73001233300020200039701 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Carga de la prueba. Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirmar la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 24 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda Dora Hilda Abaunza de Rivera, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 010642 de 01 de abril de 2019, RDP 015488 de 21 de mayo de 2019 y RDP 018871 de 21 de junio de 2019, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se resolvió negativamente un recurso de apelación. Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus, debidamente indexados y reajustados conforme al IPC; se condene a la UGPP al pago de intereses moratorios y se dé cumplimiento a la sentencia teniendo en cuenta las disposiciones del CPACA; y se condene en costas. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera 1.2. Hechos que fundamentan la demanda La señora Dora Hilda Abaunza de Rivera nació el 25 de febrero de 1950, razón por la cual cumplió 50 años el 25 de febrero del 2000, y prestó servicios como docente así: - A través del Decreto 0064 del 20 de enero de 1969, fue nombrada como maestra de un grupo urbano del municipio de Bucaramanga. - A través de la Resolución 1606 del 25 de abril de 1972, fue trasladada al departamento de Tolima para que prestara sus servicios como profesora de enseñanza elemental del núcleo escolar rural del municipio de Murillo.

Relató que el 27 de diciembre de 2018, radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993, entre otras.

Expuso que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional de la docente, en clara omisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto, la cual ha señalado la diferencia entre los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, y la prueba de la calidad de los mismos. 1.4.

Contestación de la demanda Luego de presentada la demanda el 25 de octubre de 2020, y admitida el 09 febrero de 20212, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a las pretensiones de la demanda; alegando que la demandante no acreditó los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiaria de la pensión gracia, principalmente el haber estado vinculada durante 20 años como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada, sino que se trató de una docente nacional –desde el 25 de abril de 1972 hasta 01 de octubre de 2015-, estimando así, que los actos administrativos acusados se dictaron acorde a derecho.

Como excepciones propuso i) inexistencia de la obligación demandada; ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados; iii) prescripción; iv) innominada o genérica; y v) buena fe. 2 005_ ADMITE DEMANDA.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera 1.5.

Sentencia de primera instancia3 Con fallo de 24 de marzo de 2022 el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la demandante. Como sustento de lo anterior, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regula la pensión gracia, realizó la correspondiente valoración probatoria estimando que la actora se desempeñó como docente nacionalizada únicamente desde el 28 de febrero de 1969 hasta el mes de febrero de 1972; mientras que desde el 21 de febrero de 1972 laboró como docente nacional, pues tal vinculación se realizó en virtud de resolución emitida por el Ministerio de Educación Nacional, para lo cual precisó que «( ) según certificados de tiempo de servicio allegados al proceso, la actora ( ) tomó posesión el 23 de mayo de 1972 ante el despacho de la Inspección Departamental de Policía del municipio de Murillo Tolima como profesora de enseñanza elemental del Núcleo Escolar Rural de Murillo, por traslado ordenado según resolución 1606 de abril 25 de 1972, con retroactividad, para efectos fiscales a partir del 21 de febrero del mismo año, de conformidad con la comunicación telegráfica de fecha mayo 10 de 1972 emanada de la Jefatura de División de Personal del Ministerio de Educación Nacional, según se consignó en la correspondiente acta de posesión, siendo el Colegio SAN SIMON, el último establecimiento educativo donde prestó sus servicios como docente a partir del 23 de mayo de 1972.» En ese orden de ideas, concluyó que la solicitante no acreditó como docente nacionalizado y/o territorial un tiempo total de 20 años de servicios, sino únicamente durante el periodo transcurrido entre el año 1969 y el mes de febrero de 1972, por lo que no reúne los requisitos para obtener la pensión gracia, y en consecuencia se negaron las pretensiones. 1.6.

Recurso de apelación4 La señora Doris Hilda Abaunza de Rivera, por intermedio de apoderado, presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, alegando una vía de hecho por indebida interpretación del acervo probatorio, a saber, los certificados de tiempo de servicio y el acto de nombramiento; y vulneración del principio de congruencia. Señaló que no se presentaron cambios desde el nombramiento en el año 1969, por tanto, resulta erróneo inferir que el vínculo laboral mutó de territorial a nacional, independientemente que haya sido el Ministerio de Educación Nacional, quien coordinó el traslado a la entidad escolar, ya fuese por permuta o por razón de cambio de domicilio o por necesidad del servicio.

Expresó entonces, que existió un error en la digitación del certificado laboral, al haberse indicado que la docente era nacional. 3 Archivo 042_000-2021-00397 Sentencia.pdf expediente digital 4 046_RECURSO APELACIÓN 2020-00397-00-fusionado.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera Adujo que, el solo hecho de haber prestado sus servicios docentes en un establecimiento educativo del orden nacional, no cambia la naturaleza territorial o nacionalizado que inicialmente traía. De igual manera, así su salario hubiese sido financiado por la Nación, una vez esté a cargo del municipio, departamento o distrito, dejan de ser nacionales, en razón al sistema general de participaciones. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 14 de septiembre de 2022, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte actora. A través de apoderada, la UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia por ajustarse a derecho. La parte demandante, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Dora Hilda Abaunza de Rivera, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedora a tal prestación. 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; iii) cumplir 50 años de edad.

Iv) Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»7 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».9 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumple con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.

Actuación administrativa La señora Dora Hilda Abaunza de Rivera, actuando a través de apoderado, radicó el 27 de diciembre de 2018 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que a través de la Resolución RDP 010642 de 01 de abril de 201910 resolvió de manera negativa, en razón a que consideró que los tiempos de servicios a partir de 1972 corresponden a una vinculación nacional, lo que impide el reconocimiento pensional.

Inconforme con la decisión, la docente presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron desatados negativamente a través de las Resoluciones RDP 015488 de 21 de mayo de 2019 y RDP 018871 de 21 de junio de 2019. 2.5. Caso concreto Pasa la Sala a determinar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente, si acredita los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos a. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra acreditado que la señora Dora Hilda Abaunza de Rivera nació el 25 de febrero de 195011, razón por la cual, el 25 de febrero del 2000 cumplió 50 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 CC-232702971554222787519.PDF 11 Copia del registro civil de nacimiento y de la cedula de ciudadanía visible en el expediente digital que se encuentra en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera años de edad. b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. c. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial, rememorando que la controversia en esta instancia gira en torno a la acreditación de este requisito: - Vinculación con anterioridad a 1980.

Desde el 28 de febrero de 1969 hasta el 30 de enero de 1971 (1 año, 11 meses y 2 días) Revisado el expediente, se observa que la señora Dora Hilda Abaunza fue nombrada como «maestra de un grupo urbano» en el municipio de Bucaramanga mediante el Decreto 0064 de 20 de enero de 196912, suscrito por el gobernador del departamento de Santander en uso de sus facultades legales; tomando aquella posesión del cargo el 28 de febrero de 1969. 12 Archivo 003_DEMANDA.pdf folios 20-22 – expediente digital Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera Obra en el expediente, además, el certificado de información laboral expedido el 21 de noviembre de 2018, en donde se señala que la mencionada vinculación estuvo vigente desde el 20 de enero de 1969 hasta el 30 de enero de 1971, siendo la entidad empleadora el departamento de Santander, como consta a continuación: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera De lo anterior, advierte la Sala que la prestación del servicio de la señora Dora Hilda Abaunza de Rivera con ocasión de la vinculación suscitada a través del Decreto 0064 de 20 de enero de 196913, fue como docente territorial en el municipio de Bucaramanga, por el término de 1 año, 11 meses y 2 días, desde el 28 de febrero de 1969 hasta el 30 de enero de 1971; acto de designación que fue expedido por 13 Pg 20-22 003_DEMANDA.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera la autoridad territorial, sin la participación o intervención de la Nación y bajo las atribuciones constitucionales y legales otorgadas al gobernador de Santander para tal efecto.

En esa línea, resulta indispensable destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 11 de diciembre de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.

Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) De manera que se insiste, prestó sus servicios como docente territorial, lo cual se acompasa con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que establece la diferencia entre los docentes, y precisa quienes son docentes territoriales, como arriba se mencionó. En ese escenario, considera la Sala que la vinculación de la señora Doris Hilda Abaunza de Rivera fue territorial desde el 28 de febrero de 1969 hasta el 30 de enero de 1971 (1 año, 11 meses y 2 días) y por tanto dicho periodo resulta válido para acreditar la exigencia de 20 años de servicio docente, pues dicha vinculación se itera provino de la autoridad territorial sin intervención de la Nación - Ministerio de Educación. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera - Desde el 21 de febrero de 1972 hasta el 16 de octubre de 2015 De acuerdo con el acta de posesión de fecha 23 de mayo de 197214, se afirma que la señora Dora Hilda Abaunza fue trasladada por orden de la “Resolución 1606 de 25 de abril de 1972, con retroactividad, para efectos fiscales a partir del 21 de febrero de 1972 y de conformidad con la comunicación telegráfica de fecha mayo 10 de 1972 emanada por la Jefatura de División de Personal del Ministerio de Educación Nacional.” Si bien en el expediente no reposa el acto administrativo en cita, sí se allegó certificado de historia laboral expedido por la secretaria de educación municipal de Ibagué – Tolima15 por medio del cual se describen las novedades laborales de las que fue objeto el servicio docente de la hoy demandante. 14 Pg 51 003_DEMANDA.pdf 15 Archivo 0501 certificado de información laboral-12-2021-07-06_084712.PDF Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera Sobre el particular, encuentra esta Colegiatura que, la certificación en cita da cuenta que el vínculo docente fue de carácter nacional, precisándose que el nombramiento se efectuó con la Resolución 1606 de 25 de abril de 1972, con fecha de posesión de 21 de febrero del mismo año y que, si bien fue nombrada como docente en Murillo, posteriormente la labor se desarrolló en el municipio de Ibagué con ocasión de un traslado mediante Resolución 8560 de 22 de mayo de 1979.

En este punto, debe mencionarse que, aunque en el acta de posesión de 23 de mayo de 1972, se sostuvo que la señora Abaunza de Rivera había sido trasladada en virtud de la Resolución 1606 de 1972, con efectos fiscales a partir del 21 de febrero de 1972, lo cierto es que para la Sala no existe certeza en cuanto a que el tal traslado se hubiera realizado del cargo inicialmente ocupado por aquélla en virtud del nombramiento efectuado como educadora territorial mediante Decreto 0064 de 1969 por parte del Departamento de Santander.

En ese orden, se entiende que se trató de una nueva designación. En atención a lo anterior, estima la Sala que la naturaleza de la mentada vinculación en efecto fue del orden nacional, no solo porque así quedó certificado, sino porque la anterior circunstancia no es desvirtuada con otro medio de prueba que permitiera concluir lo contrario.

Vale la pena resaltar que, quien demanda tenía pleno conocimiento que el motivo que generó la negativa al reconocimiento de la pensión gracia por parte de la UGPP, fue la naturaleza de la vinculación docente del periodo comprendido a partir del año 1972, pues ante la mencionada entidad se allegó la misma documentación, la cual como se mencionó, no permite establecer el carácter de docente territorial o nacionalizado; y aun así, la interesada no aportó nuevos elementos probatorios que pudieran llevar al convencimiento pleno de la prestación real del servicio docente en la modalidad exigida para efectos del reconocimiento de la prestación en comento, se itera, como territorial o nacionalizado.

Resulta relevante indicar, que con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20182 previó las siguientes pautas jurisprudenciales:  vi) Prueba de calidad de docente territorial.

En punto a la carga de la prueba, se tiene que el artículo 167 del Código General del Proceso, prevé que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», por lo que era la Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera actora la que tenía la carga de demostrar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada, lo cual, se itera, no ocurre, en tanto no demostró la naturaleza municipal, departamental, distrital o nacionalizada del periodo en discusión. En similar sentido, la Corte Constitucional se pronunció respecto de la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, al respecto, la sentencia SU-182 de 2019 señaló:     «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial protección del Estado”16.

Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean”17. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.

En términos similares, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance.18» (Negrilla de la Sala)    Así, es claro que la señora Dora Hilda Abaunza de Rivera al conocer la circunstancia que rodea su historia laboral, que impide el reconocimiento perseguido, tenía la obligación de aportar el material probatorio que consideraba podía corregir la presunta inconsistencia presentada; empero, en el plenario solo militan el acta de posesión de fecha 23 de mayo de 1972 la cual no brinda certeza de que se trata de un vínculo territorial; mientras que, los certificados emanados de la secretaria de educación de Ibagué y la gobernación del Tolima, claramente dan cuenta que la labor se ejecutó como docente nacional.

De manera que, para la Sala el tiempo servido entre 21 de febrero de 1972 al 16 de octubre de 2015 (43 años, 7 meses y 25 días), no puede ser computado para efectos del reconocimiento deprecado, pues, se insiste, la entidad certificó que se trató de un tipo de vinculación nacional, y la demandante no cumplió con la carga probatoria que recaía sobre ella para demostrar lo contrario.

Ahora, en el recurso la parte actora cuestiona la presunta falta de valoración de material probatorio, alegando en concreto que el a quo no tuvo en cuenta que el traslado de una plaza territorial a una nacional no muta la naturaleza de la vinculación, y que hubo un yerro al haberse certificado como docente nacional a la señora Abaunza de Rivera.

Para la Sala, tal argumentación no tiene vocación de prosperidad, en tanto, la demandante sostuvo dos vinculaciones, la primera que data del 28 de febrero de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera 1969 al 30 de enero de 1971; y la segunda, que inició desde el 21 de enero de 1972 hasta el 16 de octubre de 2015; de manera que no está demostrada la continuidad en la prestación del servicio, sino que se presentó una interrupción, por lo que debe analizarse de manera separada cada designación. Además, se itera que, aunque en el acta de posesión obrante en el plenario, se afirma que la docente fue objeto de un traslado con ocasión de la Resolución 1606 de 25 de abril de 1972, con efectos fiscales a partir del 21 de febrero de esa misma anualidad, no existe certeza en el plenario, que dicho traslado se hubiera realizado del cargo inicialmente ocupado por aquélla en virtud del nombramiento efectuado como educadora territorial mediante Decreto 0064 de 1969 por parte del Departamento de Santander.

En esa línea de consideraciones, la Sala procede a confirmar la sentencia dictada por el tribunal de primera instancia, pues, la actora no acredita la totalidad de los requisitos exigidos para hacerse acreedora a la pensión gracia, concretamente, los 20 años de servicio docente territorial o nacionalizada. 2.6. Conclusión En ese orden de ideas, para la Sala no prosperan los argumentos planteados en el recurso de apelación, pues, no se advierte que se haya dejado de valorar el material probatorio aportado, sino que, para dicho tribunal, el material probatorio da cuenta que se trató de un vínculo de orden nacional. y en punto al certificado laboral, conforme el análisis antes realizado, no había lugar a considerar que el actor tuvo un vínculo territorial, pues se insiste, se mantuvo del orden nacional.

Con fundamento en lo antes expuesto, tampoco se advierte un desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación ni de la Constitución. Así, la demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiaria de la pensión solicitada, razón por la cual, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de la referencia. 2.7.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2020 00397 01 (3625–2022) Demandante: Dora Hilda Abaunza de Rivera trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 24 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO. Se reconoce personería al abogado Carlos Santiago Valencia Vera como apoderado de UGPP, en consideración al poder allegado vía correo electrónico y que se encuentra visible en el expediente digital disponible en SAMAI.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.