66001233300020160036302 — Consejo de Estado

Radicación: 66001-23-33-000-2016-0363-02 (4005-2021) Demandante: Lucía de Jesús Rendón Vallejo Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho (Ley 1437 de 2011) Radicación: 66001-23-33-000-2016-0363-02 (4005-2021) Demandante: Lucía de Jesús Rendón Vallejo Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Secretaría de Educación del departamento de Risaralda Tema: intereses moratorios.

Subtema 1. Homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación de Risaralda. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La accionante prestó sus servicios como empleada administrativa y fue incorporada en la planta de personal de la Secretaría de Educación de Risaralda. Debido a la incorporación se realizó la homologación y nivelación salarial del empleo. En el presente proceso, solicita la nulidad del acto administrativo que le negó el pago de los intereses moratorios presuntamente causados sobre las sumas que le canceló la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda por concepto de la nivelación y homologación salarial.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 1. Lucía de Jesús Rendón Vallejo, por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se señalan. 2.1.1. Pretensiones 2. La demandante solicitó la nulidad del Oficio 21078 del 13 de noviembre de 20153, dictado por la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, que le negó el 1 Índice 2 Samai, expediente digital, 3_Anexos_de_demanda_ED_001EXPEDIENTEDIGITAL, págs.5 a 19. 2 10 de junio de 2016 3 Aunque en la demanda se indica que es una resolución, se precisa que se trata de un oficio.

A título de restablecimiento del derecho, la actora pidió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, liquidados con el interés bancario corriente, causados desde el año 1996 y hasta enero de 2013, día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial. 4. Igualmente, reclamó que la sentencia se cumpla en los términos del artículo 192 del CPACA y que se condene en costas a la parte demandada. 2.1.2.

Hechos 5. La Sala sintetiza los principales hechos de la demanda, así: 6. La señora Lucía de Jesús prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, en la calidad de personal administrativo. 7. De conformidad con lo ordenado por la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación certificó al referido departamento para la administración del servicio educativo, en consecuencia, el personal nacional fue incorporado a la planta territorial, como lo ordenó la Resolución 2480 del 12 de julio de 1995.

Derivado de esta situación, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 9 de diciembre de 2004, estableció que las entidades territoriales debían efectuar la correspondiente nivelación salarial, y el mayor valor tenía que ser pagado por la Nación. 8. Por lo tanto, el departamento de Risaralda mediante el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005, modificado por el Decreto 986 del 31 de agosto de 2010, homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación. A su vez, el Ministerio de Educación, a través del oficio 2011EE187 del 3 de enero de 2011 aprobó la liquidación de la deuda que correspondía al retroactivo por el reajuste de la homologación y nivelación salarial. 9.

En consecuencia, la Secretaría del departamento de Risaralda mediante la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, modificada por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013, le reconoció a la demandante el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, por el periodo comprendido entre 1996 a 2009. Sin embargo, el pago se realizó solamente hasta enero de 2013.

En razón del pago tardío, la demandante solicitó el 6 de octubre de 2015 el reconocimiento de intereses moratorios, que fueron negados en el oficio 21078 del 13 de noviembre de 2015. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación 10. En la demanda se invocan las siguientes normas: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 72, 93, 123, 209 y 350.

Del Código Civil, los artículos 1608, 1617 y 1649. 11. La parte actora explicó el concepto de violación con los siguientes argumentos: Radicación: 66001-23-33-000-2016-0363-02 (4005-2021) Demandante: Lucía de Jesús Rendón Vallejo Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12.

La Secretaría de Educación de Risaralda, al expedir el acto administrativo censurado, violó la ley cuando negó el pago de los intereses moratorios con fundamento en que las sumas adeudadas por el proceso de nivelación y homologación salarial fueron actualizadas de conformidad con el índice de precios al consumidor. Indicó que no puede predicarse un doble pago cuando se trata de la indexación y los intereses moratorios, comoquiera que la primera está dirigida a mitigar los efectos negativos de la inflación, mientras que los intereses moratorios sancionan el retardo en el pago de una obligación. 13.

Se pretende el pago de los intereses moratorios porque los valores causados por la homologación y nivelación salarial se pagaron en enero de 2013, pese a que las obligaciones nacieron a la vida jurídica desde el año 1996. De modo que, en virtud de los principios de equidad e igualdad laboral, la actora no puede asumir las consecuencias de la tardanza en el proceso administrativo. 2.1.4.

Contestación de la demanda 2.1.4.1. Ministerio de Educación Nacional4 14. El Ministerio de Educación Nacional, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que no es el sujeto pasivo de los pagos reclamados por la demandante, comoquiera que los recursos que cubren las obligaciones prestacionales de los docentes no provienen del presupuesto de la Nación, y el acto administrativo demandado fue expedido por la Secretaría de Educación. 15.

La deuda por concepto de retroactividad en los eventos en que la homologación conlleve la nivelación de salarios se asume con recursos del Sistema General de Participaciones, siguiendo las pautas de la directiva ministerial 10 del 30 de junio de 2005. 16. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inepta demanda y prescripción. 2.1.4.2.

Departamento de Risaralda5 17. La Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, así: 18. La homologación y nivelación salarial en el sector educativo procedió luego de verificar que los empleados que provenían de la Nación deberían ser equiparados en la planta de personal territorial, lo que se efectuó en el Decreto 258 de 2005.

Explicó que la certificación del departamento ocurrió en un momento diferente a la homologación y nivelación salarial, ya que esta última sólo podía realizarse cuando la Nación dispusiera de los recursos necesarios para asumirla. 19. Los valores pagados a los empleados administrativos, que resultaron de la diferencia de salarios fueron debidamente indexados, y se pagaron cuando se 4 Idem, págs. 78 a 110. 5 Idem, págs. 118 a 145.

La Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, por la cual se reconoció y ordenó el pago de la deuda retroactiva por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento de Risaralda, que fue modificada por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013, incluyó a todos los beneficiarios del mencionado proceso.

Actos administrativos que se encuentran en firme y gozan de plena validez. 21. Propuso las excepciones de inepta demanda, «falta de competencia de la entidad territorial para decidir sobre la homologación y nivelación salarial», inexistencia de valores adeudados y prescripción. 2.2. Audiencia inicial y auto que resuelve recurso de apelación 22.

En audiencia inicial del 28 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Educación, en tanto, consideró que no tuvo injerencia en la expedición del acto administrativo demandado, siendo el departamento de Risaralda el único llamado a defender su legalidad6.

Negó la excepción de inepta demanda interpuesta por el departamento de Risaralda por indebida proposición jurídica, al estimar que el oficio que negó el pago de los intereses moratorios no integra un acto complejo junto con las resoluciones que reconocieron los valores por concepto de la homologación y nivelación salarial. 23. La parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en auto del 11 de septiembre de 2020, confirmó lo decidido por el Tribunal al indicar que «una vez la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda incorporó al personal administrativo a su planta de personal, esta adquirió la calidad de empleador y, en consecuencia, es quien debe responder ante un eventual conflicto laboral»; aunado a que el oficio demandado fue firmado únicamente por la Secretaría de Educación de Risaralda7. 2.3.

Sentencia de primera instancia8 24. El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de sentencia del 12 de marzo de 2021, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, con fundamento en las siguientes consideraciones: 25. La parte demandante solicitó intereses moratorios debido al pago tardío de la nivelación y homologación salarial, reclamando su liquidación conforme a la tasa bancaria anual desde que se hicieron exigibles hasta el momento de pago.

Este proceso se inició con el Decreto 0258 de 2005, mediante el cual la Secretaría de Educación de Risaralda implementó la homologación salarial tras la aprobación del Ministerio de Educación Nacional. 6 Idem, págs. 186 a 196. 7 Ídem, págs. 234 a 242. 8 Índice 2 Samai, expediente digital, 7_0007Fallo_ED_006SENTENCIAPRIMERAI. Radicación: 66001-23-33-000-2016-0363-02 (4005-2021) Demandante: Lucía de Jesús Rendón Vallejo Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 26.

El desarrollo de las etapas y trámites administrativos necesarios en el proceso de nivelación y homologación salarial conllevó a concluir que no existió una dilación injustificada por parte de la Secretaría de Educación Departamental y el Ministerio de Educación. En efecto, el Decreto Departamental 1062 de 2010 señaló las denominaciones, grados y asignaciones salariales correspondientes a los cargos homologados.

En diciembre de 2012, el departamento de Risaralda, a través de la Resolución 1858, reconoció y pagó a la demandante el retroactivo salarial solicitado, incluyendo su debida indexación. 27. Contrario a lo pedido en la demanda, la indexación y los intereses moratorios son incompatibles, ya que responden a la misma causa: compensar el efecto del tiempo y la devaluación en una obligación económica.

Por ende, para el Tribunal el pago de ambos conceptos supondría un doble pago indebido. 28. Aunque la actora recibió el pago de la nivelación salarial en el mes de enero de 2013, para el fallador de primera instancia el retraso en sí no genera la causación de intereses de mora, especialmente considerando que se realizó la indexación correspondiente.

Por ello, el reconocimiento de intereses moratorios resulta inviable bajo las circunstancias del caso, dado que la entidad demandada actuó conforme a derecho al pagar el retroactivo indexado, compensando así los efectos inflacionarios y negando los intereses moratorios. 29. No se condenó en costas a la parte actora, dado que de la revisión del expediente no se encontraron elementos probatorios que justificaran la imposición de la condena. 2.4.

Recurso de apelación9 2.4.1. Parte demandante 30. La señora Lucía de Jesús Rendón Vallejo, a través de apoderado, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al afirmar que: 31. El fallo de primera instancia incurrió en un evidente error de interpretación fáctica y jurídica, toda vez que la nivelación y homologación salarial no se pagó oportunamente, pues, aunque las pruebas acreditan que el derecho se causó entre los años 1996 a 2009, la nivelación fue pagada entre los años 2012 al 2014, es decir, tras 16 años de efectuada la incorporación de personal. 32.

La decisión del Tribunal de negar los intereses moratorios pasó por alto el deber constitucional y legal de las entidades demandadas de efectuar todas las gestiones administrativas y presupuestales para pagar oportunamente la nivelación salarial, acorde con los principios de equidad e igualdad laboral entre los empleados de las plantas del orden nacional que fueron incorporados al nivel territorial. 33.

El recurrente censuró que la entidad territorial tenía plena autonomía para realizar el proceso de homologación del personal administrativo, garantizando que no existiera desmejora salarial. De modo que el personal administrativo transferido debió percibir de manera inmediata la homologación de los salarios; sin embargo, tal como consta en los actos administrativos demandados pasaron más de 16 años.

Entonces, afirmó 9 Índice 2 Samai, expediente digital, 9_0009Recurso_apelacion_ED_008RECURSOAPELACION. Radicación: 66001-23-33-000-2016-0363-02 (4005-2021) Demandante: Lucía de Jesús Rendón Vallejo Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que no se encuentra justificación en que, el trabajador deba cargar con las consecuencias de la mora frente a la negligencia de las entidades en la realización de los trámites administrativos. 34.

La autoridad ha debido reconocer los intereses de mora, en lugar de la indexación, en tanto, estaba acreditada la tardanza en el pago de las obligaciones salariales y prestacionales. Indicó que las normas aplicables son los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. Así pues, se resaltó que la verdadera forma de resarcir los perjuicios causados por el paso del tiempo es el reconocimiento de los intereses de mora, en aplicación del principio de favorabilidad. 2.4.2.

Trámite procesal en segunda instancia 35. Mediante auto del 7 de abril de 2022, se admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandante, y al no existir pruebas se prescindió del periodo para correr traslado a las partes, en aplicación del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 202110. III. CONSIDERACIONES 3.1.

Competencia 36. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.3.

Problema jurídico 37. Se circunscribe a establecer, según lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora contra el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, si procede el pago de intereses moratorios sobre el valor reconocido por concepto de la homologación y nivelación salarial, comoquiera que el retroactivo se causó desde 1997 hasta 2002, pero el pago se efectuó en enero de 2013. 38.

Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 3.3.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo; 3.3.2. Hechos probados; y 3.4. Caso concreto. 3.3.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo 39.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado explicó que la Ley 43 de 197511 nacionalizó la educación primaria que antes era prestada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y 10 Índice 4 Samai. 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».

La referida Ley 60 de 1993 implementó la descentralización del servicio educativo y, por ende, desmontó la nacionalización ordenada por la Ley 43 de 1975; en consecuencia, la Nación debió entregar a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos. También dispuso que correspondería a los departamentos administrar los recursos cedidos por la Nación para la prestación del servicio de educación, y las plantas de personal a pasaron ser departamentales en virtud de la incorporación, así: ARTÍCULO 6o.

Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.

Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.

El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.

Igualmente, sus reajustes salariales serán 12 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 13 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 14 Así lo expuso la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, proceso CE-SC-RAD2005-N1607, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.

Radicación: 66001-23-33-000-2016-0363-02 (4005-2021) Demandante: Lucía de Jesús Rendón Vallejo Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. […]. 41. El personal administrativo del sector educativo que laboraba para la Nación también debió integrarse a los entes territoriales, mediante un proceso de incorporación que exigía «la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.

Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 -art. 48- 15, la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la Ley 443 de 199816, también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta»17. 42.

Es importante destacar que la homologación e incorporación de los cargos de los empleados administrativos provenientes del orden nacional requirió, en los casos donde no existían cargos equivalentes, una nivelación salarial. Además, implicó el reajuste de la estructura de las entidades territoriales encargadas de prestar el servicio educativo.

Para ello, fue necesario considerar la clasificación, funciones, grado de responsabilidad y requisitos asociados a cada empleo, con el fin de determinar adecuadamente la remuneración. 43. Ahora bien, una vez se implementó el proceso de descentralización en la educación, se expidió la Ley 715 de 2001 que reguló la incorporación de los empleados administrativos docentes a las plantas de personal, quienes mantendrían su vinculación sin solución de continuidad.

Los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 desarrollaron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones «antes situado fiscal». Con este fin, se requería realizar un estudio técnico para fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la planta de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo.

Los citados artículos señalan: Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. 15 Modificado y derogado en lo pertinente, art. 87 Ley 443 de 1998. 16 Derogada por la Ley 909 de 2004. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, CE-SC- RAD2005-N1607, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional.

La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo.

A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. […] 44. En el marco de estos trámites administrativos, el Ministerio de Educación Nacional en la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, reguló los parámetros que debían seguir las secretarías de educación para realizar la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo. 45.

En síntesis, la prestación del servicio educativo pasó de la nacionalización a la descentralización. Este proceso implicó la transferencia de responsabilidades, bienes, personal y recursos desde la Nación hacia los entes territoriales, con el fin de fortalecer la gestión educativa. A su vez, la homologación e incorporación del personal administrativo a las plantas de personal territoriales garantizó la continuidad laboral y el respeto a los derechos salariales y prestacionales de los empleados. 3.3.2.

Hechos probados 46. Consta en el oficio 21078 del 13 de noviembre de 2015 que el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 2480 del 12 de julio de 1995 certificó al departamento de Risaralda para la administración del servicio educativo. Posteriormente, el citado Ministerio expidió la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, en la que indicó el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para la homologación y nivelación salarial de los empleados, que incluía la elaboración de un estudio técnico18. 47.

El departamento de Risaralda, a través del Decreto 258 del 2 de marzo de 2005, realizó el estudio técnico de homologación y niveló los cargos administrativos. El Decreto 986 del 31 de agosto de 2010 modificó la homologación y nivelación de los cargos. Posteriormente, mediante la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, modificada por la Resolución 1384 del 5 de septiembre del mismo año, se ordenó y reconoció el valor retroactivo adeudado por concepto del ajuste del proceso de nivelación y la suma se indexó19. 48.

La Secretaría de Educación de Risaralda en la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 le reconoció a la señora Lucía de Jesús Rendón Vallejo el retroactivo por concepto de la homologación y nivelación de los cargos de 1996 a 2009 y, como consta 18 Idem, págs. 23 a 26. 19 Idem. Radicación: 66001-23-33-000-2016-0363-02 (4005-2021) Demandante: Lucía de Jesús Rendón Vallejo Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 en el certificado expedido por el ente territorial, el pago se realizó en el mes de enero de 201320. 49.

La parte actora presentó reclamación administrativa el 6 de octubre de 201521 ante la Secretaría de Educación de Risaralda para obtener el pago de los intereses moratorios presuntamente causados desde el año 1996 hasta el mes de enero de 2013, que fueron negados con el oficio 21078 del 13 de noviembre de 201522. Allí, la Secretaría estimó que tanto la indexación como los intereses moratorios obedecen a la misma causa, esto es, la devaluación del dinero. 3.4.

Caso concreto 50. La accionante solicitó la nulidad del acto administrativo que le negó el pago de los intereses moratorios presuntamente causados sobre las sumas que le canceló la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda por concepto de nivelación y homologación salarial, reconocidas por su incorporación, como empleada administrativa de la planta de personal. 51.

El Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda al considerar que no existió una dilación injustificada por parte de la Secretaría de Educación Departamental debido a todos los trámites administrativos que era menester realizar en el proceso de incorporación de los empleados y de homologación y nivelación salarial.

Aunado a que el pago concomitante de los intereses moratorios y la indexación implicaría un doble pago, en tanto, obedecen a la misma causa, que consiste en la depreciación del dinero. 52. Inconforme con esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación e indicó que la nivelación y homologación salarial se causó entre los años 1996 a 2009, pero el pago fue hecho 16 años después, lo que constituyó una carga que no estaba obligada a soportar la accionante. 53.

Ahora bien, con el objeto de resolver el problema jurídico, en el proceso se acreditó que la actora prestó sus servicios como empleada administrativa de la Secretaría de Educación de Risaralda, quien fue incorporada en la planta del departamento; asimismo, la Secretaría en la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, reconoció y ordenó el pago a favor de la demandante del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, desde 1996 a 2009, valores que fueron pagados en el mes de enero de 2013. 54.

Bajo esta perspectiva, y conforme a lo establecido en el marco normativo, la Ley 60 de 1993 dispuso la descentralización del servicio educativo que anteriormente estaba bajo la responsabilidad de la Nación. Como resultado, los empleados administrativos que formaban parte de las plantas de personal fueron integrados a las entidades territoriales, encargadas desde entonces de gestionar dicho servicio y administrar los recursos transferidos por la Nación. Este proceso de incorporación fue reglamentado a través de los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001. 20 Idem, pág. 41. 21 Idem, págs. 29 a 37. 22 Idem, págs. 23 a 26.

Una vez se surtió la aprobación del estudio técnico, el departamento de Risaralda expidió el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005, modificado por el Decreto 986 del 31 de agosto de 2010, que homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento, pagada con recursos del Sistema General de Participaciones. 56.

Como respuesta a lo planteado en el recurso, la Subsección señala que el criterio pacífico y reiterado de las Subsecciones A y B de esta Sección ha consistido en que los intereses moratorios tienen un carácter sancionatorio lo que implica que deben estar regulados para que la autoridad esté facultada para reconocerlos en los eventos de los pagos de los valores retroactivos por homologación y nivelación23. 57.

Ciertamente, en sentencia del 7 de diciembre de 2017 se indicó que no es viable el reconocimiento de los intereses moratorios sobre el valor retroactivo de la nivelación salarial, porque en el marco del derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.

Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto24. 58.

A su vez, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento25. 59. Por otra parte, en sentencia del 28 de septiembre de 2017, la Subsección B partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la nivelación salarial frente a la fecha del pago, y observó que transcurrió un plazo mínimo, prudente y proporcional de cara a la complejidad de los trámites administrativos para materializar el proceso homologación y nivelación salarial26. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-00 (0905-2015); sentencia del 19 de septiembre de 2024, proceso con radicado 08001-23-33-000-2014-00916-01 (3341-2019), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15), M.P. William Hernández Gómez. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15), M.P. César Palomino Cortés. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Radicación: 66001-23-33-000-2016-0363-02 (4005-2021) Demandante: Lucía de Jesús Rendón Vallejo Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 60. Finalmente, es importante resaltar que las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado han declarado infundados los recursos extraordinarios de revisión interpuestos en casos de similares hechos, al indicar que el criterio de la Secciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha consistido en27: a) Que el proceso de homologación de cargos administrativos del sector educación, que se dio en virtud de la descentralización del servicio educativo, requirió de una serie de etapas en las que influyeron varias normas que fueron expedidas mientras este se llevaba a cabo y esto no comprometió la responsabilidad de la administración porque la demora en el pago de la nivelación salarial estuvo justificada por la necesidad de adelantar esas gestiones. b) Que el reconocimiento de intereses moratorios por parte de la administración en estos eventos demanda la preexistencia de normas expresas que los reconozcan de forma clara, dado su carácter sancionatorio. 61.

En este orden de ideas, siguiendo el precedente de la Sección se concluye que la actora no tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios, en tanto no existe norma que lo ordene, y las resoluciones 1858 del 31 de diciembre de 2012 y 1384 del 5 de septiembre de 2013, que le reconocieron a la demandante las diferencias salariales y prestaciones derivadas de la homologación y nivelación salarial, no dispusieron que se causaban intereses de mora. 62.

Igualmente, se destaca que el pago de la nivelación salarial reconocida en la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 se hizo en el mes de enero de 2013, plazo que se considera prudente, si se tienen en cuenta la complejidad de los trámites administrativos en el marco del proceso de homologación y nivelación salarial. 63. En virtud de estos argumentos, la Subsección confirmará el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 4.

Conclusión 64. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la accionante, quien se desempeñó como empleada administrativa de la Secretaría de Educación de Risaralda, no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el valor pagado por concepto de la homologación y nivelación salarial, toda vez que no están regulados expresamente para ese evento, ni se dispuso su causación en el acto administrativo que reconoció la citada nivelación. 5.

Costas 65. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario28 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, proceso con radicado 11001-03-15-000-2023-00392-00 (586), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

En el mismo sentido, ver el fallo del 28 de octubre 2024, Sala Especial de Decisión 8, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 28 La magistrada ponente, en cambio, considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser Radicación: 66001-23-33-000-2016-0363-02 (4005-2021) Demandante: Lucía de Jesús Rendón Vallejo Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.

Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte vencida, haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 12 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: ACEPTAR la renuncia presentada por la abogada Katya Jimena Quiroz Naranjo, identificada con cédula de ciudadanía 42.110.886 y tarjeta profesional 83.639, como apoderada de la Secretaría de Educación de Risaralda, en los términos del memorial que obra a índice 11 de Samai.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 66001-23-33-000-2016-0363-02 (4005-2021) Demandante: Lucía de Jesús Rendón Vallejo Demandada: Nación – Ministerio de la Educación Nacional y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx NC/HGM