08001233300020210057701 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 08-001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya. Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa.

Temas: RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL – LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Consiste en la habilitación que tiene una persona que, dotada de la capacidad para ser parte, está facultada para reclamar por la vía judicial un derecho que tiene o fundadamente aspira tener en su patrimonio, producto de una relación sustancial con los hechos que son objeto de controversia en el proceso / esta Subsección se ha decantado por determinar que la legitimación en la causa corresponde a un elemento sustancial de la litis, lo que conlleva a que al no encontrar prueba de su existencia las pretensiones de la demanda deban ser negadas. / CARGA DE LA PRUEBA EN LA LEGITIMACIÓN POR ACTIVA - Corresponde a la parte actora pues la legitimación corresponde a un presupuesto del litigio que promueve, sin perjuicio de que, en virtud del principio de comunidad de la prueba, el juzgador pueda echar mano de medios de prueba que si bien no fueron aportados por la parte actora al proceso, tienen la entidad de acreditar tal presupuesto- VALOR PROBATORIO DE LAS FOTOGRAFÍAS – Podrán tener valor probatorio mientras exista certeza de quién las tomó y se puedan establecer las circunstancias de tiempo modo y lugar en las que fueron tomadas, teniendo en cuenta que el mérito demostrativo de las fotografías, per se, no es muy alto, pues por sí mismas no logran probar lo que representan / PRUEBAS DE OFICIO - El eventual ejercicio de la facultad oficiosa no sustituye a la parte actora en el deber de probar los supuestos de hecho en los que se basan las pretensiones de la demanda - Al juez de la causa no puede exigírsele que supla la carga probatoria de los interesados en el litigio, pues en ese caso estaría asumiendo el rol de parte y, en esa medida, desconocería la garantía de imparcialidad.

Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia que declaró de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y se inhibió para fallar de fondo las pretensiones de la demanda. Se demanda la reparación de los perjuicios causados al señor Alonso Rueda Olaya producto de la materialización de una serie de medidas de restitución del espacio público en la ciudad de Barranquilla.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión proferida el 20 de septiembre de 20241 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral “C”, que declaró de oficio la 1 Índice 37 SAMAI, actuaciones de primera instancia. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 2 excepción de falta de legitimación en la causa por activa y, como consecuencia, se inhibió de pronunciarse respecto de la pretensiones de la demanda presentada el 18 de noviembre de 20212 por el señor Alonso Rueda Olaya, en contra de la Secretaría de Control Urbano y la Secretaría de Movilidad de Barranquilla, la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla S.A. – EDUBAR, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Transporte, con el propósito de que se les declare extracontractual y administrativamente responsables por las medidas de recuperación del espacio público (desalojo) que se ejecutaron en el lugar en el que desarrollaba su actividad económica.

Se solicitó en la demanda el pago de perjuicios materiales e inmateriales3. 2. Los fundamentos de hecho y de derecho sobre los que se pronunció el Tribunal fueron los siguientes: Hechos4 3. El señor Alonso Rueda Olaya era un comerciante que desarrollaba su actividad económica en un kiosco instalado en la carrera 8 vía Puente Pumarejo, entre la calle 8 y la calle 17, de la ciudad de Barranquilla, lugar en el que se ejecutaron las obras propias del proyecto de carga y acceso portuario y del intercambiador vehicular. 4.

La Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla S.A. - EDUBAR fue la encargada de la gestión predial del proyecto “intercambiador vehicular”, para lo cual materializó una serie de procesos de expropiación administrativa de las viviendas y establecimientos de comercio ubicados en la acera norte de la carrera 8, entre la diagonal 5 y calle 17 – Vía Puente Pumarejo (Manzana 73 Lote 110), pues dichos predios eran requeridos para la construcción del proyecto de infraestructura en comento. 5.

Además de las gestiones adelantadas por EDUBAR, la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla adelantó un proceso de recuperación del espacio público en la acera occidental de la calle 17, entre carrera 8 y 11, que estaba siendo ocupado por comerciantes informales quienes desarrollaban actividades de comercio en kioscos instalados en ese sector. 2 Índice 04 SAMAI, actuaciones de primera instancia. Como antecedente se tiene que la demanda primigenia que dio origen a la controversia fue radicada ante el Tribunal Administrativo del Barranquilla el 12 de abril de 2021 bajo el radicado 08001233300020210016800, corporación que remitió por competencia (factor cuantía) al juzgado quinto administrativo de barranquilla el 28 de julio de 2021 bajo el radicado 08001333300520210015100.

Esta última autoridad judicial, mediante auto de fecha 11 de noviembre de 2021, ordenó subsanar la demanda en virtud de una indebida acumulación de pretensiones por el factor objetivo y subjetivo. Como uno de los puntos de dicha subsanación ordenó: “En relación con los demás demandantes, el apoderado judicial debe desagregar las demandas de cada uno de ello y presentarlas separadamente y en forma autónoma ante la oficina de servicios de los juzgados administrativos para su reparto, dentro del término otorgado en el presente auto.

Deben figurar entre los anexos de aquellas, copia de esta providencia con la respectiva constancia de su notificación y certificación donde conste la fecha en que fue presentada la demanda primigenia que se ordena corregir en los términos del presente auto, en orden a garantizar el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia”.

Fue en atención a dicha orden que se radicó la demanda objeto de este proceso. 3 En las pretensiones de la demanda no se indicó una suma de dinero en concreto; sin embargo, en el acápite de cuantía se determinaron los perjuicios materiales en la suma de $864’000.000. Así mismo, pidió que en la sentencia se liquiden los valores correspondientes al daño moral (pretensión cuarta de la demanda). 4 Índice 04 SAMAI, actuaciones de primera instancia. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 3 6.

Las labores de recuperación del espacio público adelantadas por la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla comprendieron el censo de los comerciantes de la zona, con lo cual dicha Secretaría expidió una serie de Resoluciones en las que se ordenó la reubicación de los comerciantes censados y el pago de medidas compensatorias. 7.

En virtud de que el demandante no fue incluido entre los comerciantes que serían reubicados y compensados, presentó una demanda de tutela que correspondió al Juzgado Trece Penal Municipal con función de control de garantías de Barranquilla, despacho que amparó los derechos al trabajo, al mínimo vital y vida digna del señor Alonso Rueda Olaya. 8.

Entre la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla y la parte actora se agendaron una serie de mesas de trabajo que tenían por objeto llegar a una solución concertada respecto de las medidas de reubicación de los comerciantes de la zona, lo que no tuvo éxito. 9. Finalmente, el 26 de diciembre de 2018, se llevó a cabo la diligencia de desalojo en la que el demandante fue retirado a la fuerza de su lugar de trabajo, con lo que se le causó el daño alegado, pues no pudo seguir ejerciendo su actividad económica principal y se le vulneró el principio de confianza legítima.

Fundamentos de derecho 10. La parte actora afirma que las entidades demandadas son responsables a título de falla en el servicio en virtud del proceso de recuperación forzosa del espacio público, como consecuencia del cumplimiento de una operación administrativa. Las contestaciones de la demanda El Distrito de Barranquilla5 11. El Distrito de Barranquilla se opuso a las pretensiones formuladas por la parte actora y propuso las siguientes excepciones: (i) inepta demanda por indebida escogencia del medio de control;

(ii) inepta demanda por falta de requisitos formales; y (iii) inexistencia de daño antijurídico6. EDUBAR7 12. Para oponerse a la demanda, la sociedad EDUBAR formuló las siguientes excepciones: (i) inexistencia del derecho a reclamar; (ii) exoneración de culpa por parte de EDUBAR; (iii) ausencia de culpa y consecuencialmente de responsabilidad;

(iv) inexistencia de daño a través de lucro cesante y daño 5 Índice 04 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 6 Las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción y por falta de requisitos formales, fueron resueltas por el Tribunal como excepciones previas mediante auto de fecha 8 de junio de 2023. Índice 12 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 7 Índice 09 SAMAI, actuaciones de primera instancia. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 4 emergente.

Como excepción previa propuso la de falta de legitimación en la causa por pasiva. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público8 13. El Ministerio de Hacienda formuló los siguientes medios exceptivos: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) importancia de la función presupuestal y la vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;

(iii) ineptitud sustantiva de la demanda; (iv) vicio del requisito de procedibilidad; (v) una sentencia desfavorable al ministerio vulneraría el principio de legalidad; y, (vi) una sentencia desfavorable al ministerio vulneraría el aspecto presupuestal9. El Ministerio de Transporte10 14. El Ministerio de transporte presentó los siguientes medios de defensa: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva;

(ii) ausencia de responsabilidad; y, (iii) inexistencia de obligación. Audiencia inicial, etapa probatoria y alegaciones 15. Mediante auto de 8 de junio de 202311 el Tribunal resolvió las excepciones previas formuladas por el Distrito de Barranquilla, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Transporte y EDUBAR S.A. En dicha providencia declaró no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción y por falta de requisitos formales.

Respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva se abstuvo de resolver y difirió su pronunciamiento a la sentencia. 16. En providencia de 4 de abril de 202412 el Tribunal dispuso el trámite de sentencia anticipada13, decretó las pruebas14 y fijó el litigio15. 8 Índice 04 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 9 La excepción de ineptitud sustantiva de la demanda fue resuelta como excepción previa mediante auto de fecha 8 de junio de 2023.

Índice 12 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 10 Índice 04 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 11 Índice 12 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 12 Índice 25 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 13 Previo a que se impartiera esta orden el Despacho había citado a audiencia inicial mediante auto de fecha 23 de noviembre de 2023 (Índice 16 SAMAI, actuaciones de primera instancia); sin embargo, por solicitud del Ministerio de Hacienda y crédito Público (Índice 20 SAMAI, actuaciones de primera instancia) dicha audiencia fue aplazada (Índice 21 SAMAI, actuaciones de primera instancia) 14 Mediante auto de fecha 4 de abril de 2024 se decretaron las siguientes pruebas: DOCUMENTALES: Acta o certificación de la Procuraduría Delegada que da cuenta de lo fallida de la respectiva audiencia de conciliación con cruce de correos;

Reconocimiento de infractores por invasión a espacio público por parte de la administración resolución que no tiene número asignado y no está publicada en la gaceta distrital (expediente 227-2013); Fotografías; Copia de la resolución No. 102 de 2015; Copia de la resolución No. 0341 de 2016.; Constancia de ejecutoria de la resolución 102 de 2015 y 0341 de 2016, comunicación de fecha 12 de julio de 2019; comunicación de fecha 30 de junio de 2017. 15 Determinar si, están probados o no, los elementos que estructuran la responsabilidad extracontractual del Estado que conduzcan a declarar responsable a las entidades demandadas por los presuntos perjuicios causados al actor, con ocasión a la diligencia de recuperación del espacio público en la vía que conduce al Puente Pumarejo, lugar donde desarrollaba el demandante su actividad laboral.

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 5 17. El 18 de abril de 202416 el Tribunal corrió traslado para alegar de conclusión. En esta oportunidad el Ministerio de Hacienda y Crédito Público17, EDUBAR18 y el Distrito de Barranquilla19 presentaron sus alegaciones en las que reiteraron sus argumentos de defensa.

La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio. La decisión del tribunal20 18. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral “C” declaró la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y se inhibió de resolver las pretensiones de la demanda. 19. Concluyó el a quo que la parte actora no había acreditado la titularidad de los derechos para reclamar el interés jurídico debatido en el proceso, pues no había prueba en el expediente de que tuviese un establecimiento de comercio o un inmueble en el sector en el que se adelantaron las actividades de recuperación del espacio público.

Dijo que las fotos obrantes en el proceso no eran prueba suficiente de tal situación y tampoco se aportó el fallo de tutela en donde supuestamente se tutelaron derechos al demandante producto del desalojo. 20. Igualmente adujo el a quo que no se mencionó al demandante en ninguna de las resoluciones expedidas por la Secretaría de Control Urbano de Barranquilla, en las que se resolvió la situación de comerciantes irregulares del sector.

II. EL RECURSO INTERPUESTO El recurso de apelación interpuesto por la parte actora21 21. La parte actora discrepó de la decisión de primera instancia y presentó, en síntesis, los siguientes argumentos: (i) que en el proceso sí se había demostrado la legitimación en la causa por activa y que el a quo no valoró debidamente unas pruebas;

(ii) que la sentencia de tutela no había sido aportada al proceso en su integridad porque el expediente había sido archivado pero que la acompañaba con el recurso de apelación; (iii) que era labor del juez dar aplicación al principio pro actione y pro damnato y, de esa manera, analizar las normas procesales de forma más flexible; (iv) que el demandante sí había formulado los recursos procedentes a lo largo del trámite administrativo que derivó en la restitución del espacio público;

(v) que la confianza legítima del demandante debía ser amparada; (vi) que la jurisprudencia constitucional ha reconocido derechos a los comerciantes informales; (vii) que el desalojo del que fue víctima el demandante vulneró postulados constitucionales. 22. El desarrollo de los anteriores argumentos será expuesto en lo pertinente al resolver de fondo sobre el recurso. 16 Índice 29 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 17 Índice 33 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 18 Índice 34 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 19 Índice 35 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 20 Índice 37 SAMAI, actuaciones de primera instancia. 21 Índice 40 SAMAI, actuaciones de primera instancia. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 6 III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Objeto de los recursos de apelación 23. Teniendo en cuenta lo expuesto por la parte actora en su recurso para confrontar las conclusiones de la sentencia apelada, la ruta decisoria en esta instancia se contrae inicialmente al estudio de la legitimación en la causa por activa. Si se encuentra cumplido este presupuesto procesal, se pasará al estudio de fondo.

La legitimación en la causa por activa 24. La legitimación en la causa por activa consiste en la habilitación que tiene una persona que, dotada de la capacidad para ser parte22, está facultada para reclamar por la vía judicial un derecho que tiene o fundadamente aspira tener en su patrimonio, producto de una relación sustancial con los hechos que son objeto de controversia en el proceso23. 25.

La jurisprudencia de esta corporación no ha sido unánime en identificar si la legitimación en la causa debe ser estudiada como un elemento propio de la relación procesal, lo que llevaría a que el juez de la causa profiera una sentencia inhibiéndose de estudiar las pretensiones24 de no estar probada o si, por tratarse de un elemento sustancial de la litis, su falta de acreditación desemboca en la expedición de una sentencia que niegue las pretensiones de la demanda ante la falta de prueba de la legitimación25. 26.

Esta Subsección se ha decantado por determinar que la legitimación en la causa corresponde a un elemento sustancial de la litis, lo que conlleva a que al no encontrar prueba de su existencia las pretensiones de la demanda deban ser negadas. 22 “la capacidad para ser parte es la aptitud o cualidad jurídica para figurar en un proceso judicial como parte, otra parte o como tercero. En palabras de la jurisprudencia, la capacidad para ser parte es “la aptitud para ser sujeto de la relación jurídico-procesal” Sanabria Santos, Henry, “derecho procesal civil general”.

Primera edición, 2021. Editorial: Externado de Colombia. Pág. 258. 23 “(…) se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.

Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 23 de abril de 2008, Rad: 16.271. 24 “Su ausencia no configura una simple irregularidad formal, sino un defecto sustancial que impide al juez ejercer válidamente la función jurisdiccional, lo que conlleva la necesidad de abstenerse de emitir un pronunciamiento de mérito y, en su lugar, proferir una decisión inhibitoria respecto de las pretensiones formuladas” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 11 de agosto de 2025.

Rad: 67912. C.P. Adriana Polidura Castillo. 25 “La legitimación material en la causa por activa consiste en la titularidad del derecho subjetivo o el interés legítimo que se invoca y se pretende proteger frente a la parte demandada. Se trata de una cuestión propia del derecho sustancial y no del procesal, por cuanto alude a la pretensión que se debate en el litigio y su ausencia constituye motivo para decidir la demanda adversamente frente al demandante, por carecer de la titularidad del derecho que reclama.

Por tanto, únicamente es predicable respecto de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar al ejercicio de la acción”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 30 de mayo de 2025. Rad: 70.722. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 7 27.

En punto de la legitimación en la causa por activa importa destacar que no basta con acreditar una relación meramente fáctica con los hechos materia del litigio, pues debe exigirse una relación jurídica que habilite al demandante a promover la acción. 28. En lo que sí ha sido unánime la jurisprudencia26 es en concluir que su estudio procede incluso cuando tal punto no sea materia de controversia en el proceso, lo que abre la posibilidad al juez de cada causa (sin importar la instancia) de pronunciarse al respecto incluso de oficio, sin que esto afecte de modo alguno la congruencia del fallo. 29.

De cara a la prueba de la legitimación por activa no hay duda de que dicha carga corresponde a la parte actora, pues dicha demostración confirma un presupuesto del litigio que promueve, sin perjuicio de que, en virtud del principio de comunidad de la prueba, el juzgador pueda echar mano de elementos probatorios que si bien no fueron aportados por la parte actora al proceso, tienen la entidad de acreditar tal presupuesto. 30.

Así las cosas, procede la Sala a estudiar si el señor Alonso Rueda Olaya logró demostrar su legitimación en la causa por activa como presupuesto procesal fundante del medio de control que fue promovido. El caso concreto 31. El actor afirma ser un comerciante informal que laboraba en un kiosko en la calle 17, entre carreras 8 y 10 de la ciudad de Barranquilla, lugar del que dice fue desalojado en una diligencia de recuperación del espacio público que adelantó la Secretaría de Control Urbano de la misma ciudad, con lo cual se le causó un daño antijurídico. 32.

En tal sentido, era carga del demandante probar que efectivamente ejercía el comercio informal en el lugar en el que afirmó hacerlo para poder concluir que estaba legitimado para incoar las pretensiones por el supuesto daño que alega con causa en esa diligencia. 33. Con la demanda la parte actora aportó como prueba una serie de fotografías27-28 en las que se observan personas frente a construcciones rudimentarias.

Respecto 26 “Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 6 de abril de 2018. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Rad: 46005. 27 Conforme el artículo 243 del Código General del proceso, las fotografías constituyen prueba documental y al ser documentos privados según el artículo 260 del Código General del Proceso, tienen el mismo valor que los documentos públicos. 28 Índice 04 SAMAI, actuaciones de primera instancia PDF de anexos de la demanda, página 15 y siguientes.

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 8 del valor probatorio de dichos documentos, esta subsección ha indicado29-30 que solo podrán tener valor probatorio mientras exista certeza de quién las tomó y se puedan establecer las circunstancias de tiempo modo y lugar en las que fueron tomadas. 34.

Teniendo en cuenta lo anterior, las imágenes aportadas no tienen la vocación de acreditar la legitimación del demandante en los términos expuestos, toda vez que no se tiene certeza de quiénes son las personas que allí aparecen, en qué fecha fueron tomadas y a qué lugar corresponde el escenario que se describe en la imagen. Respecto de este último aspecto, si bien en algunas imágenes aparece reseñada una dirección, resulta imposible corroborar que correspondan a la nomenclatura oficial del Distrito de Barranquilla, motivo por el cual ningún mérito demostrativo puede dársele al contenido de esos documentos. 35.

Adicionalmente, obran como pruebas documentales en el expediente: la comunicación de fecha 12 de julio de 201931, identificada con radicado QUILLA- 19-163955, suscrita por la señora Paola Serrano Zapata (asesora del despacho de la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de la época), y la de fecha 30 de junio de 201732 suscrita por el señor Camilo de Castro Chapman (asesor del despacho de la Secretaría Distrital de Gestión Social de la época). 36.

Del contenido de las citadas comunicaciones no puede establecerse que el demandante tuviera la calidad de comerciante ni que fue desalojado del sector de la calle 17, entre carreras 8 y 10 de la ciudad de Barranquilla, pues no se le menciona en ninguno de esos documentos. Puntualmente, el documento de 12 de julio de 2019 otorga respuesta al señor Amín Perdomo González frente a una solicitud de inclusión en un programa de viviendas del Distrito de Barranquilla, mientras que la de 30 de junio de 2017 se refiere a una petición del Consorcio Puente Pumarejo para la consecución de un inmueble en el que funcione una microempresa de confecciones y marroquinería, sin que se haga referencia al señor Alonso Rueda Olaya.

Lo descrito muestra que la valoración de la prueba 29 “Para que esas fotografías tengan relevancia probatoria y puedan ser valoradas conforme a las reglas de la sana crítica, la Sala debe tener certeza sobre el lugar en que fueron tomadas, presupuesto que, en el sub-lite, no se cumple”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de junio de 2024.

Rad: 70.177. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 30 Sobre ese aspecto, esta Corporación ha manifestado lo siguiente (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 14 de febrero de 2018. C.P. Ramiro Pazos Guerrero, Exp. 44.494): “El material fotográfico, como medio de prueba, se enlista dentro de las denominadas documentales y, en tanto documento, reviste de un ‘carácter representativo, que muestra un hecho distinto a él mismo’.

De ahí que, ‘[l]as fotografías por sí solas no acreditan que la imagen capturada corresponda a los hechos que pretenden probarse’, con lo cual, el valor probatorio que puedan tener “no depende únicamente de su autenticidad formal, sino de la posibilidad de establecer si la imagen representa la realidad de los hechos que se deducen o atribuyen, y no otros diferentes, posiblemente variados por el tiempo, el lugar o el cambio de posición En otras palabras, para que las fotografías tengan connotación probatoria y puedan ser valoradas conforme a las reglas de la sana crítica, se debe tener certeza sobre la persona que las realizó y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron tomadas, lo que normalmente se devela a través de otros medios complementarios.

De esta forma, la autonomía demostrativa de dichos documentos se reduce en la medida que se requieran otros medios de convicción que las soporten. Reconocer esto, sin embargo, no supone a priori ignorar su mérito probatorio sino situarlo en el contexto de su carácter representativo. Mayor complejidad afronta este medio de prueba si, además, se allega en fotocopia; indiscutiblemente, tal presentación “impide distinguir con claridad el objeto que representan”.

No obstante, tal como ya se dijo, no se puede desestimar por anticipado su incidencia sin antes haberla analizado a la luz del conjunto probatorio que la acompaña y dentro de los postulados de la sana crítica”. 31 Índice 045 SAMAI, actuaciones de primera instancia PDF de anexos de la demanda, página 12. 32 Índice 045 SAMAI, actuaciones de primera instancia PDF de anexos de la demanda, página 13.

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 9 realizada por el tribunal fue adecuada y deja sin piso el reproche planteado en esos términos en el recurso de apelación. 37. También obra como prueba en el expediente copia de una resolución sin número, al parecer expedida en el marco del procedimiento No. 227-201333-34 “por medio de la cual se ordena recuperar el espacio público comprendido en la carrera 8B entre calles 9 A y 12 A, acera norte, en el distrito de Barranquilla”, suscrita por la señora Diana María Amaya Gil, Secretaria de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla.

En dicho documento, específicamente en el considerando 7º, se observa que se incluyó un listado de personas que fueron individualizadas luego de haber efectuado una visita al sector de la “carrera 8B Avenida acceso al puente Pumarejo acera norte entre las Carreras 9 A Y 12 A”, con la finalidad de “identificar los vendedores estacionarios ubicados en esta área”.

En el listado de personas allí descrito no se encuentra incluido el nombre del demandante. 38. Con el escrito de contestación de la demanda presentada por el Distrito de Barranquilla fueron aportadas las resoluciones 0102 de 2015 y 0341 de 2016. En el considerando 7° de la Resolución 0102 de 201535 aparece un listado de personas que fueron individualizadas e identificadas como vendedores estacionarios en el sector de la “carrera 8B Avenida acceso al puente Pumarejo acera norte entre las Carreras 9 A Y 12 A”.

En dicha lista tampoco aparece reseñado el nombre del actor. 39. Mediante la resolución 0341 de 201636 se resolvieron una serie de recursos de reposición que fueron interpuestos por comerciantes respecto de la resolución 0102 de 2015. Contrario a lo afirmado en el recurso de apelación37, de dicho documento se tiene que ni en la lista de las actividades de socialización que efectuó la administración distrital previo a las actividades de recuperación del espacio público, ni en la lista de personas que formularon los recursos en contra de la resolución 0102 de 2015, y mucho menos en la parte resolutiva figura el nombre del aquí demandante. 40.

En estas condiciones carece de sustento la censura de la apelación, en el sentido de que el tribunal no valoró en debida forma el contenido de la anterior resolución. 41. De los anteriores medios de convicción analizados en conjunto se concluye que no está probado que el demandante desempeñara una actividad de comercio en el sector de donde dice fue desalojado, lo que conlleva igualmente que no se acredita su legitimación en la causa por activa. 33 Índice 045 SAMAI, actuaciones de primera instancia PDF de anexos de la demanda, página 6 a 11. 34 Este documento allegado con la demanda parece corresponder con la Resolución 0102 de 2015, que fue aportada como prueba documental por el Distrito de Barranquilla en su contestación de la demanda. 35 “por medio de la cual se ordena recuperar el espacio público comprendido en la carrera 8B entre calles 9 A y 12 A, acera norte, en el distrito de Barranquilla”. 36 Índice 045 SAMAI, actuaciones de primera instancia PDF de contestación distrito de Barranquilla, página 29 a 43. 37 En el recurso se afirmó: “los demandantes interpusieron recursos respectivos resueltos en la resolución 0341 de 2015 expediente 227-2013 en el cual en el artículo segundo se incluye al demandante y se configura el principio de confianza legitima”.

Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 10 42. Un punto toral de la sentencia de primera instancia, y respecto del cual la parte actora se pronunció en su recurso de apelación, tiene relación con que al proceso no se hubiera aportado la totalidad del fallo de tutela emitido por el Juzgado Trece Penal Municipal con función de control de garantías de Barranquilla, en el que, según la parte actora, se tutelaron los derechos al trabajo y al mínimo vital del señor Alonso Rueda Olaya y Alonso Romero Parra, vulnerados por no haber sido incluidos entre los comerciantes que serían reubicados y compensados. 43.

Sobre el particular se tiene que con la demanda se aportó un documento que contiene parcialmente lo que parece ser la página en la que aparece la parte resolutiva de una sentencia38, pues ni siquiera cuenta con la firma de la autoridad judicial. Aparece en forma manuscrita lo que podría ser el número de radicado de un proceso judicial. 44.

Respecto de dicho documento debe decirse que las supuestas órdenes impartidas en favor de los señores Alonso Rueda y Alonso Romero Parra carecen de contexto39, pues la pieza procesal no fue aportada en su integridad, por lo que no es posible darle mérito demostrativo. Si bien sobre el documento fue escrito a mano lo que pudiera ser un número de radicación, dicha inclusión tampoco genera valor probatorio según lo dispuesto en el artículo 252 del Código General del Proceso40, de manera que carece de razón el recurrente cuando dice que el tribunal valoró indebidamente la prueba. 45.

En vista de las consideraciones del a quo, junto con el escrito de apelación la parte actora aportó una sentencia de tutela que dijo correspondía al texto completo del que se tomó el extracto aportado con la demanda; sin embargo, dicho documento no podrá ser valorado como prueba en tanto que en el recurso de apelación no se efectuó ninguna solicitud probatoria y ni siquiera se indicó alguna causal que la soportara, razón por la cual no hubo decreto de pruebas en el trámite de segunda instancia. 46.

Ello es así pues en el proceso contencioso administrativo, siguiendo las voces del artículo 212 del CPACA41, los eventos para aportar, solicitar y practicar pruebas están reglados y, vencida la oportunidad prevista en la ley adjetiva para tales fines, 38 Índice 045 SAMAI, actuaciones de primera instancia PDF 39 Se alcanza a leer lo siguiente: “Se concede el amparo a los derechos fundamentales al Trabajo, Mínimo Vital, Vida Digna de los señores ALONSO RUEDA OLAYA Y ALONSO ROMERO PARRA, por las razones anotadas en la parte considerativa de este fallo.

Ordenar a la SECRETARÍA DE CONTROL URBANO Y ESPACIO PÚBLICO DEL DISTRITO DE BARRANQUILLA, que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a ofrecerle, si aún no lo hubiese hecho, a los señores Alonso Rueda Olaya y Alonso Romero Parra un plan que contenga medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicarlos en un logar en el que puedan ejercer una actividad productiva, acorde con el ordenamiento público.

Lo anterior, conforme a lo establecido en la parte motiva de esta providencia”. 40 “Artículo 252. Los documentos rotos, raspados o parcialmente destruidos, se apreciarán de acuerdo con las reglas de la sana crítica; las partes enmendadas o interlineadas se desecharán, a menos que las hubiere salvado bajo su firma quien suscribió o autorizó el documento”. 41 “Artículo 212: Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código.

(…)” Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 11 cualquier prueba que sea allegada debe ser considerada ilegal, lo que deriva en su exclusión del acervo probatorio sin que pueda ser valorada por el juzgador42. 47.

En punto de las pruebas de segunda instancia en el trámite de la apelación de una sentencia, la misma norma43 dispone que la oportunidad para su solicitud corre hasta el término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación y su decreto se supedita a las siguientes condiciones: (i) cuando las partes las pidan de común acuerdo;

(ii) cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió; (iii) Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos; (iv) cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria; y (v) cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta. 48.

Conforme lo ha sostenido esta subsección44, no es labor del juez de segunda instancia completar, mejorar o suponer cuales son las causales previstas en el artículo 212 del CPACA que se ajustan para justificar el pedimento de una prueba, así como tampoco interpretar que el simple aporte de documentos junto con el recurso de apelación corresponde a una solicitud probatoria, motivo por el cual es carga de quien pretenda hacer valer las pruebas en segunda instancia efectuar una solicitud expresa en ese sentido en la oportunidad correspondiente, invocar y demostrar la causal que apoya la solicitud.

Si esto no ocurre, las pruebas no podrán ser decretadas y, por ende, mucho menos valoradas en la sentencia. 49. El demandante incumplió lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso, norma que establece que a las partes les corresponde demostrar los supuestos fácticos en los que fundan sus pretensiones, cuestión que no sucedió en el sub examine, pues no fue allegado ningún medio de acreditación que permita 42 Artículo 214: Toda prueba obtenida con violación al debido proceso será nula de pleno derecho, por lo que deberá excluirse de la actuación procesal.

Igual tratamiento recibirán las pruebas que sean consecuencia necesaria de las pruebas excluidas o las que solo puedan explicarse en razón de la existencia de aquellas. La prueba practicada dentro de una actuación declarada nula conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de contradecirla. 43 “(…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.

Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.

Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.(…)”. 44 “En el escrito de apelación no obra argumento suficiente que de razón para decretar pruebas de forma excepcional en la segunda instancia, como lo requiere el artículo 212 del CPACA.

Tampoco el recurrente enmarcó su solicitud dentro de una causal contemplada para el decreto de pruebas de segunda instancia, por lo que se debe precisar que no es labor del juez de segunda instancia completar o suponer cuales son las causales previstas en el artículo 212 del CPACA, que tenía por fin la parte esgrimir para ingresar la prueba que considera necesaria”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 15 de julio de 2024. Rad: 68259. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 12 establecer uno de los presupuestos básicos de cualquier medio de control, cual es la legitimación en la causa, sin que tenga cabida en este caso la aplicación de criterios de flexibilidad probatoria y los principios pro actione y pro damnato que se reclaman en el recurso de apelación. 50.

Es necesario señalar que el artículo 213 del CPACA establece la facultad de decretar pruebas de oficio para esclarecer puntos oscuros o difusos de la contienda, pero lo cierto es que, tal como lo ha considerado esta Subsección45, el eventual ejercicio de la facultad oficiosa no sustituye a la parte actora en el deber de probar los supuestos de hecho en los que se basan las pretensiones de la demanda, de ahí que los demandantes tienen la carga de probar los hechos en los que fundan sus demandas –en este caso la legitimación en la causa por activa-.

Al juez de la causa no puede exigírsele que supla la carga probatoria de los interesados en el litigio, pues en ese caso estaría asumiendo el rol de parte y, en esa medida, desconocería la garantía de imparcialidad. 51. De todo lo expuesto, es dable concluir que no existe prueba en el expediente que permita siquiera inferir que el demandante desarrollaba algún tipo de actividad comercial en la ciudad de Barranquilla para el 26 de diciembre de 2018 en el lugar aludido, lo que se traduce en que no se probó la legitimación en la causa por activa. 52.

Partiendo de la premisa anterior, la Sala puntualiza que el tribunal de instancia debió negar las pretensiones de la demanda y no expedir un fallo inhibitorio, pues se reitera que la falta de legitimación en la causa por activa corresponde a un presupuesto sustancial de la litis, que da pie a negar lo peticionado en el libelo, razón por la cual se modificará la sentencia de primer grado en este sentido.

Condena en costas 53. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA46, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil, norma que fue derogada por el hoy vigente Código General del Proceso. Según lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP47, la Sala condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, pues su recurso de apelación se resuelve de forma desfavorable. 54.

Adicionalmente, considerando que el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021, expediente No. 53.870; sentencia de 4 de julio de 2023, expediente 59.033; sentencia de 4 de julio de 2023, expediente 60.306. 46 Art 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. 47 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 13 durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA16-10554 de agosto 5 de 201648, norma vigente para la fecha en que se presentó la demanda –18 de noviembre de 202149- en esta instancia se fijan las agencias en el valor equivalente a un (1) SMLMV a cargo de la parte demandante, en virtud de que está probado en el expediente que la parte demandada acudió al proceso por conducto de su apoderado judicial. 55.

La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del CGP. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 20 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral “C”, la cual en su parte resolutiva quedará así:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, y de no ser apelada la presente decisión, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor. 48 “ARTÍCULO 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites”.

“(…) “ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: (…) “En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.”. 49 Como antecedente se tiene que la demanda primigenia que dio origen a la controversia fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Barranquilla el 12 de abril de 2021 bajo el radicado 08001233300020210016800, corporación que remitió por competencia (factor cuantía) al juzgado quinto administrativo de Barranquilla el 28 de julio de 2021 bajo el radicado 08001333300520210015100.

Fue en atención a dicha orden que se radicó la demanda objeto de este proceso. Radicación: 08001-23-33-000-2021-00577-01 (72.282) Actor: Alonso Rueda Olaya Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Referencia: Reparación directa 14 SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante. Para este efecto, se fija por concepto de agencias en derecho la suma de un (1) SMLMV, a favor de la parte demandada.

Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, incorporarla al expediente digital y REMITIRLA al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF