Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Demandada: Luz Fabiola Ortega de Murillo Temas: Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación SENTENCIA __________________________________________________________________ Cumplidas las etapas procesales previstas en los artículos 253, 254 y 255 del CPACA, aplicables por remisión expresa del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala procede a decidir de fondo la acción especial de revisión de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia de segunda instancia del 28 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, a través de la cual revocó el fallo emitido por el Juzgado 23 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del expediente 11001 33 35 023 2014 00010 00, que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Luz Fabiola Ortega de Murillo.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó revocar el fallo de segunda instancia aludido en 1 Índice 3 del aplicativo SAMAI. 2 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia el párrafo anterior y, con ello, proferir una nueva liquidación de la pensión de vejez a la señora Ortega de Murillo, tasando el IBL con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, en concordancia con lo establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 y en los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017; y por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, con radicado 52001 23 33 000 2012 00143 01.

De igual modo, pidió condenar a la accionada a devolver las sumas de dinero que le fueron cancelados por conceptos de pensión, derivados del cumplimiento de la providencia objeto de revisión. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 21 de enero de 2014, la señora Luz Fabiola Ortega de Murillo interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones CPS 009 del 20 de enero de 2009, CPS0251 del 13 de agosto de 2009 y FP 0036 del 5 de febrero de 2013, a través de las cuales el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia le reconoció la pensión de vejez y, a su vez, negaron su reliquidación. Como consecuencia de lo anterior, pidió que se le reliquidara su pensión de vejez tomando como base para su cálculo todos los factores salariales devengados y certificados por todo concepto durante el último año de servicio. ii) El 17 de junio de 2015, el Juzgado 23 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, a través de la cual denegó las pretensiones de la demanda. iii) El 28 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, revocó el fallo de aludido en el numeral anterior, y, en su lugar, accedió a las súplicas deprecadas por la señora Luz Fabiola Ortega de Murillo. 1.2.

La causal de revisión invocada El apoderado de la entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de esta, expuso los siguientes argumentos: 3 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia i) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, no tuvo en cuenta las Sentencias de la Corte Constitucional SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-427 de 2017 y SU-023 de 2018, acogidas por el Consejo de Estado en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, radicado 52001 23 33 000 2012 00143 01, por las cuales se fijó la interpretación del inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. ii) Al haber ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Luz Fabiola Ortega de Murillo, tomando en cuenta la totalidad de la normativa anterior a la Ley 100 de 1993, se incrementó de manera desproporcional su mesada, la cual pasó de $ 1.595.054 a $ 2.057.959, situación que produjo un desequilibrio en el erario y en el sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión2 La accionada guardó silencio. 1.4. Concepto del Ministerio Público3 El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado solicitó declarar fundada la acción especial de la referencia, toda vez que, a grandes rasgos, tanto las Sentencias SU- 230 de 2015, de la Corte Constitucional, y la del 28 de agosto de 2018 emitida por esta colegiatura en el proceso 52001 23 33 000 2012 00143 01, sí eran aplicables al presente caso. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer de los recursos extraordinarios de revisión en virtud del numeral 2.º del artículo 249 del CPACA.4 Asimismo, en atención al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del 2 Según se advierte en el índice 15 del aplicativo SAMAI. 3 Índice 11 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 4 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» Adicionalmente, la Sala resalta que la presente acción especial de revisión fue interpuesta antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, esto es, el 7 de octubre de 2020, como consta en el expediente digital visible a índice 1 en la plataforma SAMAI; razón por la cual su trámite no está regido por las reglas de competencia consagradas en la referida norma. 4 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.5 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación». 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 13 de febrero de 20176 y la acción especial de revisión se interpuso el 26 de mayo de 2022,7 por lo que es dable concluir que fue presentada dentro del término establecido en la ley. 2.3.

Legitimación La Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, definió la siguiente regla: ( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero. [Negrillas fuera del texto] De acuerdo con lo anterior, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, al ser la entidad administradora encargada de reconocer y pagar las cesantías y las 5 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 6 Índice 14, página 238 del expediente digital 11001 33 35 023 2014 00010 00.

Sobre este punto, hay que tener en cuenta que, con ocasión a la Pandemia del COVID 19, entre el 16 de marzo y 1.° de julio de 2020 no corrieron términos judiciales, atendiendo a la suspensión decretada por el Consejo Superior de la Judicatura mediante los Acuerdos PCSJA20-11518 de 2020, PCSJA20-11521 de 2020, PCSJA20-11526 de 2020, PCSJA20-11532 de 2020, PCSJA20-11546 de 2020, PCSJA20-11549 de 2020, PCSJA20-11556 de 2020 y PCSJA20-11567 de 2020. 7 Índice 3 del aplicativo SAMAI. 5 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia obligaciones pensionales a cargo de los empleados de la Universidad Nacional de Colombia, está legitimado para interponer la presente acción de revisión. 2.4.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, del 28 de julio de 2016, proferida dentro del proceso 11001 33 35 023 2014 00010 00, se encuentra inmersa en la causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.5 Marco normativo 2.5.1.

La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la posibilidad de que el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias, revisen las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Así mismo, dicho mecanismo procederá cuando la mesada pensional se haya otorgado como resultado de una transacción o conciliación. Por su parte, en cuanto a las entidades legitimadas para su interposición, la precitada norma establece que la acción especial estará a cargo del Gobierno nacional (a través de los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público), del contralor general de la República y del procurador general de la Nación. De igual modo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-427 de 2016,8 habilitó a las administradoras encargadas de reconocer prestaciones periódicas para impetrarla.

A su turno, la mencionada disposición dispuso que la acción especial se adelantará conforme a las normas que regulan el recurso extraordinario de revisión, que, para el caso de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA. 8 En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: «( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero». 6 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Ahora, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que la referida acción presenta aspectos que lo particularizan del recurso extraordinario de revisión propiamente dicho, por las siguientes razones: i) Son susceptibles del recurso las sentencias ejecutoriadas que hayan reconocido una prestación periódica a cargo de una administradora pública 9 ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno nacional –por conducto de los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público–, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las administradoras públicas que conceden las pensiones.10 iii) Respecto a su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.11 iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita analizar de nuevo sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde, respectivamente. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.12.

Por otra parte, vale advertir que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, 9 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 10 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 11001 03 15 000 2016 02022 00 (REV). 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 11001 03 15 000 2017 00744 00, demandante: UGPP. 7 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, en la que reiteró13 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,14 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

Con referencia a las causales de procedencia, el aludido artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos en específico: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. No obstante, lo anterior no es óbice para que las entidades legitimadas también invoquen las causales taxativas que trae el artículo 250 del CPACA.

Pese a ello, para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el Legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.5.3.

Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 13 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 14 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;

(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 8 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, del 28 de agosto de 2018,15 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Resaltado fuera del texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida bajo el radicado 52001 23 33 000 2012 00143 01, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 9 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta colegiatura, según la Constitución Política,16 la ley y la Corte Constitucional,17 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una 16 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 17 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 10 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Resaltado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios y las acciones de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.6. El caso concreto. Análisis de la Sala Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, en el asunto sub lite se tiene que la inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, proferida el 28 de julio de 2016, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto revocó la providencia emitida el 17 de julio de 2015 por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para, en su lugar, ordenar la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Luz Fabiola Ortega de Murillo, con el 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores percibidos en dicho lapso.

Con ello, la entidad recurrente afirma que se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional plasmada en las Sentencias SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-427 de 2017, según la cual para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma y en el artículo 21 ibidem.

Tesis que fue acogida por el Consejo de Estado a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dentro del proceso 52001 23 33 000 2012 00143 01. 11 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia Pese a lo anterior, la Subsección debe precisar que el ad quem, con sustento en la sentencia emitida por la Sección Segunda de esta corporación, el 4 de agosto de 2010,18 entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios», en el último año. Concretamente, en la referida providencia de unificación, esta colegiatura concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios».19 Además, en la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al período de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio.

Sobre el particular, y tal como se expuso en precedencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente: 52001 23 33 000 2012 00143 01,20 dio unidad a la jurisprudencia de esta corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. No obstante, en dicha providencia se estableció que, con la nueva postura jurisprudencial, no había lugar a entenderse que «las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 4 de agosto de 2010, expediente 250002325000200607509 01 (0112-2009). 19 Ibidem. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001 23 33 000 2012 00143 01. 12 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».21 Por tal motivo, las decisiones judiciales que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son proveídos razonables, sustentados en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

En este orden de ideas, y con relación al caso sub judice, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas, se videncia que en la sentencia objeto de impugnación, por la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Luz Fabiola Ortega de Murillo, y sobre la cual hay cosa juzgada: el ad quem aplicó de manera integral la Ley 33 de 1985 y dispuso el reajuste de su mesada con una tasa de reemplazo del 75 % y la inclusión de todos los factores salariales que percibió en el último año de servicio, toda vez que era beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En otras palabras, el tribunal aplicó el precedente jurisprudencial vigente para la época en la que se expidió la providencia censurada, es decir, la consagrada en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, la sentencia del tribunal en mención halló fundamento en la jurisprudencia de esta colegiatura, vigente para la época, esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-2009), con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Por lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición, según el cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicio.

Dicho de otro modo, la sentencia del 28 de julio de 2016 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación aplicable a la pensión de jubilación reconocida a la 21 Ibidem. 13 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia demandada como beneficiaria del régimen de transición previsto en el tantas veces citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general. Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables.

Por consiguiente, la tesis allí contenida no puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para el momento de su expedición. Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, al no haberse configurado la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.

De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es, la señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 14 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00402 00 (4162-2022) Demandante: Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, del 28 de julio de 2016, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.