Radicado: 25000-23-37-000-2022-00127-01 (28266) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada COOSEGURIDAD C.T.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2022-00127-01 (28266) Demandante COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA COOSEGURIDAD C.T.A. Demandado ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES Temas Apelación. Excepción previa de inepta demanda.
Actos administrativos susceptibles de control judicial. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada (en adelante COOSEGURIDAD C.T.A.) contra el auto del 7 de septiembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que dejó sin efectos el auto del 3 de marzo de 2023, mediante el cual la magistrada ponente había negado las excepciones previas, y en su lugar, declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso.
ANTECEDENTES Hechos relevantes. COOSEGURIDAD C.T.A. presentó, ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES), solicitud de devolución de las cotizaciones al régimen contributivo en salud realizados por los años de 2017 a 2019 y enero de 2020. La entidad, mediante el Oficio Nro. 20211500118481 del 22 de marzo de 2021, indicó que la petición de devolución debe presentarse directamente ante la Empresa Promotora de Salud (en adelante EPS) o la Entidad Obligada a Compensar (en adelante EOC).
Además, señaló que la solicitud superó el plazo de 6 meses, teniendo en cuenta que las cotizaciones por los años 2017 a 2020 se encuentran compensadas con varias EPS. La Cooperativa peticionaria interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión. La ADRES, mediante el Oficio Nro. 2021501037091 del 24 de noviembre de 2021, aseguró que su anterior pronunciamiento no es un acto administrativo definitivo, sino de trámite, por lo que no procede un pronunciamiento de fondo sobre el recurso de reposición. No obstante, interpretó que el memorial constituía una nueva petición de devolución, ante lo cual insistió en que no está habilitada para acceder a lo solicitado, pues debe presentarse la petición ante la EPS o la EOC.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00127-01 (28266) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada COOSEGURIDAD C.T.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 COOSEGURIDAD C.T.A. presentó la demanda de la referencia en la que pretende la nulidad de los oficios referidos y que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene la devolución de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud por los años 2017 a enero de 2020.
La ADRES se opuso a las pretensiones formuladas en su contra y propuso la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, la cual sustentó en que los actos expedidos son de trámite, por lo que no son cuestionables por la vía judicial. La magistrada ponente de primera instancia expidió el auto del 3 de marzo de 2022, en el que negó la excepción referida porque, a su juicio, la decisión de negar la devolución de lo pagado es definitiva y, por lo tanto, susceptible de control judicial.
Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en auto del 7 de septiembre de 2023, dejó sin efectos la providencia del 3 de marzo de 2022, declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso, con base en lo siguiente: Indicó que, en ejercicio de los poderes de saneamiento del juez, la Sala de decisión consideró necesario verificar si los actos acusados son susceptibles de decisión judicial.
A continuación, transcribió el contenido de los oficios expedidos por la ADRES y concluyó que ellos no crean, modifican ni extinguen una situación jurídica particular de la actora, pues se limitan a explicar el procedimiento para obtener la devolución de las cotizaciones ante las EPS. De esta forma, consideró que se debe declarar probada la excepción de inepta demanda, en la medida que los actos acusados son de trámite y, por lo tanto, no son pasibles de control.
Recursos de apelación. COOSEGURIDAD solicitó revocar la anterior decisión por los siguientes motivos: El Tribunal no tuvo en cuenta que la petición de devolución de aportes que fue presentada debe tener una respuesta o decisión de fondo. Indicó que la ADRES violó su derecho de petición y de defensa porque adelantó un trámite incorrecto para negar la solicitud de devolución. Además, señaló que, de aceptarse la tesis de la demandada y del a quo, basta con que la Administración disfrace su decisión de un acto de trámite para que se niegue el control judicial.
Manifestó que el auto impugnado impide el acceso a la administración de justicia, en especial cuando la entidad demandada no remitió la petición a quien consideró competente y, contradictoriamente, afirmó que la petición no fue oportuna. Luego de distinguir los actos administrativos definitivos de los de trámite, aseguró que los oficios acusados son verdaderas manifestaciones unilaterales de la voluntad de la ADRES, que surte efectos jurídicos, pues negó la petición de devolución. Expuso que la demanda se sustenta en que la entidad demandada incurrió en falsa y errónea motivación porque se fundamentaron en el artículo 2.6.4.3.1.1.6. del Radicado: 25000-23-37-000-2022-00127-01 (28266) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada COOSEGURIDAD C.T.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Decreto 780 de 2016 a pesar de que no regula la devolución de las cotizaciones no debidas, sino la corrección de registros aprobados en el proceso de compensación con las EPS y las EOC.
De igual modo ocurre con el sustento en el artículo 2.6.4.3.1.1.8. ibidem, que se refiere a la devolución de cotizaciones no compensadas, que tampoco es aplicable a este caso porque los aportes reclamados ya fueron sometidos a dicho procedimiento. Con base en lo anterior, la actora también consideró improcedente la aplicación del término de 6 meses al que se refirió el Oficio Nro. 20211500118481 del 22 de marzo de 2021 (primero de los actos acusados).
Traslado del recurso La ADRES guardó silencio. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si está probada la excepción de inepta demanda, según los argumentos propuestos en la apelación. De forma preliminar, la Sala precisa que es competente para decidir la apelación de conformidad con el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 2 del artículo 243 ibidem.
Según la apelante, los oficios acusados son actos administrativos definitivos, pues resolvieron de fondo su petición de devolución de cotizaciones, por lo que procede el estudio de su legalidad. Al respecto, la Sala reiterará la postura asumida en el auto del 30 de noviembre de 20231, en los que se resolvió un caso idéntico al de la referencia. En él, se puso de presente que el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».
En este contexto, esta Sección señaló que los actos definitivos son aquellos que «generan efectos jurídicos y, por tanto, son susceptibles de control judicial con las decisiones que los modifican o confirman», mientras que los actos preparatorios, de trámite y de ejecución, son aquellos que se limitan a impulsar la actuación administrativa o que dan cumplimiento a una decisión de fondo y, por tanto, no son demandables, a menos que impidan que se continué la actuación2.
Para este caso se observa que, en el Oficio Nro. 20211500118481 del 22 de marzo de 2021, que dio respuesta a la petición de devolución, la ADRES transcribió el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, así como los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, con base en lo cual concluyó lo siguiente: 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, exp. 28211, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, exp. 24148, sentencia del 27 de mayo de 2021, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Tesis reiterada por esta Sección en auto del 10 de noviembre de 2022, exp. 26944, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00127-01 (28266) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada COOSEGURIDAD C.T.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 «De lo anterior se colige que, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización le corresponde en primer lugar a la EPS o EOC que haya recibido el aporte objeto de la solicitud de devolución por parte del aportante, valiéndose de los mecanismos dispuestos en la normativa vigente para el efecto, en los términos allí dispuestos.
Una vez verificada la procedencia de la solicitud, la EPS – EOC debe remitir la misma a la ADRES, quien validará su pertinencia y efectuará el pago a dicha entidad para que esta a su vez, realice la devolución al aportante. Ahora bien, respecto a los aportes realizados para los años 2017 a agosto 2020, los mismos se encuentran compensados para las diversas EPS a los cuales fueron pagados, y no son procedentes para devolución, toda vez que se ha superado el término establecido por la norma vigente (6 meses).
De igual forma, la ADRES no está facultada para ordenar a las EPS el pago de devoluciones de aportes que estén fuera del marco normativo»3. Por su parte, el Oficio Nro. 20211501037091 del 24 de noviembre de 2021, que negó el trámite del recurso de reposición contra la anterior decisión y lo interpretó como una nueva petición, afirmó lo siguiente: «En cuanto a la devolución de aportes, el artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019 y los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, contemplan que ADRES realizará la devolución de los aportes a las EPS y a las EOC, siguiendo el procedimiento administrativo para el efecto, por consiguiente, esta entidad no se encuentra habilitada para realizar dicha devolución directamente al aportante»4.
De los apartes transcritos se observa que la ADRES no negó de forma expresa la petición de devolución presentada por la actora. En realidad, al igual que ocurrió en los precedentes vinculantes, la Sala advierte que se limitó a explicar el procedimiento que la actora debió realizar para obtener la devolución de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Es decir, únicamente indicó que la solicitud debió ser radicada ante la respectiva EPS o EOC, sin determinar de fondo la procedencia de la misma. Con base en lo anterior, la Sala concluye que, contrario a lo dicho por la apelante, los actos acusados no surten efectos jurídicos, esto es, no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular.
Y, en consecuencia, dichos actos no pueden considerarse definitivos ni susceptibles de control judicial. Se destaca que, si bien es cierto que el Oficio Nro. 20211500118481 del 22 de marzo de 2021 indicó que no son procedentes las devoluciones cuando han transcurrido más de 6 meses desde la compensación de aportes con algunas EPS, también lo es que esta no fue la razón determinante de la decisión de la ADRES, sino la falta de competencia y la omisión de la actora de solicitar la devolución ante la correspondiente EPS o EOC.
En otras palabras, y para este caso, la mención de la oportunidad para presentar la petición de devolución no modifica el carácter de actos de trámite de los oficios acusados. En este orden de ideas, no prospera el recurso de apelación, por lo que la Sala confirmará el auto impugnad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 3 Samai, índice 2, carpeta de oposición a la demanda, PDF del Oficio Nro. 20211500118481, páginas 2 a 3. 4 Samai, índice 2, carpeta de oposición a la demanda, PDF del Oficio Nro. 20211501037091, página 10.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00127-01 (28266) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado de Vigilancia y Seguridad Privada COOSEGURIDAD C.T.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 RESUELVE Confirmar el auto de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el 7 de septiembre de 2023.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador