Radicación: 25000-23-36-000-2019-0085-801(71108) Demandante: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Controversias contractuales Radicación: 25000-23-36-000-2019-0085-801 (71108) Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandada: Almacenes Generales de Depósito – Almagrario S.A. Asunto: Apelación de auto (CPACA - Ley 2080 de 2021) APELACIÓN DE AUTO La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto del 31 de octubre de 2023, mediante el cual la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la medida cautelar solicitada.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda y la solicitud de medida cautelar 1.1 El 10 de diciembre de 20191, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -en adelante el Ministerio- a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda en contra de la sociedad Almacenes Generales de Depósito - Almagrario S.A. (en reorganización), -en adelante Almagrario-, con la finalidad de que se declarara la terminación del contrato de arrendamiento No. 20150532 por el vencimiento del término de ejecución contractual y, como consecuencia de ello, se le ordenara a Almagrario la restitución de los bienes inmuebles objeto del negocio jurídico y se le condenara a pagar la suma de $3.335’510.892 por los perjuicios supuestamente ocasionados. 1.2.

El 10 de marzo de 20222, Almagrario contestó la demanda y formuló las siguientes excepciones de mérito: i) continuidad del contrato de arrendamiento en los términos de la Ley 1116 de 2006; ii) renovación del negocio jurídico en virtud del artículo 518 del Código de Comercio; iii) incumplimiento al procedimiento para 1 Archivo “ED_GMAILRV_REMISION(.pdf)NroActua2”, índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado. 2 índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-0085-801(71108) Demandante: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2 la terminación del contrato de arrendamiento y iv) carencia del daño o perjuicio causado al demandante. 1.3 El 6 de octubre de 20233, el Ministerio presentó solicitud de medida cautelar consistente en “el embargo y/o retención de los dineros que recibió, recibe y ha venido percibiendo Almagrario por concepto de arriendo de los inmuebles del predio de Sincelejo en Sucre y de Fontibón en Bogotá, desde el momento en que se suscribió el contrato de arrendamiento y hasta su vigencia”.

Como fundamento de su petición, manifestó que tal y como se había constatado con los informes de visita efectuados a los inmuebles de su propiedad, Almagrario, sin autorización ni comunicación al Ministerio, subarrendó la parte norte del predio de Sincelejo a la empresa Interaseo y, a su vez, en el inmueble de Fontibón en Bogotá efectuó la misma actuación con la compañía Coca Cola, con lo cual se causó “una grave afectación a los bienes inmuebles” que tornaba en procedente la medida cautelar conforme los artículos 229 y siguientes del CPACA. 2.

La decisión impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 31 de octubre de 20234, negó la medida cautelar solicitada. Como sustento de su decisión expuso que en virtud del artículo 229 y 230 del CPACA, en el marco de los procesos declarativos el juez administrativo se encontraba facultado para decretar las medidas cautelares que considerara necesarias con la finalidad de proteger y garantizar el objeto del trámite judicial y la efectividad de la sentencia; no obstante, a la parte interesada le correspondía acreditar los requisitos establecidos en el artículo 231 del estatuto procesal mencionado.

Al respecto sostuvo que, en el caso sometido a consideración, si bien la demanda estaba razonablemente fundada y la parte actora demostró sumariamente la titularidad del derecho invocado, lo cierto era que no se demostró cuál sería el perjuicio irremediable en el evento de no decretarse la medida cautelar solicitada. 3 Archivo “ED_GMAILRV_REMISION(.pdf)NroActua2”, índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado. 4 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica Samai del Consejo de Estado.

Archivo: “ED_034AUTORESUELVEMEDI(.pdf) NroActua 2”. Radicación: 25000-23-36-000-2019-0085-801(71108) Demandante: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 3 Enfatizó en que en el proceso no se evidenciaban “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitieran concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla (…) o que existieran serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”, razón por la cual, denegó la petición elevada por el extremo activo. 3.

El recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en su contra5. Cuestionó que el Tribunal a quo no estimara que la actuación de Almagrario de subarrendar sin autorización del Ministerio y de dar a los inmuebles una destinación diferente a la prevista en el contrato suscrito, no significara un menoscabo grave para el interés público y un perjuicio irremediable.

En concreto, planteó que no decretar la medida cautelar ponía en riesgo “el estado de conservación de los inmuebles y (…) amenazaba la disposición total de aquellos”, puesto que, según adujo, tal situación se encontraba plenamente prohibida en el contrato y “seguramente estos subarriendos cuentan con algún instrumento contractual que tiene un plazo de ejecución que impediría a esta Cartera disponer como corresponde de los predios”.

En ese sentido, sostuvo que la imposición de la media cautelar permitiría desincentivar lo que se ha venido realizando por la empresa demandada y “lograr que los bienes se hallen en estado de ser dispuestos y ocupados con inmediatez por parte del Ministerio”. 4. La resolución del recurso de reposición interpuesto El Tribunal de primera instancia confirmó la decisión recurrida, con fundamento en los argumentos que a continuación se sintetizan: Manifestó que si bien junto con la solicitud de la medida cautelar el Ministerio anexó informes de seguimiento y control realizados a los inmuebles arrendados, lo cierto es que en esa documentación no se evidenciaba que efectivamente se tratara de un subarriendo por parte de la demandada a otras compañías y que la demandante no conociera de tales eventos con anterioridad. 5 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica Samai del Consejo de Estado.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-0085-801(71108) Demandante: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 4 Aunado a ello, el Tribunal a quo señaló que los perjuicios alegados por el supuesto subarriendo efectuado por Almagrario, se derivaban de un evento de incumplimiento contractual que no se relacionaba con el objeto del litigio, razón por la cual, en virtud del principio de congruencia que debía existir entre la medida cautelar solicitada, la controversia sometida a análisis y la efectividad de la sentencia, no era procedente acceder a la petición de la parte actora, por cuanto, se insistió, “en el presente asunto no se encuentran en discusión dichos perjuicios”.

Con base en lo anterior, decidió no reponer su determinación y concedió el recurso de apelación interpuesto ante esta Corporación. II. CONSIDERACIONES 1. La normativa aplicable a este asunto Al presente proceso le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación del recurso de apelación -10 de noviembre de 2023, las cuales corresponden a las contenidas en el CPACA -con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 20216-, así como a las disposiciones del CGP, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 3067 del primero de los estatutos mencionados. 2.

Procedencia del recurso de apelación y competencia de la Sala para pronunciarse El recurso de apelación es procedente, en atención a que se trata de la impugnación del auto que negó una medida cautelar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 243.5 del CPACA8 y la Sala es competente para resolverlo, por tratarse de una providencia proferida por un tribunal administrativo en un proceso 6 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, la vigencia de las modificaciones introducidas al CPACA rigen desde el momento en que se publicó la aludida norma.

Así pues, como el recurso de apelación objeto de análisis se presentó el 10 de noviembre de 2023, es evidente que la reforma a la Ley 1437 de 2011 sí le resulta aplicable. La conclusión antecedente se apoya en los siguientes términos: “Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley (Ley 2080 de 2021) rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley (…)” (aclaración añadida). 7 “Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil (actualmente Código General del Proceso) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” (aclaración añadida). 8 A cuyo tenor: “Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia. (…) 5.

El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar (…)”. Radicación: 25000-23-36-000-2019-0085-801(71108) Demandante: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 5 que tiene vocación de doble instancia9, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA10, en concordancia con el artículo 125 del mismo cuerpo normativo11.

Por otra parte, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1o del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 244 ibidem, se observa que el recurso se interpuso de manera oportuna y debidamente sustentado12. 3. El objeto del recurso de apelación interpuesto De conformidad con lo planteado en la impugnación, le corresponde a la Sala determinar si se reúnen o no las condiciones previstas en la ley para decretar la medida cautelar solicitada por la parte demandante. 4.

La resolución del caso concreto Los cargos de apelación tienen que ver con la negativa del Tribunal en decretar la medida cautelar, frente a lo cual la parte demandante sostuvo que ello sí es posible, en tanto la demanda fue razonable, existió apariencia de buen derecho y, contrario a lo sostenido por el a quo, se acreditó que la orden se tornaba necesaria para proteger el interés público y evitar la concreción de un perjuicio irremediable.

La Sala, de entrada, advierte que se debe confirmar la decisión de primera instancia, por las razones que se explican a continuación: Lo primero que se debe señalar es que al juez administrativo le asiste un deber de protección del ordenamiento jurídico y del interés público y, en esa medida, se encuentra facultado para adoptar las decisiones que garanticen el objeto del proceso y que la providencia que le ponga fin al trámite judicial no resulte nugatoria13. 9 La pretensión mayor supera los 500 salarios mínimos a la fecha de presentación de la demanda. 10 Norma que dispone: “el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código (…)”. 11 El literal h del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021 establece que a la Sala le corresponde dictar, entre otros autos, “h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar”. 12 El auto recurrido se notificó a las partes por estado electrónico del 7 de noviembre de 2023 (índice 2 de Samai del Consejo de Estado) y el recurso de apelación se interpuso el 10 de noviembre del mismo año, dentro de los 3 días siguientes. 13 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 10 de julio de 2019, radicado N° 05001-23-33-000-2017-00617-00;

Sección Tercera, Subsección A, auto del 18 de marzo de Radicación: 25000-23-36-000-2019-0085-801(71108) Demandante: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 6 Precisado lo anterior, en relación con los requisitos legales para el decreto de medidas cautelares como la solicitada en el caso bajo estudio, el artículo 231 del CPACA dispone lo siguiente: (…) En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1.

Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. En el sub examine, la razonabilidad de la demanda y la titularidad del derecho invocado constituyen aspectos que fueron acreditados en primera instancia y, por ende, no fueron objeto de apelación, motivo por el cual no serán examinados, de ahí que el análisis se centrará en los demás requisitos exigidos para la procedencia de la medida cautelar.

En estas condiciones, en lo que tiene que ver con la protección del interés público y la potencial causación de un perjuicio irremediable, a pesar de que el Ministerio reiteró tanto en la solicitud como en el recurso planteado que los subarriendos implicaban un incumplimiento contractual y podrían generar la imposibilidad de recibir los inmuebles en condiciones adecuadas para ser utilizados, lo cierto es que, tal como lo puso de presente el juez de primera instancia, la circunstancia del incumplimiento contractual no fue un asunto que se planteara en el objeto del litigio y, además, no existe sustento probatorio que acredite la afectación inminente a la que se encuentran expuestos los predios de la entidad, como se expondrá a continuación. Es oportuno precisar que, de conformidad con las pretensiones y excepciones que se formularon en este caso, el litigio se circunscribió a determinar si era procedente o no declarar la terminación del contrato de arrendamiento No. 20150532 celebrado entre el Ministerio y la sociedad Almagrario por el vencimiento del plazo de ejecución contractual y, a su vez, si se debía 2022, radicado N°: 68001-23-33-000-2020-00557-01;

Sección Tercera, Subsección A, auto del 15 de junio de 2022, radicado N° 05001233300020130029501. Radicación: 25000-23-36-000-2019-0085-801(71108) Demandante: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 7 condenar a la compañía demandada por los supuestos perjuicios ocasionados a la entidad pública ante la imposibilidad de arrendar los inmuebles cuya restitución se pretendía. Aclarado lo anterior, como lo planteó el Tribunal a quo, en el presente asunto el incumplimiento contractual no es un aspecto que fuese formulado por la parte actora para su estudio, de ahí que los supuestos perjuicios derivados de tal situación, relativos a la ejecución de una actuación que se encontraba prohibida, en concreto el subarriendo, se trate de una circunstancia que no se enmarca en la discusión sometida al análisis judicial.

Así las cosas, como las medidas cautelares deben tener relación directa con los efectos que persigue la sentencia, resulta improcedente decretar una medida que pretende “prevenir o conjurar un perjuicio” que es distinto de los intereses a aquel por el cual se planteó el litigio. Por otra parte, la Sala encuentra que a pesar de que el Ministerio afirmó que existía un riesgo inminente de afectación al interés público por cuanto se encuentra en peligro la conservación de los inmuebles y su restitución, lo concreto es que en el proceso no obra ninguna prueba en tal sentido.

En efecto, el Ministerio aseveró que empresas distintas de la arrendataria estarían usando las instalaciones indebidamente. Sobre este particular, se advierte que en el expediente no obra prueba que dé cuenta del uso de los bienes por parte de terceros o de una destinación indebida de los predios o la transformación de estos, con la cual no se evidencia una afectación material que ponga en entredicho el posterior uso y goce de los mismos.

Asimismo, no se observa como lo alega la parte demandante que pueda presentarse una imposibilidad de la entrega del inmueble por existir subarriendos, ya que en el evento en que en el litigio se defina la terminación del contrato por el vencimiento del plazo contractual y, como consecuencia de ello, la restitución del inmueble, tal situación resultaría inoponible a los subarrendatarios, contra quienes la sentencia produciría efectos jurídicos, de ahí que estarían obligados a la entrega material de los predios14, de conformidad con lo establecido en el artículo 309 del CGP15. 14 Tal y como lo establece Bejarano Guzmán ratificando lo planteado por César Gómez Estrada “en todo caso el ejercicio de la acción por el arrendador contra el arrendatario en nada se ve perjudicado por el hecho de que el bien haya sido subarrendado y se encuentre en poder del subarrendatario.

Efectivamente, la sentencia que se dicte en el proceso produce efectos contra el subarrendatario quien no podrá oponerse a la entrega alegando su condición de tercero”. Guzmán, R. B. (2016). Procesos declarativos, arbitrales y ejecutivos. Temis. 15 “Artículo 309. Oposiciones a la entrega. Las oposiciones a la entrega se someterán a las siguientes reglas: Radicación: 25000-23-36-000-2019-0085-801(71108) Demandante: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 8 En las condiciones analizadas, ante la falta de concurrencia de los requisitos para el decreto de la medida cautelar, la Sala concluye que le asistió razón al Tribunal a quo al negar la petición, circunstancia que impone la confirmación del auto impugnado.

En virtud de todo lo anterior, se

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 31 de octubre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual se negó la medida cautelar solicitada.

SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para lo de su cargo y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado P.9 1. El juez rechazará de plano la oposición a la entrega formulada por persona contra quien produzca efectos la sentencia, o por quien sea tenedor a nombre de aquella. 2.

Podrá oponerse la persona en cuyo poder se encuentra el bien y contra quien la sentencia no produzca efectos, si en cualquier forma alega hechos constitutivos de posesión y presenta prueba siquiera sumaria que los demuestre. El opositor y el interesado en la entrega podrán solicitar testimonios de personas que concurran a la diligencia, relacionados con la posesión. El juez agregará al expediente los documentos que se aduzcan, siempre que se relacionen con la posesión, y practicará el interrogatorio del opositor, si estuviere presente, y las demás pruebas que estime necesarias (…) (énfasis añadido).