54001233300020240001202 — Consejo de Estado

Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acumulado 54001-23-33-000- 2024-00018-00) Demandantes: ARTURO SALCEDO LUCAS Y ROBERT PAUL VACA CONTRERAS Demandado: JORGE ENRIQUE ACEVEDO PEÑALOZA, ALCALDE DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA (NORTE DE SANTANDER) PERIODO 2024- 2027 Temas: Diferencias entre los formularios E-14 y E24 por registros falsos.

Carga argumentativa requerida para estructurar los cargos de nulidad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Robert Paul Vaca Contreras, en calidad de demandante, contra la sentencia de 26 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a través de la cual denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. Las demandas 1.1.1. Expediente 54001-23-33-000-2024-00012-02 (principal) 1. El señor Arturo Salcedo Lucas, quien actúa por conducto de apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda contra el acto de elección del señor José Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de San José de Cúcuta (Norte de Santander) por el periodo 2024-2027, con el fin de que se acceda a las siguientes pretensiones: PRIMERA.

Que se declare la nulidad de la Resolución No. E-26 del 10 de noviembre de 2023 “Por medio de la cual se declara la elección de Alcaldía de Cúcuta, para el periodo 2024 – 2027 y se ordena la expedición de las correspondiente credencial.”, expedida por la Comisión Escrutadora General integrada por el Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil en calidad de Secretario.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad del Formulario E-24 Alcaldía de Cúcuta, expedido el 10 de noviembre de 2023 por la Comisión Escrutadora General integrada por el Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil en calidad de Secretario, con el cual se registró y totalizó la votación que para ALCALDIA DE CUCUTA periodo constitucional 2024 - 2027 fue depositada en las mesas de votación instaladas en Cúcuta, Norte de Santander.

Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 TERCERA: Que se declare la nulidad del Acta General de Escrutinios, E- 26 expedida el 10 de noviembre de 2023 por la Comisión Escrutadora General integrada por el Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil en calidad de Secretario, con la cual, entre otros hechos, se dejó constancia del escrutinio adelantado.

CUARTA: Que se declare la nulidad de las credenciales Formulario E-27 ALCALDIA DE CUCUTA periodo constitucional 2024 -2027, expedidas el 10 de noviembre de 2023 por la Comisión Escrutadora General integrada por el Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil en calidad de secretario. QUINTA. Que como consecuencia de lo anterior y conforme a lo expuesto en la parte considerativa de la presente demanda, se ordene practicar y efectivamente se practique por la Sección Quinta del Consejo de Estado, un nuevo escrutinio de los votos depositados en las mesas de votación habilitadas para recibir votos a la Alcaldía de Cúcuta, para las elecciones del 29 de Octubre de 2023 para Alcalde de Cúcuta periodo constitucional 2024 -2027, totalizados en los Formularios E-14, escrutinio que deberá practicarse, con base únicamente en los guarismos que mantengan el soporte de los Formularios antes mencionados ( E – 14) verificados como producto del procedimiento adelantado por la corporación judicial de conformidad a esta demanda.

SEXTA: Que, con fundamento en los resultados obtenidos en los nuevos escrutinios, se declare por la Sección Quinta del Consejo de Estado, una nueva elección de ALCALDIA DE CUCUTA periodo constitucional 2024 - 2027 o en su defecto por inconsistencias encontradas se decrete la nulidad del proceso electoral realizado en esta ciudad el 29 de octubre del 2023 y lo que es lo mimo se ordene una nueva elección conforme a la normatividad que regula la nulidad, si es razonable y conducente decretar nuevas elecciones al amparo de la constitución por ser estas es pureas.

SEPTIMA. Que, se notifique la decisión al Presidente del Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, al Presidente de la República o quien haga sus veces, al señor Registrador Nacional del Estado Civil o quien haga sus veces, al señor Ministro del Interior o quien haga sus veces, entre los demás que estime pertinente el Honorable Consejo de Estado de manera oficiosa.

(sic para toda la cita). 1.1.2. Expediente 54001-23-33-000-2024-00018-00 (acumulado) 2. Por su parte, el señor Robert Paul Vaca Contreras, quien actúa en nombre propio, controvierte el mismo acto demandado a través del presente medio de control, en el cual elevó las siguientes pretensiones:

PRIMERO. SE DECLARE LA NULIDAD DE LOS ACTOS, por medio de los cuales se concedió la aprobación de las firmas al señor JOSE ENRIQUE ACEVEDO PEÑALOZA, se le concedió Aval y a su vez todos aquellos actos administrativos que reglamentaron la inscripción como como candidato a la alcaldía de Cúcuta y todos los actos administrativos emitidos por la dirección del Censo Electoral a través del grupo de verificación de firmas.

SEGUNDO. SE DECLARE LA NULIDAD DE LOS ACTOS, por medio de los cuales la Comisión Escrutadora Municipal del Municipio de San José de Cúcuta declaro la elección del señor JORGE ENRIQUE ACEVEDO PEÑALOZA (…) como alcalde del Municipio San José de Cúcuta para el periodo Constitucional 2024-2027 como consta en las Actas de Escrutinio General (…) y de la misma forma contenida en el Acta De Escrutinio Formulario E 26 ALC d – Del Día 15 DE NOVIEMBRE DE 2023 EXPEDIDA Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 POR LA COMISION ESCRUTADORA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA.

TERCERO: Así mismo que se profiera la correspondiente cancelación de la ‘credencial’ o formulario E-27, que acredita a JORGE ENRIQUE ACEVEDO PEÑALOZA identificado con la cédula de ciudadanía nro. 88.217.507, como ALCALDE de San José de Cúcuta elegido en las elecciones realizadas el 29 de octubre de 2023.

CUARTO. Que SE DECLARE LA NULIDAD DE TODOS LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS expedidos por las respectivas comisiones escrutadoras, auxiliares, municipal y departamental, en virtud de inconsistencias.

QUINTO. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Ministro del Interior, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, Consejo Nacional Electoral y al Gobernador de Norte de Santander que se proceda a declarar en el cargo de alcalde del Municipio de Cúcuta a quien realmente corresponde siendo el señor JOSE LEONARDO JACOME CARRASCAL quien deberá ocupar el cargo.

SEXTO. Las demás ordenes que estime su despacho para preservar la legalidad de las elecciones. (sic para toda la cita). 1.2. Hechos 1.2.1. Expediente 54001-23-33-000-2024-00012-02 (principal) 3. El 29 de octubre de 2023 se llevaron a cabo las elecciones territoriales, en las cuales resultó elegido el señor Jorge Enrique Acevedo Peñaloza como alcalde de San José de Cúcuta (en adelante, Cúcuta). 4.

Desde las 4.00 p.m. de ese día, cada cinco minutos la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante, RNEC) emitió un boletín informativo con los datos de la cantidad de votos y mesas escrutadas en cada momento específico de corte, según los formularios E-14, lo cual iba siendo publicado a través de las plataformas informáticas institucionales de la entidad, como lo son el portal web https://www.registraduria.gov.co/, las aplicaciones móviles y las transmisiones en vivo en el canal institucional de YouTube y de Facebook. 5.

Al mismo tiempo, los medios de información de radio, televisión y canales de YouTube y Facebook iban divulgando los mencionados boletines y presuntamente sumaban los votos en el preconteo para cada candidato a la Alcaldía de Cúcuta, tomando como fuente los datos publicados a través de las plataformas informáticas institucionales de la RNEC. 6.

En esa fecha, se consultaron los resultados de los datos consignados en los formularios E-14, y se advirtió que existieron dos versiones distintas de sumatoria de los votos en el preconteo. Una, a la cual se accede desde un visor llamado «Avances», y la otra desde el visor denominado «Boletines»; ambos son parte de las aplicaciones de la RNEC. 7.

Tras acceder a los datos completos de la versión de «Boletines» para Cúcuta, se hizo un análisis estadístico de los datos de los formularios E-14 y se hizo un cálculo sobre el porcentaje de crecimiento de los votos nuevos en cada boletín con relación al mismo candidato. Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 8. En la semana del 25 de noviembre de 2023, se encontró que se borró la metadata de los archivos pdf que contienen las imágenes de los formularios E-14 de las mesas de todo el país. 9. El 10 de enero de 2024, el señor Arturo Salcedo Lucas se percató de que se suspendió el acceso a las aplicaciones y sitios web de la RNEC. 1.2.2.

Expediente 54001-23-33-000-2024-00018-00 (acumulado) 10. El señor Jorge Enrique Acevedo Peñaloza inició su aspiración a la candidatura de la Alcaldía de Cúcuta para el periodo 2024-202, con la recolección y entrega de 107.944 firmas el 9 de junio de 2023, para que fueran verificadas por la RNEC. 11. El 12 de julio de 2023, la RNEC aprobó las firmas requeridas, según informe técnico de validación emitido por el grupo de verificación de firmas de la Dirección del Censo Electoral. 12.

El 29 de octubre de 2023 resultó elegido el demandado como alcalde de Cúcuta, previas reclamaciones y recursos presentados dentro del proceso de escrutinios, los cuales fueron rechazados o se declararon infundados por parte de los escrutadores, a través de resoluciones que fueron individualizadas en la demanda referida. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 1.3.1.

Expediente 54001-23-33-000-2024-00012-02 (principal) 13. La parte actora invocó como infringidos los artículos 13, 29 y 40.1 de la Constitución Política, artículo 275, numerales 2 y 3 de la Ley 1437 de 2011 y el Código Electoral. 14. Manifestó que el acto demandado tipificó el sabotaje ejercido contra el sistema de votación, almacenamiento, tratamiento, generación y publicación de los resultados, datos y documentos electorales de las elecciones realizadas el 29 de octubre de 2023, toda vez que ocurrieron de manera sistemática las siguientes situaciones que comprometieron la verdad electoral: i) El diseño de dos estructuras de datos paralelas distintas para brindar información electoral. ii) La manipulación de varios aplicativos que generaron, procesaron y trataron los datos. iii).

La manipulación intencional de las estructuras de almacenamiento digital de datos correspondientes a los formularios E-14, los resultados de conteo y la presunta suma de votos en el preconteo. 15. Señaló que los formularios E-14 resultan nulos bajo la responsabilidad de la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante, RNEC) por las anteriores situaciones. 16.

Indicó que la falta de acceso a la información veraz sobre el preconteo parcial Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 hacen imposible establecer con certeza el número de mesas escrutadas y la suma de votos de los candidatos, por lo que se rompió la trazabilidad de la realización del conteo de las mesas y la transmisión de los formularios E-14 correspondientes a cada una. 17.

Adujo que resulta un agravante la existencia de dos versiones de los datos que reposan y que fueron publicados por la RNEC para el acceso a todos los ciudadanos porque no existe certeza sobre su veracidad y se rompió la integridad de los formularios en mención, así como la cadena de custodia de los datos digitales consignados en estos, en los que se suman los votos del preconteo. 18.

Aseveró que, por ende, existió sabotaje al sistema de datos que cuentan los formularios E-14 en relación con el conteo de mesas y suma de votos de cada candidato en el preconteo electoral, al menos en tres momentos. El primero, cuando se crearon dos sistemas paralelos de estructura de datos; el segundo, cuando se generaron de forma programada datos digitales con los que llenaron una de las estructuras creadas, mientras la otra seguía vacía; y, tercero, cuando el día de la elección se transfirieron en tiempo real los datos del sistema que estaba vacío. 19.

Explicó que, en ese sentido, la RNEC no cumplió con sus deberes de custodia de la información y datos del preconteo, al publicar dos versiones distintas del conteo de los datos electorales y resultados del conteo electoral con valores contradictorios para un mismo momento de corte, de manera que rompió la cadena de custodia de la información al maneja dos sistemas diferentes de forma paralela. 20.

Puntualizó que lo anterior lesionó el debido proceso, los principios de verdad electoral, publicidad, transparencia, información veraz y neutralidad tecnológica. 21. Recalcó que si bien la RNEC ha señalado que los datos de los boletines de preconteo son meramente informativos, estos son el resultado de actos o hechos administrativos de una entidad pública y corresponden a una etapa legal del proceso electoral, por lo que debían cumplir con los principios mencionados, más aún cuando en la fase de escrutinio se abre la posibilidad de reparar errores e irregularidades en la etapa de conteo.

Sin embargo, la falta de causales de reclamaciones en esa etapa para casos de boletines que contabilizan los E-14 presuntamente fraudulentos obstaculizó la posibilidad de que los votos de las mesas correspondientes fueran contados manualmente para tener certeza de los datos legítimos. 22. Arguyó que las situaciones descritas dieron pie a que se quedara oculta la existencia de una doble contabilidad de los datos de los formularios E-14, y el escrutinio se vuelve una oportunidad para legitimar tal irregularidad, cuando la etapa de preconteo es una oportunidad para facilitar el control y la auditoría electoral. 23.

Agregó que «[…] Este vacío de seguridad jurídica tiene repercusiones en la magnitud del impacto de las irregularidades electorales en LA ETAPA LEGAL DE PRECONTEO, porque cuando se evidencian contradicciones o la presunta falsedad en un boletín, esto afecta a todas las mesas nuevas que se contaron en ese boletín y dependiendo del caso, también a las anteriores a ellas; siendo el conteo de votos físicos, la medida para reparar la legitimidad perdida de los datos que cuentan los E-14 de ese boletín. Al no hacerse, se rompe de forma sucesiva la cadena de custodia de toda la información electoral […]» Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.3.2. Expediente 54001-23-33-000-2024-00018-00 (acumulado), demanda junto con su reforma 24. La parte demandante invocó como lesionados los artículos 29, 171, 176 a 178, 209, 237, 258, 260, 263, 265, 316 de la Constitución Política; 137, 139, 275 a 296 de la Ley 1437 de 2011; 1 a 7 del Código Electoral y la Resolución 1706 de 2019 expedida por el Consejo Nacional Electoral. 25.

Afirmó que en el proceso electoral objeto de controversia las actas de escrutinio y demás documentos de esa naturaleza presentaron registros apócrifos o falsos, por cuanto sufrieron alteraciones sustanciales en lo escrito, de manera que hubo hechos constitutivos de fraude electoral que configuran la causal de nulidad prevista por el artículo 275, numeral 3º de la Ley 1437 de 2011. 26.

Resaltó que la Comisión Escrutadora General, al resolver las apelaciones de las resoluciones expedidas por la Comisión Escrutadora Municipal confirmó las decisiones y no resolvió de fondo las reclamaciones y solicitudes de saneamiento y revisión, lo que contravino lo preceptuado por la Resolución 1706 de 2019. 27. Manifestó que los documentos electorales que contienen datos contrarios a la verdad los cuales fueron alterados con el propósito de modificar los resultados, se encuentran en cada una de las mesas demandadas1 y en sus correspondientes actas de escrutinio y registros que sirvieron de base para su formación. 28.

Explicó que en las actas de escrutinio se presentó falsedad de los documentos parciales, cuando el acta parcial o formulario E-26 y el resultado mesa a mesa del escrutinio zonal contenido en el formulario E-24 reflejaron un mayor o menor número de votos de los consignados en el acta de escrutinio de los jurados de votación o formulario E-14, sin que hubiera justificación alguna. 1.4.

Contestaciones de la demanda 1.4.1. Expediente 54001-23-33-000-2024-00012-02 (principal) 1.4.1.1. Consejo Nacional Electoral 29. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.4.1.2. Jorge Enrique Acevedo Peñaloza 30. Propuso la excepción de falta de requisitos legales y procedimentales para declarar la nulidad del acto de su elección, con sustento en que el demandante no cumplió con la carga probatoria de evidenciar el presunto sabotaje frente al procedimiento técnico de votación, en los términos del artículo 275, numeral 2º, de la Ley 1437 de 2011. 31.

Alegó que no se determinó concretamente y de forma aritmética en qué consistió la alteración del resultado electoral y si esta afecta la votación del alcalde de Cúcuta frente a otros candidatos, ni evidenció los datos contrarios, diferenciadores y comparativos entre los formularios E-14 y E-26 que den certeza del error. 1 Las cuales fueron relacionadas a folios 37 a 46 de la demanda y a folios 36 a 45 de su reforma.

Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.4.2. Expediente 54001-23-33-000-2024-00018-00 (acumulado) 32. El señor Jorge Enrique Acevedo Peñaloza propuso la excepción de falta de requisitos legales y procedimentales para declarar la nulidad de su elección, con sustento en que el demandante no argumentó no probó de forma clara y directa en qué parte del procedimiento se vulneró el debido proceso, ni las irregularidades en la recolección de firmas, al igual que en las reclamaciones, solicitudes de saneamiento y recursos interpuestos. 33.

Enunció que el actor presentó un sin número de reclamaciones ante las comisiones escrutadoras zonales, distrital y departamental, las cuales fueron debidamente atendidas previa revisión de la transparencia del proceso electoral, por lo que la simple enunciación de las resoluciones que resolvieron negativamente tales peticiones no es suficiente para demostrar la irregularidad o indebida variación en el resultado electoral. 34.

En relación con los supuestos datos contrarios a la verdad, precisó que no solo se tienen que evidenciar aquellos que sean contrarios, diferenciadores y comparativos entre los formularios E-14 y E-26, sino que debe probarse que los funcionarios de las comisiones escrutadoras hayan alterado los resultados, circunstancias que con el acervo probatorio aportado por el demandante, no cumplen con la carga que exige el ordenamiento jurídico. 1.5.

Actuaciones procesales relevantes en primera instancia 1.5.1. Expediente 54001-23-33-000-2024-00012-02 (principal) 35. Mediante auto de 8 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda y ordenó su notificación al demandado, a la RNEC, entidad que no contestó la demanda, y al CNE. De igual forma, denegó la medida cautelar de suspensión del acto demandado. 36.

En providencia de 21 de marzo de 2024, se dio trámite de sentencia anticipada, se decretaron pruebas y se difirió la resolución de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el CNE para el fallo. Además, se fijó el litigio bajo los siguientes términos: Si hay lugar a declarar la nulidad de la elección de Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, como alcalde de San José de Cúcuta, conforme a los cargos de violación elevados, o si por el contrario, se configura la “falta de requisitos legales y procedimentales para declararse la nulidad electoral” y/o la “genérica” medios exceptivos propuestos por el señor JORGE ENRIQUE ACEVEDO PEÑALOZA y por lo tanto, deberá conservarse su presunción de legalidad conforme los argumentos expuestos pro (sic) la defensa del demandado.

Así mismo, deberá resolverse si existe o no “falta de legitimación por pasiva” como excepción propuesta por la entidad vinculada CONSEJO NACIONAL ELECTORAL. 37. Por otro lado, en la misma decisión se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para presentar su concepto, dentro del término de diez días contado a partir del día siguiente a su ejecutoria.

En auto de 17 de marzo de 2025, proferido dentro del proceso principal, se dio trámite de sentencia anticipada frente al proceso acumulado (2024-00018-00), se decretaron y denegaron algunas pruebas2, y se fijó el litigio bajo los siguientes términos: En los términos del literal d) numeral 1 del Artículo 182A del CPACA, corresponde en esta oportunidad fijar el litigio del presente asunto, el cual se circunscribirá a determinar si debe declararse la nulidad del acto de elección del señor Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, como Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta, contenido en el Acta General de Escrutinio – Formulario E26 de fecha 15 de noviembre de 2023, así como las decisiones electorales relacionadas en la demanda y su reforma, proferidas por las comisiones escrutadoras, por haber sido expedidos con violación a las normas en que debían fundarse, desconocimiento del debido proceso y/o contener datos contrarios a la verdad o haber sido alterados con el propósito de modificar los resultados de la elección, o si por el contrario, deben negarse las pretensiones de la demanda por no encontrarse configurada ninguna de las causales de nulidad, manteniendo incólume la presunción de legalidad de los actos demandados. 40.

En el mismo auto se dispuso que «[…] Vencido el término de tres (03) días otorgado para la contradicción de las pruebas, CORRER traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presenten sus alegatos de conclusión por escrito, y al Ministerio Público por el mismo término para que rinda su concepto […]. 1.5.2. Expediente 54001-23-33-000-2024-00018-00 (acumulado) 41.

Por auto de 8 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda y ordenó su notificación al demandado, a la RNEC y al CNE. De igual forma, negó el decreto de suspensión provisional del acto acusado. 42. El 26 de febrero de 2024, se admitió la reforma de la demanda presentada por el señor Robert Paul Vaca Contreras. 1.6.

Sentencia de primera instancia 43. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante fallo de 26 de mayo de 2025 denegó las pretensiones de la demanda, con base en lo siguiente. 44. Argumentó que el demandante no cumplió con la carga argumentativa mínima de precisar cuales fueron las etapas o registros electorales en los que se presentaron las irregularidades o vicios constitutivos de falsedad respecto de los presuntos registros apócrifos, conforme lo exige el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011. 45.

Consideró que si bien se alegó la existencia de violencia y/o sabotaje en el proceso de elección y escrutinio, específicamente durante el trámite de preconteo y emisión de avances y boletines por parte de la RNEC, no existe elemento probatorio que permita determinar con certeza la configuración de tales conductas, pues se requiere mayor señalamiento de la forma como se manipuló el sistema utilizado para la transmisión de los resultados preliminares de las votaciones. 2 La decisión de negar el decreto de unas pruebas solicitadas por el demandante fue confirmada por esta Corporación, a través de auto de 26 de junio de 2025.

Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 46. Sostuvo que tampoco se presentó prueba que lleve a concluir que existió manipulación de los documentos electorales, lo que imposibilita analizar la tergiversación alegada y si afecta sustancialmente el resultado de las elecciones, pues ni siquiera hay certeza sobre la falsedad invocada y, además, aún cuando se mencionó que esto se presentó en 206 mesas de votación, no se explicaron las razones por las cuales se considera que hubo manipulación en el cómputo de votos. 47.

Aclaró que, no obstante, se encontró que frente a cada mesa de votación en discusión, tanto la comisión escrutadora municipal como la departamental expidieron los respectivos actos como resultado de las reclamaciones y/o recursos de apelación presentados durante el escrutinio. 48. Concluyó que «[…] las autoridades electorales en el marco de sus competencias siguieron las etapas propias del proceso electoral resolviendo conforme al ordenamiento jurídico las reclamaciones y recursos de apelación presentados ante las comisiones escrutadoras, desatando entre otras, las controversias que surgieron en la fase de escrutinios, relacionadas con tachones, enmendaduras y errores aritméticos contenidos en los formularios E14 […]». 1.7.

Recurso de apelación 49. Mediante escrito radicado el 7 de junio de 2025, el señor Robert Paul Vaca Contreras, en calidad de demandante, apeló la sentencia de primera instancia con base en lo siguiente: 50. Manifestó que ante la dificultad suya como ciudadano común para acceder a algunas pruebas relevantes que intentó recopilar directamente con la RNEC, la magistrada sustanciadora debió decretarlas de oficio; no obstante, el tribunal negó en primera instancia de forma injustificada los medios de convicción solicitados tras argumentar que no se demostraron los aspectos mínimos para justificar su decreto. 51.

Señaló que también se excluyó injustamente de la fijación del litigio el argumento relacionado con la recolección de firmas para inscribir la candidatura del demandado, verificación que resulta indispensable para asegurar la transparencia y legitimidad democrática. 52. Indicó que el fallo apelado omitió valorar íntegra y detalladamente los formularios E-14, E-24 y E-26, cuyas inconsistencias numéricas evidenciaron alteraciones en los resultados electorales y diferencias injustificadas de los guarismos consignados en los tres formatos, las cuales no fueron sustentadas por la autoridad electoral, lo que permite inferir una alteración deliberada de los datos durante el proceso de consolidación. 53.

Precisó que la jurisprudencia de esta Corporación3 ha sido clara en reconocer que la alteración o discordia injustificada en registros electorales de distintas etapas vicia la elección, cuando alcanza la entidad suficiente para distorsionar el resultado de la vocación, de manera que siendo un proceso escalonado de consolidación de guarismos, la información de los formularios E-14 y E-24 debe coincidir, salvo justificación legal. 54.

Planteó que en la sentencia no se hizo un análisis cuantitativo ni cualitativo riguroso, sino que el tribunal se limitó a afirmar de forma genérica que no se probó una 3 No señaló los datos de la providencia. Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 alteración sustancial de los resultados, cuando existen modificaciones a favor del candidato demandado entre el conteo de mesa (E-14) y el consolidado final (E-26), que superan la diferencia de votos con respecto al segundo candidato y, por ende, tienen la entidad para modificar el resultado electoral por cuanto sin estas el elegido no habría alcanzado la mayoría necesaria. 55.

Expuso que el a quo se abstuvo indebidamente de analizar el cargo relativo al fraude en la recolección de firmas para la inscripción del candidato, pese a que fue planteado en la reforma de la demanda, lo que desconoce el principio de congruencia, priva al demandante de una decisión de fondo sobre tal vicio sustancial y revela una interpretación equívoca del presente medio de control. 56.

Destacó que el actor indicó los vicios de la etapa pre electoral de inscripción de la candidatura pues sostuvo que en la campaña del demandado se incurrió en fraude al presentar miles de firmas espurias para obtener su aval ciudadano, por lo que se estaría ante un candidato que no reunía los requisitos legales de elegibilidad. 57. Argumentó que la sentencia apelada centró su razonamiento en una interpretación restrictiva del objeto del proceso al descartar el estudio de las irregularidades relacionadas con la inscripción por firmas del candidato, aspecto que debe ser valorado de cara a la negativa de decreto de pruebas esenciales y relevantes solicitadas por el demandante relacionadas con tal vicio, pese a que la jurisprudencia ha admitido la procedencia de dictámenes periciales, testimoniales u otras para comprobar la información de los documentos y desvirtuar la legalidad del acto acusado. 58.

Cuestionó la falta de sustento de los argumentos de las entidades demandadas y del candidato y efectuó una serie de reparos en contra de lo manifestado por la contraparte al contestar la demanda. 1.8. Trámite en segunda instancia 59. Mediante auto de 6 de agosto de 2025 se admitió el recurso de apelación instaurado por el señor Robert Paul Vaca Contreras, en calidad de demandante, contra el fallo de primera instancia, se ordenó poner a disposición de las demás partes el memorial respectivo y se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

De igual manera, se denegaron unas pruebas solicitadas por la parte actora. 60. A través de proveído de 11 de septiembre de 2025, se denegó la incorporación como pruebas de unos documentos aportados por el demandante con el recurso de apelación. 1.9. Alegatos de conclusión 61. Dentro del plazo otorgado para tal efecto, solo intervino el señor Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, en calidad de demandado, bajo los siguientes términos: 62.

Afirmó que no se sustentó ni se probó de forma clara y directa en qué parte del proceso electoral se presentaron las presuntas irregularidades en la recolección de firmas y en las reclamaciones. 63. Precisó que tampoco se determinó concreta y aritméticamente en qué consistió la Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 alteración al resultado electoral y si este afectó la votación de alcalde de Cúcuta frente a otros candidatos, además que no obra prueba de que se hayan destruido documentos o se hubiere ejercido violencia o sabotaje en las elecciones. 64. Explicó que, en relación con las supuestas inconsistencias entre los formularios E- 14 y E-26, no solo se tienen que evidenciar los datos contrarios y la alteración de los resultados electorales, sino que debe probarse que los funcionarios de las comisiones escrutadoras los hayan alterado; no obstante, no obra medio de convicción que permita inferir lo anterior. 1.10.

Concepto del Ministerio Público 65. La procuradora séptima delegada para asuntos electorales y participación democrática ante el Consejo de Estado solicitó que se confirme el fallo que denegó las pretensiones de la demanda. 66. Como sustento de lo anterior, afirmó que la parte actora debe ser puntual en el señalamiento de los registros electorales donde se concretaron las irregularidades que alteraron el resultado de las elecciones, de manera que no es de recibo alegar de forma genérica e indeterminada las anomalías. 67.

Recalcó que quien pretenda la nulidad de un acto de elección por inconsistencias en el proceso de votación o escrutinio, debe brindar claridad y precisión sobre los hechos irregulares ante el juez electoral, por lo que no es admisible que la demanda se formule de forma genérica o indeterminada. 68. Puso de presente que, tanto en la demanda como en su reforma, la parte actora omitió identificar cuantitativamente la diferencia injustificada en cada caso, entre los formularios E-14 y E-24, así como señalar el candidato que se benefició con ello o al que afectó la irregularidad en mención, pues se limitó a precisar la zona, el puesto y la mesa. 69.

En relación con las irregularidades en el proceso de recolección de firmas, aseguró que solo se alegó la inconsistencia en cuatro rúbricas, pero no se aportó el listado entregado por el movimiento Todos por Cúcuta ni el informe técnico de verificación que expidió el grupo de verificación de firmas de la Dirección del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 70.

Consideró que aún cuando se hubiera contado con esa prueba, esta resultaba insuficiente por cuanto el demandante solo señaló la irregularidad respecto de cuatro firmas que presuntamente fueron falsificadas o suplantadas, cifra que no tendría incidencia en el resultado final que dio lugar a la inscripción de la candidatura del demandado.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 71. La sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Robert Paul Vaca Contreras, en calidad de demandante, contra la sentencia de 26 de mayo de 2025 a través de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander denegó la nulidad de la elección del señor Jorge Enrique Acevedo Peñaloza como alcalde de Cúcuta, para el periodo 2024-2027, de conformidad con lo dispuesto en el artículo Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 1504, 152 numeral 7.a5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación, modificado por el Acuerdo 434 de 20246. 2.2. El acto acusado 72. El acto cuya nulidad se pretende dentro del presente asunto corresponde a la elección del señor Jorge Enrique Acevedo Peñaloza como alcalde de Cúcuta, para el periodo 2024-2027, contenida en el Formulario E-26 de 3 de noviembre de 2023. 2.3.

Problema jurídico 73. Corresponde a la sala determinar, con base en los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, si en este caso hay lugar a revocar, modificar o confirmar la sentencia apelada. 74. Para el efecto, se hará referencia al marco jurídico. Luego, en el caso concreto habrá de establecerse si debe analizarse de fondo el cargo relacionado con las irregularidades en la recolección de firmas para la inscripción de la candidatura del demandado y si se sustentó el debida forma el reparo formulado por presuntas inconsistencias numéricas entre los formularios E-14 y E-24; de ser así, deberá cotejarse si estas fueron injustificadas y si incidieron en el resultado de la elección. 2.4.

Marco jurídico aplicable 75. El artículo 275, numeral 3º, de la Ley 1437 de 2011 establece como causal de nulidad del acto de elección o nombramiento que «[…] 3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales […]». 76. En punto de esta causal, la sala electoral la ha entendido «como una forma de falsedad que encuadra dentro de dicho supuesto, siempre que no exista una justificación para ello, tradicionalmente señalada en el acta general de escrutinios.

Se trata de un vicio que se produce en las elecciones por voto popular»7. 77. En el pronunciamiento que se menciona, se expuso que «[e]n los formularios E- 14, los jurados de cada puesto de votación registran la información del número de votos obtenidos por cada una de las opciones políticas – partidos, movimientos, grupos significativos, listas, candidatos–, los votos en blanco, los votos nulos e, inclusive, las tarjetas no marcadas.

De este se expiden tres ejemplares, uno para los claveros, otro 4 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. (…) El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)»” 5«Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7.a. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.

Igualmente, de la nulidad de las demás elecciones que se realicen por voto popular, salvo la de jueces de paz y jueces de reconsideración (…)». (Subrayado fuera del texto original) 6 ARTÍCULO 13. “DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: 1.

La acción de nulidad electoral contra los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en la ley. Igualmente, la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas (…). 7 Sentencia del 17 de noviembre de 2022.

Exp: 25000-23-41-000-2020-00222-01. Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 para los delegados de la RNEC y el de transmisión prefiriéndose, por regla general, el primero en materia judicial, por su mejor cadena de custodia». 78.

Por su parte, en relación con los formularios E-24, sostuvo que «son documentos que reflejan el consolidado de estas mesas, de forma detallada, por parte de cada comisión escrutadora, a partir de la información diligenciada en los E-14, y se construyen de forma piramidal. De suerte que la información de los escrutinios auxiliares o zonales (en municipios o distritos zonificados) sirve de base a los municipales o distritales; estos últimos, a su vez, alimentan el E-24 de los escrutinios generales o departamentales; y estos, al mismo tiempo, nutren los de carácter nacional». 79.

Se debe tener en cuenta que los registros del formulario E-24 provienen de los datos plasmados en los formularios E-14, por lo que no deberían presentarse diferencias entre estos, «no obstante, hay circunstancias previstas por el ordenamiento que habilitan la modificación de los datos. Esto ocurre principalmente cuando hay recuentos de votos, lo cual tiene lugar, en los eventos en que se advierte alguna irregularidad que ponga en duda la veracidad de la información reportada, porque determinado sujeto presentó razonadamente una solicitud en tal sentido, o porque se dio alguna causa legal para ello»8 80.

Así pues, la justificación en la variación de las cifras plasmadas en los formularios debe estar soportada de la siguiente forma9: […] es imprescindible que de cada una de estas actuaciones, solicitudes y decisiones se deje constancia en el acta general del respectivo escrutinio (AGE) –o en acto del CNE cuando el encargado de adoptar la decisión es este–, so pena de que, llegado el caso, el juez de lo electoral considere injustificadas las variaciones en el número de votos de un formulario a otro, con la consecuencia de declarar la nulidad del acto elección si estas, además de trascender al formulario E-26 –que contiene el resultado de la elección–, son de tal magnitud que de practicarse nuevos escrutinios serían otros los elegidos. 81.

Ahora bien, existen casos en los que en las actas generales de escrutinio no siempre se dejan las constancias por las cuales se modificó la votación de la mesa, a pesar de lo consignado en el parágrafo del artículo 3 de la Resolución 1076 de 2019, expedida por el Consejo Nacional Electoral, relacionada con dejar el detalle de las modificaciones de la mesa en las actas de escrutinio de las comisiones escrutadoras. 82.

Esas eventuales omisiones implican que el juez analice en conjunto los documentos electorales para determinar si la variación en los resultados se encuentra justificada, como lo ha señalado esta Sección10: Ahora bien, en el estudio adelantado por este juez de lo electoral, para resolver estos cargos de diferencias injustificadas, debe advertirse que puede presentarse casos en los que la comisión respectiva realiza recuento y correcciones, pero omite dejar las respectivas constancias en las actas de escrutinio, a pesar de su realización y mucho menos hace constar la colectividad, candidato u opción (ejemplo voto blanco), que sufrió alteración de los resultados registrados en el E14. 95.

En estos casos, una mirada preliminar permitiría concluir que se trata de diferencias injustificadas entre formularios y con ello la prosperidad de la irregularidad a la que se advierte en la demanda, sin embargo, en aras de la verdad electoral y del respeto por el 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Sentencia del 4 de mayo de 2023. Exp: 11001-03-28-000-2022-00108-00.

Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 voto de los sufragantes, es deber del juez electoral analizar en detalle los documentos electorales (formularios y actas), con el fin de determinar si, en esas ocasiones, realmente las modificaciones atienden a recuentos y correcciones realizadas por las comisiones escrutadoras o, en realidad, se trata de cambios carentes de motivación y que puede derivar en la falsedad del resultado electoral. 96.

Dicho análisis resulta imperativo a la hora de resolver el cargo porque solo así se podrá concluir si el escrutinio se adelantó con respeto a las normas que lo regulan y en plena garantía de las partes que en el intervienen y, si más allá de las constancias formales, la comisión, en ejercicio de sus funciones, realizó las correcciones a las que hubiere lugar. […] 98.

Sumado a lo anterior, no puede perderse de vista que al ser el medio de control de nulidad electoral una acción pública constitucional, que procura por la legalidad del acto de elección, en protección del sufragio y de la voluntad real de elector, una vez activada o accionada, le corresponde al juez contencioso administrativo ejercer dicho control sobre las mesas y registros demandados, para determinar, a partir de la valoración en conjunto de las pruebas que se aporten, en especial los documentos electorales, cuál fue el deseo real de los votantes. 83.

Por lo anterior, para efectos del control jurisdiccional, cuando la falsedad consiste en que en el formulario E24 se aumentó o disminuyó la votación que se registró inicialmente en el formulario E14, se impone al juez la obligación de verificar dicha circunstancia cuando la parte actora estableció en la demanda la zona, puesto y mesa en que presuntamente aconteció tal irregularidad, además de la votación y los partidos y/o candidatos perjudicados o beneficiados, como lo sostiene esta Sección al señalar que «[p]ara determinar si existen diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E-24 respecto de las mesas de votación que el demandante acusa, en las elecciones de senadores de la República, circunscripción nacional, periodo 2014-2018, como se indicó en precedencia, es menester examinar los documentos electorales tales como: formularios E-14 y E- 24 mesa a mesa y las actas generales de escrutinio, respecto de cada uno de los registros que forman parte del litigio por el referido cargo»11. 84.

El contraste de los formularios E-14 y E-24 y las actas generales de escrutinio arroja como resultado que haya diferencias inexistentes, justificadas e injustificadas. Sobre el punto, esta sección se ha referido en los siguientes términos: […] la inexistencia de diferencias, cuando la votación reportada en el formulario E-14 coincide con la contenida en el formulario E-24 que fue tenida en cuenta para declarar la elección, siempre y cuando coincida con el firmado por los respectivos escrutadores.

Se hace énfasis en que la comparación debe realizarse teniendo como extremo final los datos consignados en el formulario E-24 que da cuenta de la votación final, comoquiera que, en cada nivel, las comisiones auxiliares, municipales y departamentales como resultado de la labor que emprenden, generan el respectivo formulario E-24, cuya información puede ir cambiando a medida que avanza el escrutinio a causa de recuentos y otras vicisitudes del proceso.

Se concluye que las diferencias son justificadas cuando a pesar de que los votos registrados en los referidos formularios no coinciden, tal situación tiene como fundamento una decisión válidamente adoptada durante el escrutinio, en virtud de la cual se reportó la votación final en el formulario E-24 y que fue considerada para declarar la elección. 11 Sentencia del 8 de febrero de 2018.

Exp: 2014-00117 (Acumulado). Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Finalmente, se establece que las diferencias son injustificadas, cuando la información registrada en los formularios E-14 y E-24 final no coincide, sin que se advierta explicación válida de dicho cambio durante los escrutinios y, por ende, de la alteración de la voluntad popular de la cual inicialmente, bajo un principio de inmediación, dieron fe los jurados de votación, lo que impone que no pueda tenerse por cierta la contenida en el segundo de los formularios y deba determinarse, a partir de lo probado en el proceso, cuál es la voluntad electoral, realizando la suma o resta de sufragios que corresponda, teniendo en cuenta el análisis correspondiente.12 85.

Por otro lado, que en materia electoral prevalece el principio de eficacia del voto, ya que «no basta con acreditar la existencia de cualquier cantidad de falsedades sino de una de magnitud tal que tenga la capacidad que se requiere para modificar el resultado consignado en el acto cuestionado», por lo que es necesario que «en relación con esta clase de irregularidades se realice el análisis de su incidencia en el resultado electoral, para de allí establecer si prospera o no la pretensión de nulidad por esa causal, en aplicación del principio de la eficacia del voto, […] de donde se desprende que ante la existencia de elementos falsos en los registros electorales que conduzcan a la declaración de nulidad de una elección es indispensable que estos hayan sido determinantes en el resultado electoral, vale decir, que puedan producir verdaderas mutaciones o alterantes de dicho resultado»13. 2.5.

Caso concreto 86. Sea lo primero señalar que si bien la sentencia apelada fue adversa a los dos demandantes dentro de los procesos principal y acumulado, solo instauró recurso este último, o sea, el señor Robert Paul Vaca Contreras, bajo los siguientes argumentos: a). La magistrada sustanciadora debió decretar de oficio las pruebas que el actor no pudo aportar, en vez de denegarlas. b).

Se excluyó injustamente de la fijación del litigio el argumento relacionado con la recolección de firmas para inscribir la candidatura del demandado. c). El fallo apelado omitió valorar íntegra y detalladamente los formularios E-14, E- 24 y E-26, cuyas inconsistencias numéricas evidenciaron alteraciones en los resultados electorales y diferencias injustificadas de los guarismos consignados en los tres formatos, las cuales no fueron sustentadas por la autoridad electoral. d).

Lo manifestado por el demandado y por las entidades accionadas al contestar la demanda carece de vocación de prosperidad. 87. De los anteriores cargos, la sala se abstendrá de analizar el relacionado en el literal a), toda vez que no corresponde a un reparo en estricto sentido contra el fallo de primera instancia, sino que se pretende retrotraer el análisis realizado por el a quo en la etapa de decreto de pruebas y su decisión de denegar algunas de las que fueron solicitadas por el demandante dentro del proceso acumulado, de manera que el recurso de apelación no es la oportunidad para controvertir la negativa de los medios de convicción, adoptada a través de providencia ejecutoriada14. 12 Sentencia del 12 de diciembre de 2024, exp. 47001-23-33-000-2024-00011-01, MP Gloria María Gómez Montoya. 13 Sentencia del 12 de diciembre de 2024, exp. 47001-23-33-000-2024-00011-01, MP Gloria María Gómez Montoya. 14 Auto de 17 de marzo de 2025, confirmado por auto de 26 de junio de 2025 proferido por esta Corporación. Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 88. Tampoco hay lugar a pronunciarse de fondo sobre el cargo relacionado en el literal b), toda vez que tal asunto fue debatido y resuelto en el curso de la primera instancia, antes de dictarse la sentencia objeto de apelación, de manera que no es posible abordar temas que quedaron resueltos en decisiones que quedaron ejecutoriadas, tras resolverse desfavorablemente los recursos instaurados. 89.

De igual manera, no se hará referencia a lo señalado en el literal d), comoquiera que no se trata de un argumento contra el fallo de primera instancia, sino que se pretende controvertir los argumentos de la parte demandada expuestos en las respectivas contestaciones de la demanda. 90. Precisado lo anterior, se efectuará el respectivo pronunciamiento en torno al literal c), bajo los siguientes términos: 91.

El demandante con la apelación indicó que el fallo omitió valorar íntegra y detalladamente los formularios E-14, E-24 y E-26, cuyas inconsistencias numéricas evidenciaron alteraciones en los resultados electorales y diferencias injustificadas de los guarismos consignados en los tres formatos, las cuales no fueron sustentadas por la autoridad electoral, lo que permite inferir una alteración deliberada de los datos durante el proceso de consolidación. 92.

Precisó que la jurisprudencia de esta Corporación15 ha sido clara en reconocer que la alteración o discordia injustificada en registros electorales de distintas etapas vicia la elección, cuando alcanza la entidad suficiente para distorsionar el resultado de la vocación, de manera que siendo un proceso escalonado de consolidación de guarismos, la información de los formularios E-14 y E-24 debe coincidir, salvo justificación legal. 93.

Planteó que en la sentencia no se hizo un análisis cuantitativo ni cualitativo riguroso, sino que el tribunal se limitó a afirmar de forma genérica que no se probó una alteración sustancial de los resultados, cuando existen alteraciones a favor del candidato demandado entre el conteo de mesa (E-14) y el consolidado final (E-26), que superan la diferencia de votos con respecto al segundo candidato y, por ende, tienen la entidad para modificar el resultado electoral por cuanto sin estas el demandado no habría alcanzado la mayoría necesaria. 94.

En la sentencia de primera instancia y en relación con el cargo específico de las diferencias entre los formularios E-14 y E-24 por alteraciones de los resultados electorales, el tribunal consideró que: […] la parte demandante no cumplió la carga argumentativa mínima de precisar cuáles fueron las etapas o registros electorales en los que presuntamente se presentaron tales irregularidades o vicios constitutivos de falsedad, conforme lo exige el Artículo 139 del CPACA, el cual se recuerda, impone la carga al demandante de “precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección” […] Al respecto debe indicarse que, si bien el demandante señaló e identificó 206 mesas de votación, respecto de las cuales solicita la “nulidad del cómputo general de la votación”, no precisó en qué consiste la tergiversación alegada ni explicó las razones por las cuales considera que hubo manipulación en el cómputo de votos en cada una de las mesas en mención. Por tal razón, no es de recibo para la Sala 15 No señaló los datos de la providencia. Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 el planteamiento general y abstracto de falsedad presentado por la parte actora, pues resulta insuficiente para identificar siquiera cuáles son los votos en discusión en cada mesa y de esta manera realizar el análisis de veracidad de la información contenida en los documentos electorales correspondientes […] En este orden de ideas, se tiene que contrario a lo señalado por el demandante, las autoridades electorales en el marco de sus competencias siguieron las etapas propias del proceso electoral resolviendo conforme al ordenamiento jurídico las reclamaciones y recursos de apelación presentados ante las comisiones escrutadoras, desatando entre otras, las controversias que surgieron en la fase de escrutinios, relacionadas con tachones, enmendaduras y errores aritméticos contenidos en los formularios E14 […]. [destacado fuera del texto] 95.

Revisado el cargo expuesto en la demanda y su reforma dentro del proceso acumulado, se observa que este se fundamentó en que se presentaron hechos constitutivos de fraude electoral como causal de nulidad prevista por el artículo 275, numeral 3º, de la Ley 1437 de 2011, toda vez que en los formularios E-14 y E-24 se realizaron registros apócrifos o falsos en tanto sufrieron alteraciones sustanciales.

Con base en ello, pidió que se declare la nulidad del cómputo general de la votación contenido en las siguientes mesas: Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700.

Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 96.

El demandante finalizó con el siguiente argumento: «[…] En las actas de escrutinio que determinaron la elección del actual Alcalde de CÚCUTA, se presentó la apocrificidad de los documentos electorales cuando el Acta Parcial de Escrutinio o formulario E-26 y el Resultado Mesa a Mesa del Escrutinio Zonal, contenido en el Formulario E-24, los Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 cuales reflejan un mayor o menor número de votos de los consignados en el Acta de escrutinio de los jurados de votación o formulario E-14, sin mediar justificación alguna en las actas generales de escrutinios auxiliares, zonales, municipales y general, tal como se demuestra con la prueba documental consistente en los formularios E-14 y E-24 que se allego (sic), y que además se solicitan allegar al proceso en el Acápite de Pruebas de esta demanda y las actas generales de escrutinio auxiliar y zonal solicitadas». 97.

No obstante, si bien enunció las zonas, puestos y mesas en los cuales se presentaron las diferencias entre los formularios en mención, no indicó las presuntas diferencias de votos señaladas en estos, así como los candidatos que resultaron beneficiados o afectados por ello, lo cual impide que se efectúe un análisis comparativo de los respectivos documentos ante la falta de claridad por parte del demandante en relación con los aspectos señalados. 98.

Sobre el particular, se destaca que ha sido postura de esta Sección la de exigir que «[…] quien pretenda controvertir la legalidad de una elección por voto popular debe hacer precisión acerca de la zona, puesto y mesa en la que se presentó la falsedad y/o apocrifidad de los registros electorales, identificar cuantitativamente la diferencia injustificada, en cada caso, entre formularios E 14 y E 24, y el candidato que se benefició con ella o al que le afectó la irregularidad en cuestión. Ahora bien, la exigencia en mención implica que no basta con indicar la cantidad total de la votación registrada en el formulario E14 sustraída o adicionada en el E24, sin precisar los candidatos o partidos a quienes favoreció o perjudicó esta irregularidad, pues como lo sostiene esta Sección, se reitera, “el actor tiene que identificar la etapa o el escenario en que ello ocurrió, así como la opción u opciones políticas que fueron beneficiadas o afectadas con la adulteración de la verdad (…)”, en procura de garantizar el derecho a la defensa de los demandados y no incurrir en la “prohibición al juez de lo contencioso administrativo de emitir fallos de oficio.”[…]»16. 99.

De esa manera, se observa que ni en la demanda ni en su respectiva reforma el apelante especificó toda la información requerida para que el operador judicial estudie si se configuró la causal de nulidad del acto de elección demandado, pues, se insiste, no basta con exponer que existen diferencias entre la votación total en una zona o puesto, sino que deben discriminarse los registros de cada mesa en la que se presentan las inconsistencias que dieron lugar a que la votación total se disminuyera o aumentara en el consolidado de la zona o puesto, según el caso, así como el candidato que se vio afectado o perjudicado con ello. 100.

En efecto, como se precisó en párrafos precedentes el demandante se limitó a citar las mesas con zona y puesto donde presuntamente se presentaron falsedades en los documentos electorales, sin indicar siquiera los datos registrados en los formularios por cada zona, puesto y mesa. 101. Es pertinente recordar que el requisito bajo análisis se instituyó como garantía del derecho de defensa de la parte demandada, para que conozca de manera puntual las inconsistencias con las que se cuestiona su elección, y tenga la posibilidad de contradecir los cargos de la parte actora y aportar las pruebas que desvirtúen la falsedad en cada caso. 16 Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia de 29 de junio de 2023, nulidad electoral 11001-03-28-000-2022-00106-00 acumulado 11001-03-28-000-2022-00112-00.

Magistrado ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 102. En síntesis, el cargo bajo análisis no fue debidamente estructurado al no señalarse los datos específicos necesarios para determinar si se configuró la causal de nulidad, requisito que torna especial relevancia de cara también al principio de eficacia del voto, en tanto con la escasa argumentación de la demanda y su reforma no puede establecerse la cantidad de falsedades de los registros electorales, ni mucho menos su capacidad de alterar el resultado de la contienda electoral. 103.

Por las anteriores razones y comoquiera que no prosperaron los cargos expuestos en el recurso de apelación, se confirmará la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda. 2.6. Otras decisiones 104. Revisado el trámite procesal surtido en primera instancia, se observa que se realizó una indebida acumulación de pretensiones en tanto el cargo relacionado con las presuntas irregularidades en la recolección de firmas para inscribir la candidatura del demandado, se conoce a partir de la causal de nulidad consagrada por el artículo 275.5 de la Ley 1437 de 2011, norma que dispone:

ARTÍCULO 275. CAUSALES DE ANULACIÓN ELECTORAL. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: […] 5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad. […] 105.

Por ende, se exhortará al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para que, en lo sucesivo, aplique la normativa relacionada con la acumulación de pretensiones en medios de control de nulidad electoral, toda vez que no es procedente acumular causales de nulidad objetivas y subjetivas, tal y como lo previene el artículo 281 ibídem:

ARTÍCULO 281. IMPROCEDENCIA DE ACUMULACIÓN DE CAUSALES DE NULIDAD OBJETIVAS Y SUBJETIVAS. En una misma demanda no pueden acumularse causales de nulidad relativas a vicios en las calidades, requisitos e inhabilidades del elegido o nombrado, con las que se funden en irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio. La indebida acumulación dará lugar a la inadmisión de la demanda para que se presenten de manera separada, sin que se afecte la caducidad del medio de control. 106.

Por otro lado, se exhortará también a la misma corporación para que realice la acumulación de procesos en los términos del artículo 282 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que esta se llevó a cabo cuando en el expediente principal se había dispuesto trámite de sentencia anticipada, y no al vencimiento del término para contestar la demanda y cuando el proceso acumulado llegara a ese mismo estado, como lo exige la norma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia de 26 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Demandantes: Arturo Salcedo Lucas y otro Demandado: Jorge Enrique Acevedo Peñaloza, alcalde de Cúcuta 2024-2027 Rad: 54001-23-33-000-2024-00012-02 (acum. 2024-00018) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Administrativo de Norte de Santander, a través de la cual denegó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Exhórtase al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para que, en lo sucesivo, observe con el debido rigor las disposiciones establecidas en la Ley 1437 de 2011, relacionadas con la acumulación de pretensiones y de procesos, en los términos de los artículos 275, 281 y 282 de dicha norma.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Aclara voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Aclara voto Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx