que tales procesos ya habían finalizado o que Cajanal sí era parte en ellos.

Pero ello no ocurrió. La demandada se limitó a asegurar que el informe de auditoría no podía tenerse en cuenta y que en todo caso si se había cobrado por procesos que no correspondían era culpa de la entidad contratante por (i) entregar una base de datos desactualizada, y (ii) por pactar una cláusula que contemplaba un precio irrisorio por proceso".

(Subrayas y negrillas por fuera del texto original). Es decir, los argumentos planteados por la accionante en la presente solicitud de amparo constitucional, relativos a la supuesta falta de idoneidad e indebida valoración del informe de auditoría presentado por la demandante en el proceso que originó la controversia, además de que fueron los mismos que la accionante propuso en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de 7 de junio de 2018, corresponden a un debate de estricta legalidad que fue superado por la autoridad judicial accionada, quien aclaró que los hallazgos allí encontrados, que ponían en tela de juicio los valores cobrados por la demandada en relación con unos procesos finalizados, no fueron rebatidos por esta a través de pruebas que demostraran que dichos procesos no habían finalizado o que Cajanal era parte en Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 los mismos, por lo que sobre ese aspecto la solicitud incumple con el requisito de la relevancia constitucional.

De este modo, contrario a lo manifestado por la accionante, en el caso se observa que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto se limita a reiterar la misma discusión legal que ya fue resuelta sobre la validez probatoria del informe de auditoría allegado al proceso que originó la controversia, lo que, se reitera, no es suficiente para dar por cumplido el mencionado requisito de procedibilidad.

Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido al juez de tutela tenga trascendencia superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. Pero en todo caso, corresponde al juez de tutela verificar si “…se debaten derechos fundamentales, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico (…)” 20.

En reciente sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional sostuvo que la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal21”.

En ese orden de ideas, el defecto fáctico alegado por la parte demandante no cumple el requisito de la relevancia constitucional, razón por la cual se modificará el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de tutela y, en su lugar, se declarará su improcedencia. 4.2. Verificación de los requisitos de procedencia respecto de los defectos sustantivo, procedimental y orgánico En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela cumple el requisito de relevancia constitucional, pues debe definirse si se vulneraron a la accionante los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, con las sentencias de 2 febrero de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, revocó la decisión de primera instancia y declaró la nulidad absoluta de las modificaciones del contrato de prestación de servicios profesionales No. 027 de 2009, y de 7 de junio de 2018, en la que el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, declaró el incumplimiento de la contratista, en el marco de la acción de controversias contractuales que Cajanal EICE impetró en su contra.

Contrario a lo sostenido por la autoridad judicial accionada, respecto de estos defectos el propósito no es darle continuidad a una discusión de naturaleza legal, sino que la solicitud cuenta con la debida carga argumentativa y propone un debate relativo a la supuesta indebida aplicación del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, y a la incongruencia en la que habría incurrido la sentencia de segunda instancia. 20 Sentencia SU-041 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 21 Sentencia SU-573 de 2019.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Así mismo, (ii) la accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial, pues en el proceso ordinario agotó el recurso de apelación contra la sentencia de 7 de junio de 2018, proferida por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la última de las providencias objetadas fue notificada mediante correo electrónico el 7 de febrero de 2022 y la acción de tutela se presentó el 1º de agosto de 2022, esto es, cinco (5) meses y veintiséis (6) días después, dentro del término prudencial precisado por esta Corporación 22 y la Corte Constitucional 23;

(iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Se advierte, entonces, que se han superado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales respecto de los defectos procedimental y orgánico alegados, por lo que la Sala entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto bajo consideración. 4.3.

Los defectos sustantivo, procedimental y orgánico no se configuran 4.3.1. Conforme con la solicitud de tutela y el escrito de impugnación, el fallo de segunda instancia objetado incurrió en i) defecto sustantivo por la indebida aplicación del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, en tanto el contrato primigenio “no sufrió adición o aumento en suma superior al 50%”, y en ii) defecto procedimental, por cuanto declaró oficiosamente la nulidad absoluta de las modificaciones contractuales u otrosíes celebrados al contrato No. 027 del año 2009, lo que, en criterio de la accionante, desconoce el derecho de defensa en tanto la fijación del litigio se contrajo a establecer o no la existencia de incumplimiento del contrato, y vulnera “el principio de congruencia por cuanto no existe identidad entre lo pedido, lo probado y lo resuelto”.

En tanto ambos defectos versan sobre la indebida aplicación del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, norma en la que la autoridad judicial accionada se basó para declarar la nulidad de las modificaciones efectuadas al contrato No. 027 del año 2009, la Sala efectuará su estudio conjunto bajo las reglas del defecto sustantivo, el cual subsume adecuadamente los argumentos elevados por la accionante.

La Corte Constitucional en sentencia SU-574 de 2019, reiteró que el defecto sustantivo “parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta” (SU-210 de 2017). De igual modo, reiteró los supuestos en los que se configura este defecto, en los siguientes términos: (i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.

En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. (iii) A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su 22 Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 23 Sentencias T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-619 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.

(iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.

(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia. Adicionalmente, la Corte ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable. 4.3.2.

Del análisis de los argumentos que sustentan los defectos sustantivo y procedimental alegados contra la decisión de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, la Sala encuentra que los mismos no se configuran, en tanto, i) contrario a lo sostenido por la accionante en el caso se probó que el contrato No. 027 de 2009 sufrió adiciones superiores al 50%, lo que contraría lo establecido en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 y ii) el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 1742 del Código Civil facultan al juez para declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato o de sus modificaciones cuando esta aparezca de manifiesto, como ocurrió en el caso, por lo que la adopción de dichas determinaciones se hizo en aplicación de las normas señaladas como indebidamente aplicadas.

ARTÍCULO 40. - Del Contenido del Contrato Estatal. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta Ley, correspondan a su esencia y naturaleza. Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.

PARÁGRAFO. - (…) Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales. Por su parte, el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 sostiene: “ARTÍCULO

44. DE LAS CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: 1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; 2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal; 3o.

Se celebren con abuso o desviación de poder; 4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y 5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley”. Finalmente, el artículo 1742 del Código Civil prevé: “Artículo 1742. <OBLIGACION DE DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA>.

La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; ( )”. En la sentencia de segunda instancia objeto de tutela, la autoridad judicial accionada se pronunció sobre la materia de la siguiente manera: “En primer lugar la sala aclara que siendo la entidad contratante una empresa industrial y comercial del Estado, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 le es aplicable el régimen de contratación estatal dentro del cual se encuentra la Ley 80 de 1993.

En ese orden de ideas, le es aplicable al contrato objeto del litigio el artículo 44 de la ley 80 de 1993 que en su numeral 2 contempla como causal de nulidad absoluta celebrar el contrato contra expresa prohibición constitucional o legal. En línea con ello, le es aplicable la prohibición señalada en el parágrafo del artículo 44 de la misma Ley 80 consistente en no poder adicionar en más del 50% de su valor inicial el contrato, expresado en salarios mínimos legales mensuales.

La prohibición establecida en el artículo 40 de la ley 80 de 1993 es de carácter objetivo por lo cual sólo debe verificarse que las adicciones Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 superaron el 50% del valor inicial del contrato, la necesidad del servicio, la satisfacción del interés público y la buena fe no son elementos que permitan obviar la prohibición. En el presente asunto, la Sala observa que se desconoció tal prohibición desde la primera modificación que se hizo, pues el contrato se celebró inicialmente por 191.2 SMLMV, por lo que sólo se podía adicionar en 95.6 SMLMV; sin embargo, la primera edición se realizó por 238,1 SMLMV, esto es, incluso excediendo el 100% del valor inicial del contrato”.

En este sentido, para la Sala es claro que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, realizó una correcta aplicación del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, en tanto evidenció que las adiciones efectuadas al contrato bajo estudio superaron el 50% del valor inicial del mismo, lo que desconocía la prohibición legal sobre la materia, por lo que el defecto sustantivo alegado por esta causal no se configura.

De igual forma, la declaratoria de nulidad de las modificaciones contractuales se basó en una facultad oficiosa del juez contencioso administrativo que encuentra su fundamento en los artículos 44 de la Ley 80 de 1993 y 1742 del Código Civil, por lo que la adopción de dicha decisión no se puede considerar una incongruencia que configure un defecto procedimental, pues se trata de una potestad legal con la que cuenta el juez en los casos de controversias contractuales.

Así las cosas, en el presente caso se observa una inconformidad de la accionante con el análisis que sobre el tema efectuó la autoridad judicial accionada al interior del proceso que originó la controversia, lo que no constituye causal para la configuración de los defectos sustantivo y procedimental alegados y descarta la vulneración de derechos fundamentales invocada. 4.3.3.

Por lo demás, la accionante alegó la configuración de un defecto orgánico, conforme con el cual la nulidad declarada en segunda instancia determinaría que el único vínculo contractual vigente entre la actora y Cajanal fuese el contrato No. 027 de 2009, vigente hasta el 6 de septiembre de 2009, por lo que frente a la acción impetrada por Cajanal el 19 de abril de 2013 habría operado la caducidad, con la consecuencia de que las autoridades judiciales accionadas no tenían competencia para conocer del caso.

Del análisis de dichos argumentos, la Sala encuentra que de los mismos no puede predicarse la configuración del precitado defecto, en tanto, se observa, la acción de controversias contractuales se presentó contra el contrato inicial –No. 027 de 2009– y las modificaciones efectuadas a este, por lo que ninguna de las determinaciones a las que arribó la autoridad judicial accionada podría suponer que en el caso operó la caducidad de la acción, ni que las autoridades accionadas no tuvieran competencia para conocer del mismo.

La Sala aclara que para declarar la configuración del defecto orgánico es preciso probar que la decisión cuestionada ha sido proferida por una autoridad judicial que carecía de competencia para ello, lo que no ocurre en el caso, en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, contaba con la debida competencia al momento de conocer del proceso que originó la controversia, mismo que fue promovido contra el contrato inicial No. 027 de 2009 y sus modificaciones.

En conclusión, la solicitud de tutela no tiene relevancia constitucional respecto del defecto fáctico alegado, pues en el caso se usan los mismos argumentos Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 expuestos por la ahora demandante en el recurso de apelación del proceso de controversias contractuales, por lo que la discusión planteada no involucra la eventual vulneración de derechos fundamentales que haga procedente su estudio de fondo.

De otra parte, los defectos sustantivo, procedimental y orgánico alegados no se configuran, en tanto i) se probó que la autoridad judicial accionada aplicó correctamente el artículo 44 y el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, normas a partir de las cuales tenía la obligación de declarar la nulidad de las modificaciones que desconocieron los mandatos aplicables a los contratos estatales en el caso y ii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, era competente para conocer del proceso que originó la controversia y no desatendió el término de la caducidad, por lo que la Sala modificará la parte resolutiva de la sentencia impugnada, en el sentido de declarar la improcedencia de la acción respecto del defecto fáctico y negará las pretensiones respecto de los defectos sustantivo, procedimental y orgánico alegados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- MODIFÍCASE la sentencia de 1º de septiembre de 2022, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual queda así:

PRIMERO: ACCEDER al requerimiento de DESVINCULACIÓN frente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de DESVINCULACIÓN formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

TERCERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora María Rocío Trujillo García, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” y el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, respecto del defecto fáctico alegado.

Cuarto.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora María Rocío Trujillo García, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” y el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, respecto de los defectos sustantivo, procedimental y orgánico alegados.

Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo del Consejo. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04160-01 Demandante: MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA