CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05257-00 Accionante: DORA EUNICE QUINTERO IDROBO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. INMEDIATEZ- Incumplimiento del plazo razonable para la presentación del amparo contra sentencia judicial.
IMPROCEDENCIA DEL AMPARO-La tutela no superó el análisis de procedibilidad por incumplimiento de la carga temporal exigida. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Dora Eunice Quintero Idrobo contra el fallo proferido el 2 de diciembre de 2024, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda presentada por la accionante contra el Distrito Especial de Santiago de Cali.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 25 de agosto de 2025, la señora Dora Eunice Quintero Idrobo, actuando en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social, a la confianza legítima y a los «derechos adquiridos», que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca-Sala 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05257-00.
Accionante: Dora Eunice Quintero Idrobo Acción de tutela – Segunda instancia Segunda de Decisión, con ocasión de la sentencia del 2 de diciembre de 2024, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1. En virtud del amparo, la accionante solicitó textualmente: «PRIMERA. TUTELAR mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo, derecho a la seguridad social, al igual que los principios de legalidad, confianza legitima, interpretación de normas procesales, buena fe, y todos aquellos que llegaren a probarse vulnerados conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos y caso concreto de este escrito.
SEGUNDA. REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida el día 02 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33-016-2023-00127-01». 1. Hechos relevantes La señora Dora Eunice Quintero Idrobo ingresó al servicio del Municipio de Santiago de Cali el 14 de marzo de 1989, fecha desde la cual se vinculó de manera continua hasta el año 2021, cuando accedió a la pensión de jubilación. Señaló que durante su vinculación recibió las prestaciones extralegales previstas en el Decreto 0216 de 18 de febrero de 1991, norma mediante la cual el alcalde de la época fijó beneficios adicionales en favor de los empleados públicos del municipio.
Indicó que tales beneficios se pagaron hasta el año 2000, cuando la administración municipal suspendió de manera unilateral los efectos del decreto y dejó de reconocer las primas semestrales, de vacaciones, de antigüedad y demás factores extralegales allí previstos, lo cual quedó acreditado, según manifestó, en los tabulados de pago anexados al expediente.
Expuso que el Ministerio de Educación promovió en el año 2010 una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Decreto 0216 de 1991, trámite identificado con el radicado 76001-23-31-000-2010-01485-01, cuya finalidad consistió en obtener la declaratoria de nulidad total del acto por haber sido expedido sin competencia legal.
En ese proceso, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del decreto mediante sentencia del 20 de enero de 2012, decisión que fue confirmada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado 1 Proceso identificado con número de radicación: 76001-33-33-016-2023-00127-00/01 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05257-00.
Accionante: Dora Eunice Quintero Idrobo Acción de tutela – Segunda instancia mediante providencia del 8 de agosto de 2019, en la cual se reiteró la nulidad con efectos ex tunc y se precisó que debían respetarse los derechos adquiridos que se encontraran debidamente reconocidos al momento de la declaratoria. Indicó que dicha sentencia quedó ejecutoriada el 23 de octubre de 2020.
Señaló que, con fundamento en dicha ejecutoria y en la afirmación contenida en la sentencia relativa al respeto de los derechos adquiridos, el 12 de septiembre de 2022 presentó ante el Distrito Especial de Santiago de Cali una solicitud administrativa en la que pidió el reconocimiento y pago retroactivo de las primas extralegales dejadas de percibir desde el año 2000 hasta el 23 de octubre de 2020, fecha de ejecutoria de la sentencia de nulidad.
No obstante, la administración territorial negó la petición mediante oficio del 17 de noviembre de 2022, en el cual expuso que ni la sentencia del Tribunal del año 2012 ni la decisión del Consejo de Estado reconocieron de manera individual derecho alguno en favor de la accionante, razón por la cual no existía situación jurídica definida que habilitara el pago.
Como consecuencia de la negativa administrativa, la accionante presentó el 9 de mayo de 2023 demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, orientada a obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo que negó su petición y el pago retroactivo de las primas extralegales desde el año 1992 hasta el 23 de octubre de 2020, por valor aproximado de $280.233.101, según la liquidación aportada en el escrito introductorio.
Posteriormente, el 29 de noviembre de 2023, el Juzgado Décimo Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali profirió la sentencia No. 118, en la cual negó las pretensiones del medio de control. La accionante interpuso recurso de apelación el 5 de diciembre de 2023 y admitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 21 de marzo de 2024.
Finalmente, el 2 de diciembre de 2024, la Sala Segunda de Decisión de dicho Tribunal profirió sentencia de segunda instancia, en la cual confirmó íntegramente la decisión del a quo y concluyó que la accionante no acreditó la existencia de un derecho adquirido que permitiera excepcionar los efectos retroactivos de la nulidad decretada en el año 2019.
Dicha sentencia quedó ejecutoriada el 17 de diciembre de 2024. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05257-00. Accionante: Dora Eunice Quintero Idrobo Acción de tutela – Segunda instancia 2. Fundamentos de la solicitud La accionante sostiene que los jueces de instancia omitieron examinar adecuadamente el concepto de derecho adquirido frente a los emolumentos extralegales consagrados en el Decreto 216 de 1991, pese a que el Consejo de Estado, al declarar la nulidad de dicha norma, precisó que debían respetarse las situaciones jurídicas consolidadas mientras el decreto estuvo vigente.
Indicó que, en su caso, cumplió con los requisitos para acceder a tales prestaciones y las recibió entre 1991 y el año 2000, lo cual, en su criterio, consolidó un derecho cierto que ingresó a su patrimonio y debía ser reconocido aun después de la nulidad del decreto. Sostuvo que el Tribunal incurrió en defecto fáctico, al no valorar de manera adecuada los documentos y tabulados de pago que, según afirmó, demostraban el ingreso real de los emolumentos a su patrimonio; y en defecto sustantivo, al interpretar de manera restrictiva la noción de derecho adquirido y desconocer la presunción de legalidad de los actos administrativos, así como la protección derivada del artículo 58 de la Constitución. Alegó además la existencia de desconocimiento del precedente, por cuanto la autoridad judicial accionada no observó la doctrina fijada por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado acerca del respeto a los derechos consolidados durante la vigencia de un acto declarado nulo con efectos ex tunc.
La accionante manifestó que la negativa judicial desconoció los principios de legalidad, buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, toda vez que los fallos ordinarios desconectaron de manera injustificada las pruebas que, en su sentir, acreditaban la consolidación de sus derechos económicos. 3. Trámite procesal El 25 de agosto de 2025, la accionante radicó la acción de tutela.
El 22 de septiembre del mismo año, se remitió el proceso al despacho de la consejera Adriana Polidura Castillo para estudiar la posible acumulación de procesos. Sin embargo, el 7 de octubre siguiente, resolvió no acumular por no cumplir los requisitos de la identidad de objeto y causa. El 17 de octubre vuelve al despacho del suscrito, se admitió la 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05257-00.
Accionante: Dora Eunice Quintero Idrobo Acción de tutela – Segunda instancia acción de tutela y se ordenó su notificación a las partes, así como al Juzgado Décimo Sexto Administrativo del Circuito de Cali que profirió la decisión de primera instancia del proceso ordinario y al Distrito Especial de Santiago de Cali como terceros interesados en el resultado de la acción. También le solicito al Juzgado Décimo Sexto Administrativo del Circuito de Cali que le remitieran copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho2.
Finalmente, se suspendió el término para decidir mientras se practicaban las pruebas ordenadas. En los escritos de contestación, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca expuso que la providencia censurada se ajustó plenamente al orden constitucional, legal y jurisprudencial, y que no incurrió en los defectos alegados por la accionante.
Sostuvo que la acción de tutela contra decisiones judiciales procedió solo de manera excepcional, de modo que no podía utilizarse como una tercera instancia para reabrir discusiones ya tramitadas dentro del proceso ordinario. Señaló que la accionante pretendió controvertir nuevamente el análisis jurídico que ya había sido definido en sede de nulidad y restablecimiento, pese a que la jurisdicción contenciosa había resuelto con argumentación suficiente que el municipio careció de competencia para fijar prestaciones extralegales a través del Decreto 216 de 1991.
Precisó que la decisión adoptada en el proceso ordinario se fundamentó en la doctrina reiterada del Consejo de Estado, en particular en la sentencia del 8 de agosto de 2019, mediante la cual se declaró la nulidad del Decreto 216 con efectos ex tunc, lo que implicó eliminar desde su expedición toda situación jurídica que no estuviera consolidada mediante acto administrativo o decisión judicial en firme.
Indicó que, aunque la nulidad no afectaba los derechos adquiridos debidamente reconocidos, el expediente evidenció que la accionante no tenía un derecho consolidado, pues había dejado de percibir los emolumentos desde el año 2000 y nunca obtuvo resolución que los hubiera otorgado de manera individual, por lo que solo ostentó una mera expectativa susceptible de decaimiento con la declaratoria de nulidad del acto. 2 Proceso identificado con número de radicación: 76001-33-33-016-2023-00127-00/01. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05257-00.
Accionante: Dora Eunice Quintero Idrobo Acción de tutela – Segunda instancia Afirmó que la distinción entre derecho adquirido y mera expectativa resultó determinante en el caso, porque la Constitución protegió únicamente las situaciones jurídicas definidas, mientras que las expectativas podían extinguirse legítimamente. Señaló también que la accionante no acreditó la existencia de un derecho amparado por el artículo 58 de la Constitución Política, que exige un beneficio cierto, incorporado al patrimonio y reconocido en acto formal, requisitos que no se configuraron porque los pagos efectuados entre 1991 y 2000 no equivalieron a un reconocimiento definitivo, ya que provenían de un decreto expedido sin competencia. El Tribunal indicó que la administración municipal suspendió tales pagos en el año 2000 y que la accionante no promovió reclamación alguna durante más de dos décadas, periodo en el cual la expectativa se agotó por el decaimiento normativo y por la declaración de nulidad con efectos retroactivos.
Sostuvo además que no existió defecto fáctico, porque las pruebas fueron valoradas en su integridad, incluidas las documentales aportadas por la actora, que no demostraron un derecho adquirido sino simples comprobantes de pago que no podían consolidar situaciones jurídicas frente a un acto manifiestamente ilegal. Insistió en que el juzgado de primera instancia y el Tribunal aplicaron correctamente la sentencia de nulidad del Consejo de Estado, que ordenó respetar únicamente los derechos reconocidos, no los que derivaban de la aplicación de un acto nulo sin competencia. Añadió que la accionante desconoció la fuerza vinculante de la cosa juzgada administrativa y judicial, y que su pretensión en sede de tutela desconoció los principios de seguridad jurídica, buena fe y autonomía judicial.
Frente al alegado defecto sustantivo, el Tribunal afirmó que la providencia se fundamentó en normas claras de derecho salarial y prestacional, que atribuyen al Congreso, Gobierno Nacional y concejos municipales la competencia para fijar dichos beneficios, sin que el alcalde pudiera crearlos autónomamente. En consecuencia, los pagos originados en el Decreto 216 carecieron de validez jurídica y no podían servir para estructurar un derecho adquirido.
Finalmente, advirtió que la acción de tutela pretendió revivir un debate ya agotado, contrariando la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, que han reiterado que la tutela no es procedente para sustituir o corregir la interpretación judicial adoptada dentro de un proceso ordinario. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05257-00.
Accionante: Dora Eunice Quintero Idrobo Acción de tutela – Segunda instancia Por su parte, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali atendió el requerimiento efectuado en el auto admisorio y remitió los enlaces electrónicos del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho3 cuya sentencia de segunda instancia fue objeto de reproche constitucional.
CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela promovida contra la sentencia del 2 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca-Sala Segunda de Decisión, mediante la cual se confirmó la negativa de las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental4.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale 3 Proceso identificado con número de radicación: 76001-33-33-016-2023-00127-00/01. 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05257-00.
Accionante: Dora Eunice Quintero Idrobo Acción de tutela – Segunda instancia con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela5. Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Inmediatez La acción de tutela es un mecanismo residual para la protección inmediata de derechos fundamentales y un remedio de aplicación urgente.
Si el amparo se dirige contra una providencia judicial, en cumplimiento del requisito de inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se debe interponer dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia que se impugna en tutela6. Caso concreto Del análisis del escrito de tutela se advirtió que la señora Dora Eunice Quintero Idrobo sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social, a la confianza legítima y a los denominados derechos adquiridos, con ocasión de la sentencia del 2 de diciembre de 2024, proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho7.
Su inconformidad radicó en que, a su juicio, los jueces de instancia omitieron valorar las pruebas que, según afirmó, demostraban que las primas extralegales previstas en el Decreto 0216 de 1991 ingresaron a su patrimonio entre 1991 y el año 2000, circunstancia que, en su criterio, consolidó un derecho susceptible de protección aun después de la 5 Ibidem. 6 Corte Constitucional, sentencia T-422 de 2018, C.P. Carlos Bernal Pulido. 7 Proceso identificado con número de radicación: 76001-33-33-016-2023-00127-01. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05257-00.
Accionante: Dora Eunice Quintero Idrobo Acción de tutela – Segunda instancia declaratoria de nulidad. Asimismo, alegó la existencia de defectos fácticos y sustantivos, así como el desconocimiento del precedente relativo a la protección de situaciones jurídicas consolidadas frente a actos anulados con efectos ex tunc. Con el fin de verificar la oportunidad de la acción, la Sala examinó las pruebas obrantes en el trámite constitucional y, en particular, el expediente digital remitido por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali.
Del expediente se acreditó que la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue proferida el 2 de diciembre de 2024 y que notificada electrónicamente a la accionante el 16 de diciembre de 2024 a las direcciones: doring7007@yahoo.com y notificaciones@coemabogados.com, más los dos días de que tratan el inciso 4 del artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021, y el numeral 2 del artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021.
A partir de dicha comunicación y del cómputo legal de los términos, la decisión quedó ejecutoriada el 15 de enero de 2025. Obra en el aplicativo SAMAI que la solicitud de amparo fue presentada el 25 de agosto de 20258, según el registro del sistema, lo que significó que la tutela se promovió siete (7) meses y diez (10) días después de la ejecutoria de la decisión cuestionada.
Este dato permitió establecer la diferencia temporal existente entre la firmeza de la providencia ordinaria y la iniciación del trámite constitucional. A partir de lo anterior, la Sala procedió a valorar si existía algún elemento que justificara el lapso transcurrido. La accionante no expuso razones vinculadas con fuerza mayor, imposibilidad material, especial vulnerabilidad, desconocimiento insuperable o cualquier otra circunstancia que, conforme a la jurisprudencia constitucional, hubiera permitido flexibilizar el requisito temporal exigido para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Tampoco acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que habilitara el estudio excepcional de fondo. 8 Actuación visible en el índice 1 del proceso radicado: 11001-03-15-000-2025-05257-00. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05257-00. Accionante: Dora Eunice Quintero Idrobo Acción de tutela – Segunda instancia La Sala observa además que el expediente no evidenció actuaciones de la administración o del despacho judicial que hubieran generado incertidumbre o dilación que excusara la presentación tardía de la solicitud de amparo.
La inactividad procesal no resultó amparable bajo los criterios excepcionales previstos para extender el término de inmediatez, y la accionante contó con tiempo suficiente para promover la acción dentro del plazo considerado razonable por la jurisprudencia. En conclusión, del estudio íntegro del expediente se estableció que la acción de tutela fue interpuesta por fuera del término razonable definido por la jurisprudencia constitucional y que no se acreditó circunstancia alguna que hubiera permitido flexibilizar dicho requisito.
En consecuencia, la Sala concluye que la acción de tutela no cumplió con el requisito de procedencia de inmediatez, lo que impide examinar el fondo de los cuestionamientos planteados por la accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la señora Dora Eunice Quintero Idrobo contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca- Sala Segunda de Decisión, por no cumplir con el requisito de inmediatez, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES