Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: MANUEL HORACIO NIEVES MATEUS Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada por la parte actora pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Manuel Horacio Nieves Mateus en contra de la sentencia proferida el 5 de octubre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2014 02343 00/01.
1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Manuel Horacio Nieves Mateus promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales y principios constitucionales al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social, a ser protegido como persona de la tercera edad y por mi limitación física, la seguridad jurídica, buena fe y la confianza legítima, violentados por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B. SEGUNDO.- En consecuencia de lo anterior, solicito se ordene REVOCAR la sentencia del 5 de octubre de 2023, proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, bajo el radicado No. 25000-23-42-000-2014-02343-01 (3434-2021), por medio de la cual declaró la nulidad de las resoluciones 0673 del 1° de agosto de 2002 y 0770 del 23 de agosto de 2002 a través de las cuales se reconoció y ordenó el pago por concepto de la pensión de jubilación en mi favor, privándome así de mi pensión de jubilación y, en su lugar, se ordene que las mismas permanezcan en firme.
TERCERO. - ORDENAR al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO a que, dentro del término de 48hr siguientes a que se profiera la sentencia, se sirva reconocer y pagar la pensión de jubilación en los términos dispuestos en las resoluciones 0673 del 1° de agosto de 2002 y 0770 del 23 de agosto de 2002, así como ha (sic) pagar el retroactivo de la misma, desde el momento que dejó de otorgarla […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que tiene 86 años y que en el año de 1998 solicitó pensión de jubilación al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, la cual fue reconocida en el año 2002 con efecto retroactivo desde el año 1996. Manifestó que para obtenerla presentó como soporte las cotizaciones hechas a diversos fondos, como la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL y el Instituto de Seguro Social de Santander, así como tres libros de su autoría. Señaló que, contra la resolución que le otorgó la pensión presentó recurso de reposición, porque consideraba que el valor reconocido debía ser mayor, sin embargo, FONPRECON resolvió no reponer su acto administrativo.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, agotada la vía gubernativa, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó sus pretensiones, razón por la cual apeló, sin embargo, el Consejo de Estado confirmó la decisión. Precisó que, “(…) ni el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ni el Consejo de Estado dijeron algo, en este proceso, sobre la no idoneidad de los libros presentados para lograr la pensión (…)”2.
Sostuvo que, en el año 2004, FONPRECON hizo una revisión, de oficio, de los libros que presentó para obtener la pensión y que, después de dos años de investigación, concluyó que los libros reunían las condiciones requeridas para ser homologados como tiempo de servicio, por lo que podía seguir recibiendo la pensión. Relató que, en el año 2014, FONPRECON promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones que le reconocieron la pensión de jubilación, argumentando que los libros no cumplían con los requisitos exigidos por el literal a) del artículo 3 del Decreto 753 de 1974, para ser homologados como tiempo de servicio para efectos de obtener la pensión. Anotó que la demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia proferida el 27 de febrero de 2019 (sic)3 negó las pretensiones de la demanda.
Expuso que, inconforme con la decisión anterior, FONPRECON interpuso recurso de apelación y que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, la revocó y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, dejándolo sin pensión, sin seguridad social, sin protección de salud y sin ingresos económicos para mantenerse. 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 3 Al revisar el expediente ordinario, se evidencia que, aunque la providencia indica que fue proferida el 27 de febrero de 2019, por auto del 3 de diciembre de 2020 se aclaró que la fecha correcta de la sentencia es 27 de febrero de 2020.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseveró que no tiene otros ingresos, que depende totalmente de su pensión para poder vivir, pues con el dinero que percibe satisface sus necesidades.
Agregó que necesita un generador de oxígeno permanente, ya que sus pulmones no saturan bien por la altura de Bogotá, ciudad en la que reside, y que, por su edad y su limitación física, no puede laborar. Adujo que la providencia cuestionada vulnera los principios de buena fe y confianza legítima, así como sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud y a ser protegido como persona de la tercera edad.
Resaltó que, “(…) al privarme de la pensión, a estas horas de la vida y después de veinte y tantos años de disfrutar de ella, me causan un daño difícil de cuantificar y de reparar, todo por un error de la Administración. Es injusto que yo tenga que cargar con las nefastas consecuencias de un error que cometió el FONPRECON, pues si me hubiera negado el derecho desde el principio- 1.998-, muy bien hubiera podido yo pensionarme con otra entidad haciendo los aportes que me hicieran falta (…)”4.
Explicó que “(…) el asunto decidido por la entidad accionada es de especial relevancia constitucional teniendo en cuenta que apareja la violación de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social, a ser protegido como persona de la tercera edad y por mi limitación física, la seguridad jurídica, buena fe y la confianza legítima, toda vez, que el CONSEJO DE ESTADO, al proferir la sentencia del 5 de octubre de 2023, privó a un adulto mayor – de 86 años de edad -, y con sendas afectaciones en su salud, de su pensión de jubilación que venía percibiendo desde hace más de 20 años, privándole de su único medio de subsistencia, de su atención en salud y de la posibilidad de tener una vida digna (…)”5.
Advirtió que, aunque la sentencia cuestionada fue proferida el 5 de octubre de 2023, los días 21 y 31 de noviembre de 2023 presentó solicitud 4 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 5 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de adición y aclaración, la cual fue resuelta por auto del 14 de marzo de 2024, por lo que aseguró que las anteriores providencias quedaron debidamente ejecutoriadas el 22 de mayo de 2024.
Alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente comoquiera que la sentencia proferida el 16 de julio de 2020 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2014 02607 01, es un antecedente jurisprudencial aplicable a su caso “(…) en la medida que, como ocurrió en mi caso, no era dable privarme de mi pensión de jubilación pues, pese a que el caso sub examine el CONSEJO DE ESTADO determinó que 2 de los 3 libros presentados para la homologación de tiempo de servicios, no se encontraban perfeccionados al momento de la consolidación del derecho, como ocurrió en el precedente referido, atendiendo mi avanzada edad y mi situación de salud, debió abstenerse de revocarme mi pensión de jubilación, como lo hizo en el otro caso (…)”6.
Agregó que la precitada sentencia es un precedente vinculante “(…) en tanto en dicha sentencia determinó la excepcional forma de decisión en los casos en los que no se acreditaron los presupuestos de homologación de libros en tiempo de servicios, para quienes les había sido reconocido, desde mucho tiempo atrás, la pensión de jubilación, y que se trataran de sujetos de especial protección constitucional, dado su avanzada edad y sus afectaciones en la salud (…)”7.
Sostuvo que la autoridad judicial accionada, en la providencia cuestionada en esta sede constitucional, no hizo consideración alguna frente a su avanzada edad, ni su estado de salud. Finalmente arguyó que la sentencia atacada también incurrió en violación directa de la Constitución, comoquiera que “(…) el CONSEJO DE ESTADO, 6 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 7 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al privarme de mi pensión de jubilación, a los 86 años de edad, desconoce mi calidad de sujeto de especial protección constitucional y mi seria situación de indefensión, ya que es un adulto mayor, en los términos del artículo 7 de la Ley 1276 de 2009 (…)”8.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 20 de junio de 20249 a través del aplicativo de recepción de tutelas en línea de la página web de la Rama Judicial y correspondió por reparto a esta Sección que por auto del 24 de junio de 202410 la admitió y dispuso notificar11 a los magistrados que integran la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, como parte accionada, así como vincular12 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y al Fondo de Previsión Social del Congreso – FOPRECON, como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual forma, requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y/o al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, para que allegaran copia digital o el hipervínculo de consulta del proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2014 02343 00/01, el cual fue remitido13. 3.2. El director encargado del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON, allegó escrito14 en el que solicitó que se 8 Ibidem. 9 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 10 Visto en el índice 6 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 11 Esta orden se cumplió el 26 de junio de 2024.
Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 12 Ibidem. 13 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 14 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desestime la acción de tutela, comoquiera que el accionante pretende reabrir etapas ya precluidas y no es posible utilizar este mecanismo constitucional como una tercera instancia. Manifestó que la sentencia cuestionada fue suficientemente sustentada y no es resultado de una posición terca o caprichosa, sino de un estudio juicioso de las normas que debían ser aplicadas para proceder con el estudio del derecho pensional del accionante, el cual, como se demostró en el proceso ordinario, no le asistía. Indicó que el accionante solicita la protección de presuntos derechos fundamentales vulnerados, sin tener en cuenta que con los valores que recibió durante veintiséis años se afectó aún más el Sistema de Seguridad Social. 3.3.
El magistrado ponente de la providencia cuestionada rindió informe15 en el que solicitó se nieguen las pretensiones de la acción de tutela. Explicó que el señor Manuel Horacio Nieves Mateus era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1 de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia el sistema general de pensiones, contaba con más de 40 años de edad.
Sin embargo, precisó que, para esa época, ya no ostentaba la calidad de congresista, pues ejerció como senador entre el 26 de octubre de 1982 y el 19 de julio de 1986 y como representante a la cámara desde el 20 de julio 1986 hasta el 19 de julio de 1990, por lo que solo resultó beneficiario de la transición de la Ley 100, pero no de la correspondiente al artículo 2 del Decreto 1293 de 1994.
Anotó que, para convalidar los 6 años que le faltaban para completar el requisito pensional de 20 años de servicio, el señor Nieves Mateus presentó tres obras literarias de las cuales, solo una fue registrada antes de alcanzar el estatus de pensionado. 15 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que, “(…) por lo anterior, y comoquiera que solo uno de los textos cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 50 de 1886 y en el Decreto 753 del 30 de abril de 1974, la Sala encontró evidente que Manuel Horacio Nieves Mateus no colmó las exigencias previstas por la norma para acceder al reconocimiento pensional (…)”.
Sostuvo que la providencia cuestionada guardó consonancia con antecedentes jurisprudenciales en los que se señaló que para pretender el reconocimiento pensional por la homologación de obras literarias es necesario que el registro de la propiedad intelectual de cada texto suceda antes de que se alcance el estatus de pensionado, es decir antes de la consolidación de su situación jurídica.
En cuanto al argumento del accionante planteado en el escrito de tutela, referente al presunto desconocimiento del precedente por no tener en cuenta la sentencia del 16 de julio de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en el proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2014 02607 01, expuso que “(…) en aquella decisión la corporación advirtió que Fonprecon no debió reconocerle la pensión de jubilación, en la medida en que la producción intelectual que aportó para homologar los años de servicio, no se produjo en el ejercicio del magisterio, por lo que no comportaba un texto de enseñanza propiamente dicho, pero a fin de equilibrar la situación de vulnerabilidad y comoquiera que solo le hizo falta completar 5 meses y 19 días de servicio, adoptó medidas con el fin de no desconocer su situación y ordenó al fondo mantener el pago de las mesadas pensionales con el correspondiente descuento de las cotizaciones que le hacían falta para alcanzar los 20 años de servicio (…)”.
Aclaró que aun cuando el juez está obligado a seguir sus propias decisiones, en garantía de los principios de igualdad y buena fe de quien acude a la administración de justicia, esto solo es exigible cuando le corresponda decidir casos con supuestos fácticos y jurídicos similares a otros que ya ha fallado; sin embargo, el caso citado como referente en el Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escrito de tutela difiere de aquel resuelto por la Subsección que hoy es reprochado, pues, de un lado, la autoridad judicial que profirió la sentencia fue otra Subsección, y del otro, al señor Nieves Mateus le hacían falta más de 5 años para completar el tiempo de servicio exigido en la norma para acceder al beneficio pensional. 3.4.
El expediente ingresó al despacho para fallo el 8 de julio de 202416.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199117 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,18 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202119, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201920 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente21: 4.2.1. El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del 16 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 17 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 18 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 19 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 20 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 21 Lo que se desprende del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2014 02343 00/01.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho (lesividad) en contra del señor Manuel Horacio Nieves Mateus, pretendiendo lo siguiente22: “[…] PRIMERA. Que se declare que los libros “ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN MUNICIPAL”, “EL CAMPESINO Y LA TIERRA” y “LA VÍCTIMA: UN ESTUDIO SOBRE VICTIMOLOGÍA”, cuya autoría es del señor MANUEL HORACIO NIEVES MATEUS, no cumplen con los requisitos y condiciones para ser homologados como tiempos de servicio para efectos de la pensión, por no cumplir con los requisitos exigidos el (sic) por el literal a) del artículo 3 del Decreto nro. 753 de 1974, que reglamentó la Ley 50 de 1886, y la jurisprudencia del H. Consejo de Estado sobre el tema.
SEGUNDA. Que se declare que el señor MANUEL HORACIO NIEVES MATEUS, perdió los beneficios del régimen especial de transición consagrados en el Decreto 1293 de 1994 por no contar con 20 años de servicios a la fecha de su retiro definitivo del Congreso de la República hecho que tuvo ocurrencia el 19 de julio de 1990. TERCERA. Que se declare que el señor MANUEL HORACIO NIEVES MATEUS no cumplió con los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión previstos en la Ley 4 de 1992 y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.
CUARTA. Que se declare la nulidad de las Resoluciones nro. 0673 del 1 de agosto del 2002 y 0770 del 23 de agosto del 2002 “por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación de conformidad con la Ley 4 de 1992” y “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, respectivamente, al señor MANUEL HORACIO NIEVES MATEUS, por cuanto no acreditó los requisitos legales para el reconocimiento de la prestación económica reconocida y otorgada por el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA.
QUINTA. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se ordene por parte del H. despacho al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, expedir un acto administrativo adoptando las medidas necesarias entre otras la exclusión del señor MANUEL HORACIO NIEVES MATEUS de la nómina de pensionados de la entidad que den estricto cumplimiento a la decisión contenida en el fallo y que pone fin a la acción aquí impetrada.
SEXTA. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene por H. despacho que el señor MANUEL HORACIO NIEVES MATEUS, reintegre al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, las sumas de dinero que recibió por concepto de la pensión de jubilación, otorgada como consecuencia del acto administrativo demandado […]”. (Mayúsculas y negrillas originales de la demanda). 22 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.2. El señor Manuel Horacio Nieves Mateus, presentó demanda de reconvención en contra de FONPRECON, pretendiendo lo siguiente23: “[…] PRIMERA: Declarar que el demandado en reconvención debe reconocerme la pensión, por ser la última entidad a que estuve afiliado.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, condenar al contrademandado a pagarme la pensión a que tengo derecho de acuerdo con el régimen que existía antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, debidamente indexada y a partir de la fecha en que se me dejen de pagar las mesadas que estoy recibiendo […]”. 4.2.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia proferida el 27 de febrero de 202024 dispuso lo siguiente25: “[…]
PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda promovida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República contra el señor Manuel Horacio Nieves Mateus, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda de reconvención promovida por el señor Manuel Horacio Nieves Mateus contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”. (Mayúsculas y negrillas originales de la providencia). 4.2.4. Inconforme con la decisión anterior, FONPRECON interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia proferida el 5 de octubre de 2023, notificada el 23 de noviembre de 2023, resolvió lo siguiente26: “[…] Primero. Revocar el ordinal primero de la sentencia del 27 de febrero de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Fonprecon, en virtud de 23 Ibidem. 24 Aunque la providencia indica que fue proferida el 27 de febrero de 2019, por auto del 3 de diciembre de 2020 se aclaró que la fecha correcta de la sentencia es 27 de febrero de 2020. 25 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 26 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las razones expuestas en la presente providencia, el cual quedará así: «Primero. Declarar la nulidad de las resoluciones 0673 del 1° de agosto de 2002 y 0770 del 23 de agosto de 2002 a través de las cuales se reconoció y ordenó el pago por concepto de la pensión de jubilación de Manuel Horacio Nieves Mateus».
Segundo. Negar la pretensión relativa al reintegro de las mesadas percibidas por concepto del reconocimiento pensional, por las razones expuestas en esta decisión. Tercero. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. Cuarto. Sin condena en costas […]”. (Negrillas originales de la providencia). Lo anterior, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: “[…] en virtud del material probatorio allegado al expediente y con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que Manuel Horacio Nieves Mateus era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1° de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia el sistema general de pensiones, contaba con más de 40 años de edad.
Sin embargo, para esa época ya no ostentaba la calidad de congresista, pues como fue certificado por el secretario del Senado de la República aquel ejerció como senador entre el 26 de octubre de 1982 y el 19 de julio de 1986 y como representante a la cámara desde el 20 de julio 1986 hasta el 19 de julio de 1990, según la certificación suscrita por el subsecretario general de la Cámara de Representantes; de manera que solo resultó beneficiario del régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993, pero no del correspondiente al artículo 2 del Decreto 1293 de 1994.
Lo anterior, por cuanto el régimen de transición de los congresistas está dirigido a garantizar las expectativas legítimas de los que prestaron sus servicios en ejercicio de tal dignidad entre la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y la de la Ley 100 de 1993, esto es entre 18 de mayo de 1992 y el 1º de abril de 1994, como viene de verse del marco normativo expuesto en esta decisión. (…) Por todo lo anterior, no es posible acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación del demandado con fundamento en el régimen especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, por cuanto entre el 18 de mayo de 1992 y el 1º de abril de 1994, no ostentaba la calidad de congresista, máxime si el retiro definitivo del servicio fue el 19 de julio de 1990.
Ahora bien, en el recurso de apelación Fonprecon manifestó que las obras de las que se pretende su homologación por años de servicios no cumplen con los requisitos previstos en el literal a) del artículo 3 Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Decreto Reglamentario 753 de 1974, por cuanto no fueron registradas como propiedad intelectual antes de la consolidación de la situación jurídica del demandado, esto es, el 19 de julio 1990, momento de su retiro definitivo del servicio.
Además, indicó que el fallo del 24 de mayo de 1977, a través del cual, según el a quo, el Consejo de Estado anuló el literal a), es inexistente, tanto así que, en la sentencia del 17 de febrero de 2011, proferida por esa Corporación, se citó como parte del fundamento de la decisión. (…) Esta Corporación en varias oportunidades ha manifestado que, en el contexto de pretender el reconocimiento pensional en virtud de la homologación de obras literarias es necesario que el registro de la propiedad intelectual de cada texto suceda antes de que se alcance el estatus, es decir antes de la consolidación de su situación jurídica.
(…) En cuanto al asunto en estudio, se observa que Manuel Horacio Nieves Mateus allegó tres obras literarias («Administración y gestión pública municipal», «El campesino y la tierra» y «La víctima: un estudio sobre victimología») para convalidarlas por los 6 años de tiempo laborado faltantes para completar el requisito pensional de 20 años de servicio; no obstante, solo una de ellas «La víctima: un estudio sobre victimología» fue registrada antes (13 de julio de 1993) del momento de alcanzar el estatus, esto es el 1º de marzo de 1996, así pues y comoquiera que solo uno de los textos cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 50 de 1886 y en el Decreto 753 del 30 de abril de 1974, para la Sala es evidente que el demandado no cumplió con los requisitos previstos por la norma para acceder al reconocimiento pensional de jubilación […]”. 4.2.5.
El señor Manuel Horacio Nieves Mateus presentó escrito manifestando lo siguiente27: “[…] Como demandado e interesado en el negocio de la referencia, con todo respeto le pido el favor de dictar sentencia complementaria en dicho proceso. Mi petición se fundamenta en lo siguiente: 1º: Al descorrer el traslado de la demanda en el negocio citado, propuse demanda de reconvención para que la entidad demandante me asignara la pensión que correspondiera, en caso de prosperar las pretensiones de la demanda principal, pues consideraba y sigo considerando que a esta edad - voy a cumplir 86 años - no se me puede privar del único ingreso que tengo, de la cual he disfrutado durante más de 20 años, confiado en la "buena fe" de las decisiones del Estado, porque me privarían del derecho al mínimo vital - no tengo bienes -, me privarían del derecho a la salud, vital en la edad 27 Visto en los índices 31, 32, 34 y 37 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2014 02343 00/01.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que tengo e iría contra la seguridad jurídica, después de más de 20 años y cuando ya no puedo pensionarme. 2°; La demanda de reconvención, admitida, siguió su trámite legal junto con la demanda principal y debe ser finalizada 3°: En la sentencia que se está notificando, prosperan las pretensiones de la demanda; en consecuencia, debe adicionarse la sentencia dictada para resolver también sobre las pretensiones de la contrademanda y así terminar la litis […]”. 4.2.6.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en auto del 14 de marzo de 2024, negó la solicitud de aclaración y adición de la sentencia del 5 de octubre de 2023 por considerar lo siguiente28: “[…] la Sala considera que en virtud del principio de la no reformatio in pejus el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable al recurrente, por cuanto no le era admisible enmendar la providencia proferida en primera instancia en el aspecto que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma versa sobre puntos íntimamente relacionados con ello.
De lo contrario se vulneraría lo establecido en el artículo 31 de la Constitución Política «El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único». En efecto, advierte la Sala, que al tratarse de un aspecto íntimamente ligado con el reconocimiento de la pensión de jubilación en la providencia fue objeto de estudio el cumplimiento de los requisitos para ello sin que estuviera dirigido a otorgar la prestación para la cual se encontraran satisfechos los requisitos, en el caso de haberlos cumplido, por no ser objeto del recurso de apelación. En tal sentido no resulta plausible acceder a la solicitud de adición o complementación de la sentencia, de la decisión proferida en la primera instancia en relación con la cual no se presentó recurso de apelación y, como consecuencia, esta Sala dejó en firme al proferir la revocatoria de la providencia únicamente respecto del ordinal primero de la sentencia del 27 de febrero de 2019 […]”.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera 28 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional29 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”30.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional31. 29 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 30 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 31 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades32: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia33. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 32 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 33 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que34 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.
En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial. Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”.
En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y 34 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Ello, debido a que, a través de la solicitud de amparo, el accionante cuestiona la providencia judicial proferida el 5 de octubre de 202335 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que revocó la dictada el 27 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y, en su lugar, declaró la nulidad de las resoluciones a través de las cuales se le había reconocido y ordenado el pago de la pensión de jubilación. Lo anterior, con el fin de reabrir el debate resuelto por el juez natural de la causa, en tanto que alega que “(…) no era dable privarme de mi pensión de jubilación pues, pese a que el caso sub examine el CONSEJO DE ESTADO determinó que 2 de los 3 libros presentados para la homologación de tiempo de servicios, no se encontraban perfeccionados al momento de la consolidación del derecho (…), atendiendo mi avanzada edad y mi situación de salud, debió abstenerse de revocarme mi pensión de jubilación (…)”36.
En igual sentido, argumentó que “(…) el CONSEJO DE ESTADO, al proferir la sentencia del 5 de octubre de 2023, privó a un adulto mayor – de 86 años de edad -, y con sendas afectaciones en su salud, de su pensión de jubilación que venía percibiendo desde hace más de 20 años (…)”37. 35 Ejecutoriada el 22 de mayo de 2024, conforme constancia expedida por la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado aportada por el accionante.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 36 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 03187 00. 37 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo dicho contexto, la Sala observa que la parte actora está utilizando la acción de tutela como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para controvertir lo resuelto por el juez natural de la causa, y solicitar que, atendiendo a su edad, no se le prive de la pensión de jubilación que venía percibiendo, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.
Ahora, en cuanto al argumento del accionante relacionado con el presunto desconocimiento del precedente por no tener en cuenta la sentencia proferida el 16 de julio de 2020 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso identificado con el radicado nro. 25000 23 42 000 2014 02607 01, la Sala precisa que la precitada providencia no constituye precedente porque fue proferida por una autoridad judicial diferente a la que dictó la sentencia que hoy se ataca en sede constitucional, esto es, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Por último, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor Manuel Horacio Nieves Mateus, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. Radicación: 11001 03 15 000 2024 03187 00 Accionante: Manuel Horacio Nieves Mateus 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co