CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Demandante: Álvaro Martínez Bustos Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de 28 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 33). El señor Álvaro Martínez Bustos, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 1213 de 17 de enero de 2018 y RDP 13466 de 17 de abril siguiente, por las que la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional (15 de junio de 2017), debidamente indexada;
(ii) pagar intereses moratorios y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 2 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que nació el 6 de julio de 1956 y prestó sus servicios como maestro departamental y nacional de manera interrumpida entre el 1º de octubre de 1975 y el 16 de julio de 2017; y «[…] cumplió 20 años de servicio el […] 15 de junio de 2017, alcanzando su estatus para gozar de la Pensión Gracia» (sic). Que, además, ejerció su empleo «[…] con honradez, consagración y buena conducta […]», motivo por el cual el 27 de septiembre de 2017 pidió de la accionada la pensión gracia, negada a través de las resoluciones cuestionadas, con el argumento de que su vinculación con la docencia fue de carácter nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286 a 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 42 y 80 del CPACA; 3º, 4º y 13 de la Ley 39 de 1903; 1º a 4º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933, 1º de la Ley 24 de 1947, 4º de la Ley 4º de 1966, 1º y 10º de la Ley 43 de 1975; 1º y 15 (letra a del numeral 2) de la Ley 91 de 1989; 2º a 4º, 6º, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993, 5º del Decreto 1743 de 1966 y 1º a 6º del Decreto ley 2277 de 1979.
Arguye que la demandada incurre en falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse, toda vez que si «[…] hubiera estudiado el tema planteado a la luz de la Ley 60 de 1993, que se citó en el Derecho de Petición y hubiese analizado la prueba sobre descentralización de la educación seguramente hubiera concluido en que […] el tiempo de servicio prestado […] a partir del 15 de diciembre de 1997 […] mutó a Territorial-Departamental.
Como no lo hizo así […] le privó de reconocer que […] sí había cumplido veinte (20) años de servicio aptos para el reconocimiento de la pensión […]» (sic) gracia. Que, de acuerdo con la jurisprudencia del máximo tribunal de lo contencioso- administrativo, los recursos del sistema general de participaciones «[…] pertenecen a la respectiva entidad territorial, lo que en concordancia con el artículo 38 de [la Ley 715 de 2001], permite concluir […] que el vínculo y relación laboral de los docentes se da para con la entidad territorial correspondiente […] y no con la Nación, quien […] descentralizó y transfirió el manejo de la educación al nivel departamental, distrital o municipal» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 233 a 241).
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos y otros no. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de la obligación 3 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP demandada y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, prescripción y buena fe de la entidad.
Dice que el accionante «[…] tiene vinculación de carácter nacional a partir del 01 de octubre de 1980, conforme a la resolución de nombramiento expedida por el Ministerio de Educación Nacional y por lo tanto no cumple con los requisitos de 20 años de servicio en la rama docente con vinculación municipal, departamental, distrital o nacionalizado para que le sea reconocida la pensión gracia» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 316 a 323).
El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de 28 de abril de 2022, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] si bien [el actor] acreditó una vinculación territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, cuando fue nombrado como docente horas cátedra, para esta Corporación, el nombramiento que se realizó a partir del 11 de septiembre de 1975 y que ha subsistido hasta la fecha de expedición del certificado emitido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, siempre ha sido del orden nacional pues este fue realizado por el Gobierno Nacional, en un instituto de ese mismo orden, sin que pueda predicarse la alegada mutación del vínculo, por haber sido incorporado a la planta global del departamento del Cauca» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 327 a 359).
Inconforme con el anterior fallo, el accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] laboró como docente departamental - nacionalizado de horas cátedra, con 8 horas semanales, en la Normal Santa Catalina Labuore, en el Municipio de Bolívar, Departamento del Cauca, desde el 1 de octubre de 1975 hasta el 15 de diciembre de 1975; luego fue nombrado como Profesor de horas cátedra, con 8 horas semanales, en la Normal Santa Catalina Labuore, en el Municipio de Bolívar, Departamento del Cauca, desde el 11 de enero de 1976 hasta el 30 de junio de 1976, sumados estos tiempos que fueron convertidos a días laborables de 4 horas, nos da un total de 6 meses» (sic).
Y, luego «[ ] de haber laborado como educador departamental nacionalizado [ ], tuvo un vínculo nacional que se inició el 1 de septiembre de 1975 y se mantuvo como nacional hasta el 14 de diciembre de 1997, pues [ ] mutó a departamental a partir del 15 de diciembre de 1997, por efecto de la descentralización de la educación […]» (sic).
Asimismo, solicita que se revoque la condena en costas, toda vez que «[ ] NO se puede fundar únicamente en la derrota de las pretensiones […]» (sic), puesto que «[ ] la buena fe se presume […]». 4 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP II.
TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 26 de mayo de 2022 (f. 361) y admitido por esta Colegiatura a través de proveído de 26 de septiembre siguiente (f. 378), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes guardaron silencio, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público emitió concepto2. 2.1 Ministerio Público.
El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que el fallo de primera instancia se debe confirmar, por cuanto «[…] para que el vínculo varíe de nacional a territorial, se debió emitir un nuevo acto administrativo que así lo dispusiera [ ]».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesor con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. 3.3.1 Sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, índices 11 y 12. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19134 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19035, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19286 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en 4 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 5 «[S]obre Instrucción Pública». 6 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual7.
La Ley 37 de 19338 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 19989, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197510, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». 7 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 8 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 9 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 10 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 7 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 8 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley11.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202012, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y 11 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 12 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las 10 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación13 [se subraya y destaca]. 13 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 11 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.3.2 Sobre la incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública.
Como se expuso en el acápite precedente, por medio de la citada Ley 39 de 26 de octubre de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 314), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1015 de la Ley 43 de 1975. 14 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 15 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 12 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
Empero, a través de la Ley 60 de 12 de agosto de 199316, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, que en lo sucesivo adquirió «carácter» departamental o distrital, según el caso, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: ARTÍCULO 2º.
COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […] ARTÍCULO 3º.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinaciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. 16 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 13 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.
ARTÍCULO 4 o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente ley. […] ARTÍCULO 5o.
COMPETENCIAS DE LA NACIÓN. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […] (se subraya). 14 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP Por consiguiente, con la aludida Ley 60 de 1993 los departamentos y distritos asumieron la prestación del servicio de la educación, compromiso que comportaba incorporar de manera expresa al personal docente cuya vinculación estaba a cargo de la Nación y que, en virtud de la mencionada descentralización, ahora integraba la planta de aquellos.
Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 21 de diciembre de 200117, que dispuso, entre otras cosas, que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media (artículos 6° y 7°); y «Las instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o municipales» (artículo 9°), con lo que se mantuvo la exclusión del nivel central en el manejo directo del profesorado oficial.
De conformidad con lo anterior, los pedagogos nacionales se incorporaron, sin solución de continuidad, a las plantas de personal locales (desde luego, siempre que existiera acto administrativo expreso de incorporación del respectivo maestro) y, por ende, adquirieron la condición de territoriales, con las prerrogativas que ello implicaba, incluido el reconocimiento de la pensión gracia, claro está, previo cumplimiento de la totalidad de requisitos impuestos por la normativa aplicable.
No obstante, se precisa que recientemente la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la precitada prestación, como el que aquí nos convoca, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación»18 (sic). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada (que se insiste, el consejero ponente no comparte) se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de la Ley 60 de 1993 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento 17 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 18 Ver, por ejemplo, fallos de (i) 25 de agosto, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), M. P. César Palomino Cortés; y (ii) 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401- 2022), con salvamento del consejero ponente de la presente providencia, entre otros. 15 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación; posición de la que, valga decir, se ha apartado el suscrito consejero ponente por las razones esbozadas en líneas previas y las siguientes.
Como se explicó en precedencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 2º a 4º y 6º de la Ley 60 de 1993, la competencia para la administración y prestación del servicio educativo fue asignada de manera directa a los municipios, distritos y departamentos; en consecuencia, los tiempos laborados por los pedagogos que sean incorporados a las plazas de las plantas de personal de esas entidades, adquieren la connotación de orden territorial.
Lo anterior se extrae, entre otras razones, del artículo 6° de dicha Ley, en cuanto preceptúa: «El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial» (negrillas de la Sala); de lo destacado se infiere que el docente debe cumplir, en todo caso, el requisito de vinculación previa al 31 de diciembre de 1989, en virtud del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Ahora bien, es el acto de incorporación o nombramiento el que determina la naturaleza del servicio que presta el profesor, por eso, no basta con la simple certificación de la entidad territorial para asumir la administración autónoma del servicio educativo, sino que para considerar los tiempos de labor en esa entidad territorial (departamental, municipal o distrital) será determinante el acto de incorporación del servidor a la planta de personal en una plaza de esa misma naturaleza.
Al respecto, el artículo antes trascrito se refiere a «[…] los actuales docentes […] que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad» (se subraya). Agrégase a lo expuesto que, aunque la Ley 91 de 1989 previó claramente que los docentes nacionales son los vinculados (sin mencionar los incorporados) por el Gobierno nacional, lo cierto es que para entonces el legislador no podía predecir que, dada la posterior entrada en vigor de la Carta Política de 1991, dentro de cuyos principios fijó el de la descentralización19, cuatro (4) años 19 Artículo 1º de la Carta Política: «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general» (se subraya). 16 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP después se concebiría la situación administrativa de la incorporación de esos trabajadores a los departamentos, distritos o municipios.
Sobre el particular, la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, en concepto de 14 de diciembre de 201620, dijo: Como se indicó anteriormente, de acuerdo con lo establecido los artículos 15 de la Ley 60 de 1993 y 34 de la Ley 715 de 2001, el personal adscrito a las plantas de personal del servicio educativo del orden nacional debía ser recibido o incorporado21 en las plantas existentes o que se crearan para el efecto en las entidades territoriales (departamentos, municipios o distritos), en virtud de la descentralización de la educación. Se produce así un traslado de los servidores de la educación, los cuales dejaban de pertenecer a la planta de personal de la Nación y pasaban a incorporarse a las plantas de personal de las entidades territoriales.
Este proceso se debía hacer de forma conjunta entre la Nación y los Departamentos, Distritos o Municipios, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la ley, tal como dispuso la Ley 715 de 2001 […] (se subraya). Empero, sin perjuicio de los argumentos atrás anotados, por ser el criterio dominante de esta subsección B, será aplicado en este asunto en el sentido de que la incorporación de los docentes nacionales a la planta de personal de los entes territoriales «[…] no conllevó […] que la calidad de la vinculación de estos cambiara de nacional a territorial, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno, como ocurre en el caso concreto, son personal nacional, máxime si se tiene en cuenta que la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic)22, por lo que, seguidamente, se analizará el problema jurídico fijado de acuerdo con la referida posición. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al Artículo 151 ibidem: «El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán […] las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales […]».
Artículo 288 ib.: «La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley». 20 Radicación 11001-03-06-000-2016-00109-00 (2301), C. P. Álvaro Namén Vargas. 21 La Ley 60 de 1993 utiliza el verbo recibir, en tanto que la Ley 715 de 2001 utiliza el verbo incorporar. 22 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, fallo de 25 de agosto de 2022, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), M. P. César Palomino Cortés. 17 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento del actor, que dan cuenta de que nació el 6 de julio de 1956 (ff. 44 y 79). b) Decreto 623 de 28 de octubre de 1975, por el que el gobernador del Cauca nombró al accionante como «[ ] Experto Agrícola, sin categoría en secundaria, para orientar Prácticas Agropecuarias en 3º A-B cuatro horas y en 6º A-B cuatro (4) horas, para un total de 8 horas semanales […]» (sic), en la «Normal Santa Catalina de Labourne» de Bolívar (Cauca).
Se posesionó ante el alcalde del referido municipio el 4 de noviembre de 1975, con efectos fiscales a partir del 22 de septiembre anterior (ff. 53 a 54 y 56). c) Certificación expedida por la secretaría de educación del Cauca, en la que indica que con ocasión del precitado acto administrativo el demandante trabajó hasta el 30 de junio de 1976 y acumuló 309 horas cátedra (f. 80). d) Acta de posesión de 22 de septiembre de 1975, en la que consta que el señor Álvaro Martínez Bustos fue «[ ] nombrado mediante Resolución #5541 de septiembre 12 de 1975, emanada del Ministerio de Educación Nacional […]» en el cargo de «PROFESOR DE ENSEÑANZA SECUNDARIA DOCENTE», en el Colegio Nacional de Varones «MARCO FIDEL SUAREZ» (sic), con efectos a partir del 1º de los mismos mes y año (f. 58). e) Resolución 6270 de 16 de diciembre de 1996, por la que el Ministerio de Educación Nacional resolvió «[…] Certificar el cumplimiento de los requisitos establecidos por […] la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos por parte del Departamento del Cauca» (sic); en consecuencia, «[…] entrega […] los bienes, el personal y los establecimientos que le permitan, a dicha entidad territorial, cumplir con las funciones y obligaciones recibidas en virtud de la certificación otorgada» (ff. 113 a 115). f) «ACTA DE ENTREGA DE PERSONAL, BIENES Y ADMINISTRACIÓN DEL SITUADO FISCAL AL DEPARTAMENTO DEL CAUCA POR PARTE DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL» (sic), suscrita el 15 de diciembre de 1997 por los señores Ministro de Educación Nacional y gobernador de ese ente territorial, por cuyo conducto aquel entrega a este «[…] el personal, los recursos, los bienes y establecimientos para poder asumir el cumplimiento de las funciones y obligaciones recibidas, de conformidad con las Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y demás normas […]» (ff. 94 a 112). 18 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP g) «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral de 26 de julio de 2017, proveniente de la secretaría de educación del Cauca, en el que se consigna que el mencionado docente trabajó, en propiedad, en la antedicha institución educativa desde 1º de septiembre de 1975, fue incorporado por conducto del Decreto 495 de 1º de junio de 2007 y se encontraba activo para la fecha de expedición del documento.
En el régimen de pensiones indicó que era «Nacional» (ff. 81 y 82). h) Certificado de antecedentes de 22 de marzo de 2017, por el que la Procuraduría General de la Nación informa que el actor «[…] NO REGISTRA SANCIONES NI INHABILIDADES VIGENTES […]» (sic; f. 52). i) Resoluciones RDP 1213 de 17 de enero de 2018 y RDP 13466 de 17 de abril siguiente, mediante las cuales la demandada niega la pensión gracia reclamada por el accionante el 27 de septiembre de 2017, por cuanto «[…] conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional […]» (sic; ff. 156 a 160 y 164 a 169).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 6 de julio de 1956 y prestó sus servicios para la educación oficial, primero, en el departamento de Cauca, durante 309 horas acumuladas entre el 4 de noviembre de 1975 y el 30 de junio de 1976; y, luego, por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional desde el 1º de septiembre de 1975 hasta el 26 de julio de 2017, fecha en la que se encontraba activo y acumulaba 41 años, 10 meses y 25 días.
El 27 de septiembre de 2017 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con Resoluciones RDP 1213 de 17 de enero de 2018 y RDP 13466 de 17 de abril siguiente (enjuiciadas), puesto que desde 1975 ingresó a la docencia estatal por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional. En el asunto sub judice, se cuestiona la decisión del a quo, en cuanto concluyó que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, comoquiera que, en criterio del actor, según las pruebas, su vinculación del 15 de diciembre de 1997 al 26 de julio de 2017 fue de carácter territorial-departamental, máxime cuando, dentro del trámite de descentralización de la educación pública, el departamento del Cauca asumió las obligaciones que tenía a su cargo la Nación, de manera que cuando ese ente fue certificado por la referida cartera para prestar la labor educativa, él adquirió nuevamente la condición de profesor territorial.
Al respecto, en lo atinente al período trabajado por el demandante desde el 4 de 19 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP noviembre de 1975 hasta el 30 de junio de 197623 (309 horas cátedra), el departamento del Cauca certifica que, a través de Decreto 623 de 28 de octubre de 1975, lo nombró como «experto Agrícola, sin categoría en secundaria, para orientar Prácticas Agropecuarias en 3º A-B cuatro horas y en 6º A-B cuatro (4) horas, para un total de 8 horas semanales» (sic), en la «Normal Santa Catalina de Labourne» de Bolívar, acto administrativo que fue suscrito por el respectivo gobernador, motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
Debe anotarse que las anteriores pruebas son las que, a la luz del artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»24, pues el primero prevé que los profesores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de maestro territorial es el nominador.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2)25, precisó: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
En lo concerniente al segundo lapso laborado por el actor, obra en el expediente acta de posesión de 22 de septiembre de 1975, en la que consta que él fue «[ ] nombrado mediante Resolución #5541 de septiembre 12 de 1975, emanada del Ministerio de Educación Nacional […]» en el cargo de «PROFESOR DE 23 Que no es objeto de discusión por las partes. 24 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 prevé que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 25 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 20 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP ENSEÑANZA SECUNDARIA DOCENTE», en el Colegio Nacional de Varones «MARCO FIDEL SUAREZ» (sic), con efectos a partir del 1º de los mismos mes y año, de lo que se colige entonces que su vinculación, conforme a lo explicado en líneas previas, es de carácter nacional, lo que impide que pueda ser tenida en cuenta para el reconocimiento reclamado en el sub lite.
Esa condición es corroborada por la secretaría de educación del Cauca, que al informar sobre dicho aspecto certificó que su régimen de pensiones es del orden «Nacional». Tampoco es dable computar los tiempos trabajados por el actor con posterioridad al 15 de diciembre de 1997, es decir, cuando se expidió la Resolución 6270, por la que la aludida cartera certificó al departamento del Cauca para asumir la prestación de los servicios educativos, incluida la administración del personal docente, puesto que, como se explicó en líneas anteriores, su vinculación (valga recordar, nacional) no varió con la descentralización de la función educativa.
En este orden de ideas, habida cuenta de que tanto el acto administrativo de nombramiento como la certificación expedida por las secretaría de educación del Cauca denotan que el accionante prestó sus servicios para la docencia oficial como maestro nacional y, por ende, vinculado con el mismo carácter entre el 1º de septiembre de 1975 y el 26 de julio de 2017, no le asiste derecho a la pensión gracia que solicita, tal como lo concluyó el a quo.
Entonces, dado que el demandante no demostró el cumplimiento de uno de los presupuestos para acceder a la pensión gracia (tiempo de servicio como maestro territorial o nacionalizado superior a 20 años), por sustracción de materia, no se analizarán los restantes. Por último, comoquiera que el demandante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que este pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201626, así: 26 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 21 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar 22 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda; y se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al demandante.
Por otro lado, comoquiera que el representante legal de la firma Martínez Devia y Asociados S. A. S. presenta renuncia al poder que tenía concedido27, se le aceptará dicha dimisión, de conformidad con el artículo 76 del Código General del Proceso (CGP), puesto que aportó copia de la comunicación enviada por la UGPP (en la que le informa la terminación de la relación contractual a partir del 17 de diciembre de 2022).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 28 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Álvaro Martínez Bustos contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la parte accionante. 3º. Acéptase la renuncia de poder presentada por el abogado Santiago Martínez Devia, en su condición de representante legal de la firma Martínez Devia y Asociados S. A. S., que actuaba como apoderada de la UGPP. 27 Renuncia obrante en SAMAI, índice 18. 23 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00232-01 (3340-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Álvaro Martínez Bustos contra la UGPP 4º.
Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS