Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Minas y Energía y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 2500-02341-000-2025-00465-01 Accionante: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO - FEDE COLOMBIA Accionado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y OTRO Temas: Revoca sentencia – Improcedencia de la acción SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 13 de junio de 2025, proferida por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Fundación para el Estado de Derecho -FEDE COLOMBIA- presentó demanda contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Minas y Energía. 2.

Pretensiones de la demanda 2. La parte actora solicitó: Ordenar al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y al MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA cumplir con el pago de los subsidios y contribuciones de solidaridad en materia de energía eléctrica y gas combustible, de conformidad con lo establecido en el artículo 3°, literal g y parágrafo de la Ley 143 de 1994, en el artículo 47 de la Ley 143 de 1994, y en los artículos 2.2.3.2.6.1 y 2.2.3.2.6.1.2 del Decreto 1073 de 2015.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Hechos y fundamentos de la solicitud 3. En el ámbito de los servicios públicos domiciliarios y con el fin de asegurar que los hogares tengan acceso a los servicios de gas combustible y energía eléctrica, el ordenamiento jurídico establece disposiciones que permiten a los estratos más bajos cubrir parte de sus necesidades energéticas a través de subsidios otorgados por el Gobierno nacional. 4.

La obligación de pago de subsidios y contribuciones sociales recae sobre: i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público quien se encarga de apropiar el presupuesto y disponer de los recursos (Ley 143 de 1993 artículos 3 y 47); y ii) del Ministerio de Minas y Energías encargado de estimar el monto de los subsidios y contribuciones sociales, y a pagar a cada una de las empresas (Decreto 1073 de 2015 artículos 2.2.3.2.6.1 y 2.2.3.2.6.1.2).

Estos desembolsos tienen una periodicidad trimestral. 5. Con la expedición de la Ley 2342 de 2023 «por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2024» y el Decreto 2295 de 2023 (modificado por el Decreto 322 de 2024) que liquidó el «Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2024» se asignó y apropió en la vigencia 2024 para el pago de subsidios y contribuciones sociales en materia de gas combustible la suma de $1.290 mil millones de pesos y en materia de energía eléctrica aproximadamente $4.466 mil millones de pesos. 6.

El 20 de junio de 2024, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el Decreto 766 por medio del cual «aplazó unas apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2024», por un valor total de veinte billones de pesos, debido a que «los recaudos que se esperan percibir no [eran] suficientes para financiar los gastos autorizados en la ley anual del presupuesto para la vigencia fiscal de 2024». 7.

Este acto administrativo aplazó la ejecución de recursos por concepto de subsidios y contribuciones sociales en gas combustible por valor de $285.282.000.000, lo que incidió en el valor final ordenado para pago al finalizar el año 2024 por un total de $922.299.825.0923. 8. En noviembre de 2024, la Contraloría General de la República publicó un estudio sectorial sobre seguridad energética, en el que constató el incumplimiento del Gobierno nacional en los giros de recursos destinados a sufragar los subsidios en energía eléctrica y gas combustible. 9.

El 18 de diciembre de 2024, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió el Decreto Ley 1523 «por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025». En el marco del presupuesto de inversión se apropió a favor del Ministerio de Minas y Energía la suma de $5.230.892.195.033 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por concepto de energía eléctrica y $1.026.567.842.181 por concepto de gas combustible. 10.

El 30 de diciembre de 2024, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió el Decreto 1621 «Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2025 se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos» y con este el detalle del presupuesto de rentas y recursos de capital. Para el sector eléctrico se liquidó por concepto de subsidios y contribuciones sociales la suma de $3.421.421.746.339. 11.

Para el sector de gas combustible se apropió por concepto de subsidios y contribuciones sociales la suma de $947.859.420.584. 12. El 3 de enero de 2025, el Comité Intergremial de Energía y Gas reportó que la deuda acumulada por la falta de pago de los subsidios en energía eléctrica asciende a $2.7 billones de pesos, mientras que la correspondiente al gas natural alcanza los $628 mil millones de pesos. 13.

El 31 de enero de 2025, el Ministerio de Minas y Energía, en respuesta a una solicitud de información realizada por FEDE COLOMBIA, constató la falta de pago de los subsidios y contribuciones sociales y confirmó que los montos adeudados por concepto de subsidios en gas natural ascienden a la suma de $437.251.499.330. Este concepto ya cuenta con acto administrativo que ordena el giro, no obstante, no se ha materializado por falta de PAC1 en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Adicionalmente, se informó que el último trimestre de 2024 se encuentra en periodo de conciliación de cifras con las empresas operadoras. 14. El 12 de febrero de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió respuesta a la solicitud de información realizada por FEDE COLOMBIA. En esta resaltó que, a la fecha el Ministerio de Minas y Energía debe realizar trámite ante el Departamento Nacional de Planeación para el traslado presupuestal de $108.804.016.079, los cuales permitirían aliviar la situación de las empresas, no obstante, a la fecha esta autoridad no ha dado cumplimiento a sus obligaciones de traslado de las sumas referidas. 15.

La parte actora afirmó que, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público confirmó que los recursos apropiados en el Presupuesto General de la Nación son insuficientes para cubrir el pasivo que se adeuda por subsidios y contribuciones sociales a las empresas de energía y gas. La diferencia entre lo apropiado y lo efectivamente requerido para el sector de energía asciende a la suma de $3.503.173.253.

Por su parte, la diferencia en el sector de gas asciende a la suma de $311.934.579.416. 1 Programa Anual Mensualizado de Caja. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

El 6 de febrero de 2025, FEDE COLOMBIA solicitó a los ministerios de Minas y Energía y de Hacienda y Crédito Público el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley y del acto administrativo incumplido. 4. Actuaciones procesales 17. Mediante proveído del 2 de abril de 2025, el Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de cumplimiento contra el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4.1.

Contestaciones a la demanda 18. El Ministerio de Minas y Energía se opuso a las pretensiones de la demanda porque no se cumplen los presupuestos para invocar la acción constitucional dada la inexistencia de incumplimiento por parte de dicha entidad. 19. Manifestó que la parte demandante, al momento de presentar la demanda, no aportó constancias de ejecutoria de los actos administrativos mediante los cuales pretende hacer constar la existencia de una obligación, requisito indispensable expresamente establecido en el numeral 4° del artículo 297 del CPACA para su exigibilidad. 20.

Agregó que, la ausencia de CDP2 o RP3 invalida toda posibilidad de realizar el pago, protegiendo el principio de legalidad y la sostenibilidad y responsabilidad fiscal en las actuaciones de las autoridades administrativas en Colombia. Por ende, debe estar acompañado de la documentación que soporte el cumplimiento de estas exigencias fijadas por la normativa presupuestal. 21.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se declare la improcedencia de la acción de cumplimiento en este caso, señaló que la parte actora incurre en una confusión esencial al equiparar la existencia de una apropiación presupuestal con una obligación exigible de pago, desconociendo que los desembolsos en subsidios siguen un esquema escalonado, validado y condicionado, de conformidad con el artículo 53 del Decreto Ley 1523 de 2024 y a las distintas leyes anuales de presupuesto desde hace más de una década. 22.

Con base en lo anterior, sostuvo que ninguna de las normas indicadas en la demanda contiene un mandato expreso e imperativo de giro inmediato de recursos para el pago de los subsidios para la prestación del servicio de energía eléctrica a los estratos 1, 2 y 3 pues, el deber que se establece es el de apropiar los recursos garantizando el pago conforme a la ley, es decir, su inclusión presupuestal y la estructuración del flujo fiscal, más no un giro perentorio. 2 Certificado de Disponibilidad Presupuestal. 3 Registro presupuestal.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. Otras actuaciones 23. A través de auto de 25 de abril de 2025 el magistrado sustanciador convocó a audiencia pública potestativa, de conformidad con el artículo 182B, de la Ley 1437 de 2011, para escuchar a expertos y entidades4 con la finalidad de que ilustraran al Tribunal acerca de si actualmente se cumple la obligación del Estado consistente en: «Asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios otorgados a los usuarios de los estratos I,II y III y los de menores ingresos del área rural, para atender sus necesidades básicas de electricidad». 24.

El 28 de abril de 2025, la parte demandante precisó que las obligaciones en materia de energía eléctrica y gas combustible se encuentran previstas en las siguientes normas. i) Ley 143 de 1994, artículos 3°, literal G y parágrafo, y artículo 47 y ii) Decreto 1073 de 2015, artículos 2.2.3.2.6.1 y 2.2.3.2.6.2., solicitó que se tuviera en cuenta dicha precisión y puso a consideración del despacho sustanciador, la invitación a la audiencia pública de otras agremiaciones. 25.

Mediante auto de 30 de abril de 2025, el despacho sustanciador advirtió que la solicitud de la demandante sería resuelta en la audiencia fijada para el 2 de mayo de 2025, así como cualquier otra cuestión que pudiera ser planteada. 26. El 30 de abril de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público interpuso recurso de reposición contra el auto de 25 de abril de 2025.

El 2 de mayo de 2025, se llevó a cabo la audiencia pública potestativa, en la cual el magistrado sustanciador se pronunció sobre las solicitudes efectuadas por la demandante y el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Así mismo, se escucharon las intervenciones de las agremiaciones, docentes, sujetos procesales y del Ministerio Público. 27.

Mediante auto de 2 de mayo de 2025 se concedió el término de un (1) día a los sujetos procesales y convocados para que allegaran la documentación5 referida en la Audiencia Pública Potestativa. 28. La información requerida en la Audiencia Pública Potestativa fue allegada por ASOCODIS, la parte demandante, el Ministerio de Minas y Energía, la Procuradora 25 Judicial II Administrativa con Funciones en materia Ambiental y Agraria, ANDESCO y NATURGAS, el 6 y 7 de mayo de 2025, respectivamente. 29.

El 8 de mayo de 2025, la Secretaría de la Sección del Tribunal corrió traslado de la información allegada. El 13 de mayo de 2025, la Procuradora 25 Judicial II Administrativa descorrió traslado en el sentido de rendir concepto. El 13 de mayo de 2025, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la parte 4 Al respecto, ver el auto obrante en Samai, índice 15 del Tribunal. 5 Entre otra, se solicitó información de las empresas asociadas en ASOCODIS sobre la situación actual de los subsidios adeudados a las empresas comercializadoras de energía eléctrica, como consecuencia del déficit presentado entre los subsidios aplicados por las referidas empresas y las contribuciones recaudadas, correspondientes a los años 2024 y 2025.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante y la apoderada del Ministerio de Minas y Energía se pronunciaron frente a la prueba documental aportada. 30.

La Procuraduría General de la Nación rindió concepto a través del cual solicitó acceder a las pretensiones de la demanda, ordenando el pago de los subsidios adeudados que ya se encuentran reconocidos y provisionados. De igual forma, consideró relevante que se ordene a las entidades accionadas que continúen las mesas sectoriales con los gremios de energía y gas, con participación de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República. 4.3.

Fallo de primera instancia6 31. A través de la sentencia del 13 de junio de 2025, el Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de cumplimiento, de conformidad con los siguientes argumentos: La norma que se estima incumplida establece un mandato claro, expreso y exigible (literal g, artículo 3, Ley 143 de 1994), a cargo del Estado, que consiste en “asegurar la disponibilidad” de los subsidios para determinados sectores de la población a fin de garantizar la prestación del servicio público de electricidad.

El cumplimiento del deber allí dispuesto: “asegurar la disponibilidad”, sólo será satisfecho si se supera la situación actual, descrita en los acápites anteriores, de desfase en los tiempos de abono de los subsidios por parte de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y Minas y Energía a las empresas comercializadoras de energía, a fin de evitar que se consume el riesgo sistémico ya descrito.

En este sentido, cabe señalar que es abundante y suficiente la prueba aportada por la Procuraduría General de la Nación, los expertos consultados, los gremios del sector e incluso los funcionarios de las entidades públicas concernidas sobre el desfase financiero aludido, con mayores o menores diferencias en términos de cifras y tiempos.

Así mismo que la complejidad del sistema, los distintos agentes que intervienen en ella, los flujos de dinero, la oportunidad con la que estos deben circular dentro de la cadena de generación, distribución y comercialización reclaman un cuidado extremo en orden a suministrar los recursos de los subsidios en forma oportuna, de modo que no se cause un desbarajuste generalizado.

(…) En conclusión, ante la ausencia de prueba que acredite que con los dineros girados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Ministerio de Minas y Energía se esté “asegura(ndo) la disponibilidad de los recursos” para el pago de subsidios a los sectores más vulnerables de la población, la Sala estima que no se está dando cumplimiento al mandato previsto en el artículo 3, literal g, y parágrafo de la Ley 143 de 1994.

En cuanto al cumplimiento del Decreto 1073 de 2015: 6 El mismo día en el que se profirió sentencia, la parte actora presentó un memorial en el cual indicó el desistimiento de la acción, sometido a que no fuera condenada en costas (SAMAI, índice 19 del tribunal) al cual no se le dio trámite. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 2.2.3.2.6.1 hace alusión a los pagos parciales que puede efectuar el Ministerio de Minas y Energía con cargo a los recursos disponibles apropiados para el pago de los subsidios de servicios públicos de energía eléctrica y gas.

Esto es, no hay un imperativo de realización de pagos parciales (adelantos) en la medida en que cuando la norma dispone que podrá efectuar los giros y/o pagos parciales está confiriendo una facultad de hacerlo de esa manera, pero no impone una obligación al Ministerio de Minas y Energía. En consecuencia, la Sala negará el cumplimiento del artículo 2.2.3.2.6.1 del Decreto 1073 de 2025, por cuanto no contiene un mandato imperativo.

(…) Se accederá a las pretensiones de la demanda en el sentido de ordenar el cumplimiento de los mandatos previstos en el artículo 3, literal g, y parágrafo de la Ley 143 de 1994; y los numerales 2 y 3 del artículo 2.2.3.2.6.1.2 del Decreto 1073 de 2015. Con respecto a la pretensión formulada por la parte actora consistente en que se ordene el pago de las sumas adeudadas, la Sala negará dicha pretensión por cuanto excede los alcances de este medio de control de naturaleza declarativa. 4.4.

Impugnación7 32. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó impugnación, con el fin de que la sentencia sea revocada. 33. Como argumentos, sostuvo que el fallo impugnado desconoce el límite expreso consagrado en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que excluye del ámbito de procedencia de la acción de cumplimiento aquellas normas legales cuya ejecución implique la realización de gasto. 34.

Sostuvo que la sentencia utilizó normas que contienen mandatos generales de política pública —como el artículo 47 de la Ley 143 de 1994—, pero ninguna de ellas configura un deber cierto, actual y exigible en los términos del artículo 7 de la Ley 393 de 1997. 35. Además, afirmó que el presupuesto de procedibilidad relativo a la renuencia no se satisface con la falta de pago, sino que, debe acreditarse que la autoridad requerida se negó de manera expresa o tácita a cumplir un deber claro, luego de haber sido requerida en forma legal. 36.

A juicio de la entidad demandada, el fallo de primera instancia omitió pronunciarse sobre varias de las excepciones propuestas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su contestación, particularmente aquellas relacionadas con la inexistencia de deber exigible, la sujeción a la ejecución presupuestal y la improcedencia por tratarse de normas que ordenan gasto. 7 La sentencia del 16 de junio de 2025 fue notificada por correo electrónico el 17 de junio de 2025; y, el escrito de impugnación se radicó el 26 de junio de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.

Además, el despacho dio valor probatorio a intervenciones técnicas rendidas en audiencia pese a que expresamente se aclaró que no se trataba de una audiencia probatoria y, que algunos de los intervinientes tenían interés directo o conflictos de interés con las empresas demandantes, lo que compromete la imparcialidad del material considerado para decidir. 38.

Finalmente, sostuvo que el fallo vulneró el principio de separación de poderes, al disponer que se realicen pagos concretos con cargo al presupuesto nacional, sin tener en cuenta las fases de ejecución del gasto público ni los límites legales de disponibilidad financiera. 39. La apoderada del Ministerio de Minas y Energía impugnó la decisión, sostuvo que en la sentencia se consideró que el literal g del artículo 3 de la Ley 143 de 1994 establece un mandato «claro, expreso y exigible» a cargo del Estado, conclusión que consideró errada, porque no contienen un deber perentorio de girar inmediata y directamente la totalidad del monto de los subsidios de energía y gas combustible; además, hizo referencia a dos fallos proferidos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en los cuales se declaró la improcedencia de la acción. 40.

Sostuvo que la entidad no fue debidamente constituida en renuencia, dado que no basta con la radicación de un derecho de petición, sino que la solicitud debe contener el señalamiento preciso de las normas que se consideran incumplidas y la explicación del sustento en que se funda el incumplimiento. 41. Recordó que, para girar los subsidios, es necesario que las empresas de servicios públicos domiciliarios realicen una liquidación trimestral, trimestre vencido y luego la reporten en un plazo de un mes; posteriormente, el Ministerio de Minas y Energía procede a realizar una verificación de las sumas reportadas y procede a ordenar los giros de los subsidios 2.2.3.2.6.1.4 del Decreto 1073 de 2015. 42.

De conformidad con el aplicativo SAMAI, FEDE COLOMBIA radicó la acción de cumplimiento el 27 de marzo de 2025 (Cfr. SAMAI, índice 1), es decir, que a la fecha de la presentación de este medio de control no había finalizado el primer trimestre del año 2025, por consiguiente, no le asiste razón a la demandante cuando alega el aludido incumplimiento de las normas indicadas. 43.

Afirmó que, a la fecha, no existen deudas acumuladas por falta de recursos en el marco del programa de subsidios al consumo de gas combustible. Si bien se han presentado rezagos presupuestales al cierre de algunas vigencias, estos han sido cubiertos íntegramente en los primeros meses de la vigencia siguiente, en virtud de la facultad legal que permite realizar pagos de vigencias anteriores (Decreto 1523 de 2024, artículo 51). 44.

Además, sostuvo que, la coyuntura presentada durante el segundo semestre de 2024 no obedeció a la ausencia de actos administrativos que reconocieran los Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pagos a las empresas, sino a la falta de disponibilidad del Plan Anual de Caja (PAC), situación que fue superada con los pagos realizados entre febrero y mayo de 2025, los cuales pueden consultarse en la columna E, hoja Hidrocarburos_2024_2025 del archivo Excel que adjuntó con la impugnación. 5.

Trámite en segunda instancia 45. A través de auto del 11 de julio de 2025, el despacho sustanciador puso en conocimiento de la existencia de una posible causal de nulidad saneable y ordenó poner a disposición del presidente de la República de Colombia, el contenido de este proceso, por el término de 3 días, para que se pronunciara sobre el mismo. 46.

El apoderado judicial del presidente de la República solicitó que se decretara la nulidad de lo actuado. Luego, a través de un nuevo memorial, contestó la demanda de acción de cumplimiento, en la cual propuso como excepción la falta de constitución en renuencia y sostuvo la falta de legitimación en la causa por activa por parte del presidente de la República. 47.

Ahora bien, las partes tuvieron la oportunidad de referirse y coincidieron en sostener que, el Gobierno nacional, en cabeza del presidente de la República, carece de legitimación en la causa por pasiva, en este caso en particular, por cuanto, en conjunto, las normas demandadas establecen las obligaciones supuestamente incumplidas, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Minas Energías. 48.

En efecto, al verificar las pruebas obrantes en el proceso, las normas supuestamente incumplidas y la participación de cada una de las entidades demandadas, la Sala advierte que, en este caso, el presidente de la República no es la persona obligada en la relación jurídica objeto del litigio; como consecuencia y, en aplicación del principio de economía procesal y acceso a la administración de justicia, la Sala no decretará la nulidad alegada por el apoderado del presidente de la República, por cuanto se advierte que conoció de los hechos a partir de la vinculación en esta instancia y pudo ejercer su derecho de defensa sin que esto implique una vulneración al debido proceso.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 49. La Sección Quinta de esta corporación es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 13 de junio de 2025, proferida por el Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según lo dispuesto en los artículos 1508 y 1529 del Código de Procedimiento Administrativo 8 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado10. 2.

Objeto de la decisión 50. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 13 de junio de 2025, dictada por el Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de cumplimiento, de conformidad con los argumentos expuestos por las demandadas en sus escritos de impugnación. 51.

Sin embargo, la Sala debe verificar si en el presente caso se cumplió con los requisitos de procedencia y procedibilidad, previo a emitir una decisión de fondo, como pasa a explicarse. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento 52. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 53.

Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 9 Artículo 152: (…) 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 10 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 54.

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 55. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución en renuencia 56. El requisito de constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 57.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. Igualmente, esta Sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto). 58.

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 59.

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 60.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia». Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15. 61.

En el caso concreto, la accionante acompañó con la demanda copia de las peticiones radicadas el 6 de febrero de 2025, en la cual la actora solicitó a los ministerios dar cumplimiento a las normas, en el siguiente sentido: 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.

Darío Quiñones Pinilla». 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62. Además, obra constancia de contestación, de 12 de febrero de 2025, por parte del Ministerio de Minas y Energía a través de la cual le informó que se estaban adelantando los trámites pertinentes para el pago de las obligaciones pendientes derivados de las resoluciones expedidas hasta el 31 de diciembre de 2024, así como para cubrir el saldo pendiente de reconocimiento de la vigencia 2024.

Además, indicó que el área correspondiente había solicitado el valor total de los recursos para atender los subsidios pendientes por reconocer de la vigencia 2024, de conformidad con los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación (PGN). 63. En relación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el proceso no obra prueba de que haya contestado la solicitud a través de la cual fue constituida en renuencia. 64.

Con base en lo anterior, la Sala entiende agotado el requisito de constitución en renuencia frente a las entidades demandadas, en relación con lo previsto en el literal g y parágrafo del artículo 3 y el artículo 47 de la Ley 143 de 1994 y artículos 2.2.3.2.6.1, 2.2.3.2.6.1.2 del Decreto 1073 de 2015. 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento 65.

Según quedó expuesto en los antecedentes, las pretensiones de FEDE COLOMBIA están orientadas al cumplimiento de lo establecido en los siguientes artículos: 66. El literal g) del artículo 3 de la Ley 143 de 1994, consagra que le corresponde al Estado en relación con el servicio público de energía eléctrica, «asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios otorgados a los usuarios de los estratos I, II y III y los de menores ingresos del área rural, para atender sus necesidades básicas de electricidad». 67.

Para garantizar el cumplimiento de esta y otras obligaciones en el sector energético, el parágrafo de la misma disposición establece que, «el Gobierno Nacional dispondrá de los recursos generados por la contribución nacional de que habla el artículo 47 de esta Ley y por los recursos de presupuesto nacional, que Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deberán ser apropiados anualmente en el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público». 68.

Pues bien, la contribución del artículo 47 de la Ley 143 de 1994 se financia con los aportes de los usuarios residenciales de estratos 5 y 6 y los usuarios no residenciales que «no excederán del 20 % del costo de prestación del servicio para subsidiar los consumos de subsistencia de los usuarios residenciales de menores ingresos». A su vez, se prevé que el excedente de los subsidios debe ser cubierto con «recursos del presupuesto nacional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 de la presente Ley, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluirá las apropiaciones correspondientes en el presupuesto general de la Nación». 69.

Ahora bien, al revisar el contenido de la demanda lo cierto es que las pretensiones tienen una doble finalidad. La primera: obtener el pago de los valores adeudados el Ministerio de Minas y Energía y, la segunda: el aseguramiento de los recursos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 70. En efecto, al verificar los argumentos, se advierte que la parte actora afirmó que la acción no resultaba improcedente, por cuanto los recursos estaban apropiados en el Presupuesto General de la Nación; sin embargo, no habían sido pagados a pesar de que se contaba con el certificado de disponibilidad presupuestal para ello y ya se habían expedidos los actos administrativos a través de los cuales, el Ministerio de Minas y Energía, reconoce y liquida los pagos correspondientes a cada una de las empresas prestadoras de los servicios públicos de energía y gas. 71.

Sin embargo, para la Sala, resulta procedente revocar, en este aspecto el fallo proferido en primera instancia por el tribunal, que negó la pretensión orientada a obtener el pago de las sumas adeudadas, para en su lugar, declarar improcedente la acción. 72. En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.3.2.6.1.4. del Decreto 1073 de 2015 existe un procedimiento interno para el reembolso o pago de estos subsidios, que se resume así: a) La ESP debe remitir la información pertinente para realizar el proceso de conciliación. b) A su turno, el Ministerio de Minas y Energía deberá verificar la información y dar la validación correspondiente, o, en su defecto, formular las objeciones que estime pertinentes. c) En caso que la ESP no realicé pronunciamiento frente a las objeciones, se tomará el valor establecido por el ministerio. 73.

Es decir, la obligación demandada a través de la acción de cumplimiento no es pura y simple, sino que la misma se encuentra supeditada al cumplimiento de una Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co serie de condiciones, las cuales, desde el punto de vista probatorio no se encuentran totalmente acreditadas. 74.

La citada norma, pese a no ser invocada por la parte actora en su escrito de cumplimiento, sí tiene una incidencia relevante en el presente asunto, pues consignó un procedimiento que el juez de cumplimiento no está llamado a verificar para obtener el pago de la obligación supuestamente incumplida por las entidades demandadas, pues se socavaría la competencia de la propia autoridad administrativa16. 75.

Adicionalmente, aún si el cumplimiento de dichos requisitos estuviera satisfecho por parte de las entidades prestadoras de servicios públicos y hubieran sido debidamente acreditados en este proceso, la Sala debe reiterar que, la acción de cumplimiento no está consagrada para ejecutar actos administrativos que cumplen con los requisitos propios de un título ejecutivo, a la luz de lo establecido en el numeral 1º y 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y 422 del Código General del Proceso; además, porque se trata de una disputa sobre un derecho subjetivo particular en cabeza de un tercero diferente a la parte actora.

Por tanto, es el juez de aquella causa quien tiene la competencia para definir la controversia planteada en esta sede, una vez sea presentada por quien tiene la acción. 76. Así, se evidencia que lo pretendido por la accionante es el reconocimiento de un derecho subjetivo en cabeza de las entidades prestadoras de los servicios públicos y no el estricto acatamiento de una obligación imperativa e inobjetable.

Por ende, para esta Sala de Decisión existen otros mecanismos judiciales idóneos para los fines perseguidos con la presente demanda, pues debe ser objeto de pronunciamientos judiciales a través de los medios idóneos y eficaces previstos por el ordenamiento jurídico para ese tipo de discusiones. 77. Al respecto, la Corte Constitucional, en recientes pronunciamientos a través de los cuales resolvió conflictos de jurisdicción relacionados con procesos ejecutivos iniciados para obtener el pago o transferencia de los subsidios a las tarifas de los servicios públicos domiciliarios respecto de las personas de menores ingresos, estableció como regla que: Con fundamento en la lectura integral del inciso 1º y el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de los procesos promovidos con la finalidad de obtener el pago o transferencia de los subsidios a las tarifas de los servicios públicos domiciliarios respecto de las personas de menores ingresos, toda vez que el objeto del litigio está sujeto a derecho administrativo, se encuentra involucrada una entidad pública y no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción17. 16 Al respecto, ver los fallos proferidos por el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 22 de mayo de 2025, radicado 27001-23-33-000-2025-00020-01 y sentencia de 29 de agosto de 2024, radicado 27007-23-33-000-2024-00076-01, C.P. Gloria María Gómez Montoya. 17 Corte Constitucional, Sala Plena, auto 1632 de 2023.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 78. Adicionalmente, el tribunal, accedió a las pretensiones de la demanda «en el sentido de ordenar el cumplimiento de los mandatos previstos en el artículo 3, literal g, y parágrafo de la Ley 143 de 1994; y los numerales 2 y 3 del artículo 2.2.3.2.6.1.2 del Decreto 1073 de 2015», lo anterior, porque encontró un déficit y concluyó que: En conclusión, ante la ausencia de prueba que acredite que con los dineros girados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Ministerio de Minas y Energía se esté “asegura(ndo) la disponibilidad de los recursos” para el pago de subsidios a los sectores más vulnerables de la población, la Sala estima que no se está dando cumplimiento al mandato previsto en el artículo 3, literal g, y parágrafo de la Ley 143 de 1994. 79.

Sin embargo, la Sala no comparte dicha conclusión, por cuanto, a través de la acción de cumplimiento, no es posible modificar el presupuesto general de la Nación, con el fin de asegurar los recursos para el pago de subsidios de los sectores más vulnerables porque actualmente hay un déficit, como pasa a explicarse. 80. El presupuesto general de la Nación es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal y en el que se prevé la estimación de los ingresos y una autorización máxima de gastos en un período específico que, en el sistema fiscal colombiano, corresponde a un año18. 81.

Ahora bien, el presupuesto está integrado por tres secciones principales: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos; y (iii) las disposiciones generales19. 82. Igualmente debe tenerse en cuenta que el ciclo presupuestal comprende las siguientes etapas: (i) programación del proyecto de presupuesto, (ii) presentación del proyecto al Congreso, (iii) estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso, (iv) liquidación del presupuesto general de la Nación, (v) ejecución y (vi) seguimiento y evaluación20. 83.

La Carta Política distribuye las competencias para la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República. 84. Al Gobierno nacional, como titular de la iniciativa legislativa exclusiva en materia presupuestal21, se le asignan las competencias relacionadas con: (i) la elaboración y formulación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones;

(ii) la presentación del proyecto de presupuesto ante el Congreso22; y (iii) la 18De acuerdo con el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, uno de los principios del sistema presupuestal es el de anualidad. Con fundamento en este principio, la norma aclara que el año fiscal comienza el primero. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. 19 Las secciones del prepuesto están definidas en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996. 20 El artículo 2.8.1.2.1 del Decreto 1068 de 2015. 21 Artículo 346 de la Carta Política. 22 El artículo 200 señala que el gobierno enviará a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emisión de conceptos previos y vinculantes sobre las propuestas de modificación que plantee el Congreso en relación con el aumento de los cómputos de las rentas, las partidas, los recursos del crédito y los recursos provenientes del balance del Tesoro23. 85.

Adicionalmente, el Estatuto Orgánico del Presupuesto -EOPC- le otorga las competencias para: (iv) liquidar el presupuesto de conformidad con lo aprobado por el Congreso24; (v) reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales25; (vi) aumentar el monto de las apropiaciones mediante la apertura de créditos adicionales26; y (vii) presentar al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto27. 86.

De otra parte, al Congreso de la República se le asignan las siguientes competencias: (i) establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración mediante la expedición del Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones28; (ii) proponer el aumento de los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y de los provenientes del balance del Tesoro (con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo);

(iii) aumentar las partidas del proyecto de presupuesto de gastos e incluir nuevas partidas (con la aceptación escrita del ministro del ramo); (iv) eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con algunas excepciones29; y (v) aprobar la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes. 87. Además, existen unas reglas de procedimiento en las que se señala que: • El Gobierno debe presentar el proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura30; • Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto en mención31; • Durante los tres primeros meses de cada legislatura, el Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones32; • Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las 23 Artículos 349 y 351 de la Carta Política. 24 Artículo 67 del EOP. 25 Artículo 76 del EOP. 26 Artículo 79 del EOP. Esta facultad está en cabeza del Gobierno o del Congreso, según las reglas del EOP, cuando sea indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. 27 En los eventos en los que sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. Artículo 80 del EOP. 28 Artículo 150 numeral 11 de la Carta Política. 29 No puede reducir las partidas de gastos que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341 superior. 30 Artículo 346 de la Carta Política. 31 Artículo 346 de la Carta Política. 32 Artículo 349 de la Carta Política.

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismas comisiones, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes33; • El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley correspondiente a los recursos adicionales34; • Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno35; y • Si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro del plazo definido en la Constitución, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gasto36. 88.

En el diseño constitucional sobre la elaboración y aprobación del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones se definen competencias diferenciadas entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República. Al primero, en lo sustancial, se le asignan las funciones exclusivas sobre la elaboración del proyecto, su presentación ante el Congreso y la emisión de conceptos previos y vinculantes frente a las propuestas de modificación. Por su parte, el Congreso de la República tiene la competencia de discusión y aprobación del presupuesto, en el que puede modificar algunos de los elementos presentados por el Gobierno y proponer aumentos en la estimación de los ingresos y de los gastos; estos últimos exigen de la autorización escrita del Gobierno. 89.

Ahora bien, el presupuesto general de la Nación, en el ámbito nacional, y los presupuestos departamentales y municipales en el ámbito territorial, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular mediante la ley, las ordenanzas y los acuerdos municipales o distritales, respectivamente37. De esta manera, se asegura que solo en los escenarios de mayor representación y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos, y se decrete el monto y la destinación del gasto público38. 90.

Como consecuencia, la definición del gasto, tanto su monto como su destinación, y la modificación de esos elementos, exigen la aprobación de las corporaciones públicas de elección popular. A esto se le conoce como principio de legalidad del presupuesto, cuyo fundamento es el artículo 345 de la Carta Política que establece algunas de las principales reglas en materia presupuestal. 91.

Adicionalmente, el principio de legalidad del presupuesto también se deriva del artículo 347 superior, según el cual, si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones del Congreso, la creación de nuevas 33 Artículo 347 de la Carta Política. 34 Artículo 347 de la Carta Política. 35 Artículo 348 de la Carta Política. 36 Artículo 348 de la Carta Política. 37 Corte Constitucional, sentencias C-397 de 2020, C-215 de 2020, C-434 de 2017.

C-006 de 2012, C-1339 de 2001, C-357 de 1994. entre otras. 38 El principio de legalidad del presupuesto ha sido abordado en las sentencias C-268 de 2022, C- 186 de 2020, C-206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C- 206 de 1993, entre otras. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rentas o la modificación de las existentes.

Por ello, el incremento de las rentas y la consecuente apertura de créditos adicionales exige, por regla general. la aprobación mediante ley. 92. Finalmente, la ley orgánica del presupuesto señala que en los eventos en los que, en la ejecución del presupuesto general de la Nación, resulte necesario aumentar el monto de las apropiaciones o efectuar traslados presupuestales, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno mediante una ley sobre traslados y créditos adicionales salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones39. 93.

De las reglas descritas, se deriva la exigencia que, por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda. 94.

Así las cosas, para la Sala es claro que, la orden dada en primera instancia, encaminad a asegurar la disponibilidad de los recursos para el pago de subsidios a los sectores más vulnerables de la población porque actualmente hay un déficit, no es procedente darla a través de una sentencia emitida en una acción de cumplimiento, dado que existe un procedimiento especial y exclusivo a través del cual se modifica el presupuesto general de la Nación. 95.

Como consecuencia, la Sala revocará la decisión del Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del 13 de junio de 2025, a través del cual se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energía el cumplimiento de lo establecido en el artículo 3, literal g, y parágrafo de la Ley 143 de 1994; y numerales 2 y 3 del artículo 2.2.3.2.6.1.2 del Decreto 1073 de 2015 y, como consecuencia, les ordenó que, en el término de diez (10) días realizaran las actuaciones tendientes a asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios otorgados a los usuarios de energía y gas de los estratos I, II y III y los de menores ingresos del área rural, para atender sus necesidades básicas de electricidad, vigencias 2024 y 2025. 96.

En su lugar, de declarará la improcedencia de la acción. Lo anterior, por cuanto, para efectos de obtener el cumplimiento de dichos artículos, existe un procedimiento especial y exclusivo, regulado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, que no puede ser alterado por el juez constitucional, de conformidad con las razones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 39 Artículo 81 del EOP. Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro Rad: 2500-02341-000-2025-00465-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 13 de junio de 2025 del Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia y, en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción porque no se cumple el requisito de subsidiariedad.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Salva el voto Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx