CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: MARTHA CECILIA GONZÁLEZ DE BONILLA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Martha Cecilia González de Bonilla contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, trámite en el que se vinculó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 19 de noviembre de 20211, la señora Martha Cecilia González de Bonilla interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP-, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y la vida digna.
Formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al MÍNIMO VITAL y VIDA DIGNA, el cual me está vulnerando la accionada la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CÓDIGO 0015 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA 1 La Sala advierte que la presente tutela fue recibida en esta Corporación el 22 de noviembre de 2021, y asignada por reparto al despacho sustanciador el 29 de noviembre siguiente.
Luego del trámite de rigor, el 16 de diciembre de 2021, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), por haber ordenado el embargo de la cuenta de ahorros número 24512663265del BANCO CAJA SOCIAL, en el que recibo mi mesada pensional y de la del banco Bancolombia número 4291436329 de la cual soy titular, dejándome sin el único ingreso mensual.
SEGUNDO: la suspensión provisional en sede de tutela de los efectos de las RESOLUCIONES RPD 000531 DEL 12 DE ENERO DEL 2021 Y RPD 006270 DEL 10 DE MARZO DEL 2021. 1.2. Hechos y argumentos de la tutela Del escrito de tutela la Sala extrae los siguientes hechos jurídicamente relevantes: Mediante Resolución RDP 531 del 12 de enero de 2021, confirmada por la Resolución RDP 6270 del 10 de marzo de 2021, la UGPP determinó que la señora Martha Cecilia González de Bonilla, en calidad de beneficiaria de la pensión del señor Carlos Eduardo Bonilla Camacho, adeuda a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $609.613.778 por el cobro de sumas adicionales a las que, según la entidad, no tenía derecho.
La demandante instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, respecto de las citadas resoluciones –RDP 531 del 12 de enero de 2021 y RDP 6270 del 10 de marzo de 2021–, y pidió como medida cautelar su suspensión provisional. El proceso ordinario correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con radicado 25000-23-42- 000-2021-00783-00, sin embargo, al momento de presentar la solicitud de amparo, la medida cautelar no había sido decidida.
Expuso la señora González de Bonilla que la UGPP decretó una medida de embargo sobre su cuenta de ahorros del Banco Caja Social en la que recibe la mesada pensional, además, de otra que posee en Bancolombia, todo ello en virtud del procedimiento de cobro coactivo que se inicio con ocasión de las resoluciones demandadas. Sostuvo la accionante que el embargo de sus cuentas vulnera sus derechos al mínimo vital y a la vida digna, puesto que se trata de una persona de la tercera edad, cuya mesada pensional es el único sustento económico que le permite subsistir.
Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 2. Trámite impartido e intervenciones La solicitud de tutela fue asignada inicialmente al Juzgado 50 Penal del Circuito de Bogotá, el que, por auto del 19 de noviembre de 2021, ordenó su remisión a esta Corporación con fundamento en las reglas de reparto contenidas en el Decreto 333 de 2021.
A su juicio, las pretensiones estaban relacionadas con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelanta ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y, en consecuencia, dicha autoridad debía ser vinculada. Una vez repartida la acción de tutela en esta Corporación, mediante auto del 29 de noviembre de 202 el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó (i) vincular y notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y (ii) notificar a la directora general de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el propósito de que rindieran informe.
Igualmente, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Así mismo, se negó la medida provisional solicitada porque no se advertía un principio de certeza acerca de la afectación de los derechos fundamentales cuya protección se reclamó en la demanda, por lo cual era necesario un estudio de fondo e integral propio de la sentencia. 2.1.
El magistrado ponente de la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rindió el informe correspondiente, en el que explicó cada una de las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursa en su despacho, para concluir que se ha tramitado con sujeción al principio de celeridad y sin dilación alguna.
Precisó que la demanda ordinaria tiene por objeto el control de las Resoluciones RDP 531 del 12 de enero de 2021 y RDP 6270 del 10 de marzo de 2021, que determinaron a cargo de la demandante una deuda en favor del Sistema General de Pensiones. Expuso que, si lo pretendido es discutir las actuaciones del procedimiento de cobro coactivo, la demandante debe acudir directamente a la UGPP en aplicación de las normas del Estatuto Tributario para solicitar el levantamiento de las medidas cautelares o demandar, si es del caso, los actos Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 administrativos allí adoptados. 2.2.
La UGPP explicó que los actos administrativos que establecieron la deuda de la demandante Martha Cecilia González de Bonilla con el Sistema General de Pensiones se basan en que, en virtud de la compartibilidad pensional entre la pensión de sobreviviente convencional reconocida por el ISS PATRONO y la pensión de sobreviviente reconocida por COLPENSIONES, luego de iniciar el cobro de la pensión de sobreviviente, la beneficiaria continuó cobrando la pensión de sobreviviente convencional en una cuantía superior a la que tenía derecho, cuando únicamente debía reclamar el mayor valor de la pensión de sobreviviente convencional.
Sostuvo que las sumas pagadas en exceso debían ser recuperadas por la UGPP, en cumplimiento del numeral 10 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013. Argumentó que el título ejecutivo base del proceso de cobro por el mayor valor adeudado por la demandante, se ajusta a los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario y que este puede ser cobrado por la entidad en el marco del proceso de cobro coactivo, de conformidad con lo previsto en los artículos 98 de la Ley 1437 de 2011 y 5 de la Ley 1066 de 2006. 2.3 Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió la providencia del 14 de diciembre de 2021, por medio de la cual negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto», la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
De conformidad con el numeral 1 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, según reiterada jurisprudencia constitucional, el otro mecanismo de defensa judicial debe ser idóneo y eficaz para proteger el derecho que se considera vulnerado o amenazado.
De no serlo, la tutela procederá como medio principal de protección de los derechos fundamentales. Así mismo, en el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela solo será procedente si se propone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si la UGPP y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, vulneraron los derechos fundamentales alegados por la demandante.
La primera, por decretar una medida de embargo dentro del proceso de cobro coactivo, y la autoridad judicial, por la supuesta mora en decidir la solicitud de medida cautelar presentada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3. Análisis de la Sala 3.1. De la subsidiariedad2 La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un 2 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e).
Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 863 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 19914 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó5: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el 3 «Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». (se destaca). 4 «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». 5 Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así6: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». 4.
Análisis de la subsidiariedad en el caso concreto De una lectura desprevenida de la solicitud de tutela pareciera desprenderse que la acción se contrae exclusivamente a discutir la decisión adoptada por la UGPP de decretar una medida de embargo sobre las cuentas de la demandante en virtud del procedimiento de cobro coactivo; sin embargo, la Sala no puede desconocer el contenido de la pretensión segunda en la que se reclama «la suspensión provisional en sede de tutela de los efectos de las RESOLUCIONES RPD 000531 DEL 12 DE ENERO DEL 2021 Y RPD 006270 DEL 10 DE MARZO DEL 2021».
Por tanto, queda claro que era necesario vincular al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 6 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 Sección Segunda, Subsección C, por ser la autoridad que tiene bajo su estudio la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de la cual se adujo, además, que no había sido resuelto la medida cautelar.
En este orden ideas, se tiene que dos son los puntos de debate propuestos por la demandante y que deben ser definidos por esta Subsección. En primer lugar, lo concerniente al embargo decretado por la UGPP en el procedimiento de cobro coactivo y, el segundo, relativo a la procedencia o no de la solicitud de suspensión temporal de los efectos de los actos administrativos demandados en el proceso ordinario.
Para desatar la discusión respecto de la orden de embargo, la Sala encuentra que las decisiones emitidas dentro del procedimiento de cobro coactivo tienen, por regla general, la naturaleza de actos administrativos y, por ende, los reparos e inconformidades que surjan de su contenido o de la decisión en sí misma, necesariamente deben proponerse al juez natural y dentro del marco del procedimiento que establece el legislador.
Como se sabe, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario, es decir, su procedencia está limitada a los casos en que no existe otro procedimiento para su discusión o que, existiendo, no es idóneo o eficaz. En estos eventos, es posible su procedencia excepcional. De lo contrario, perdería todo sentido el sistema normativo y el derecho al debido proceso del que surgen las garantías a tener un juez natural y a que se siga el proceso preestablecido en la ley.
De suerte que, como la señora González de Bolaños pretende que se dejen sin efectos unas órdenes de embargo que recaen sobre sus cuentas bancarias y que fueron ordenadas por la UGPP como medida previa dentro del procedimiento de cobo coactivo, sin duda, debe acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en relación con esos actos que, aunque se relacionan con los que actualmente están demandados ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tienen cierta autonomía que posibilita su control por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Para la Sala es claro que los actos demandados no fueron los que decretaron el embargo, no obstante, a pesar de su relación y cierta interdependencia cada uno es un acto autónomo enjuiciable. Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 Es así como esta Subsección, en sede de reparación directa y siguiendo los precedentes de la Sección Cuarta de esta Corporación, señaló que los actos que decretan medidas cautelares dentro del procedimiento de cobro coactivo son susceptibles de control judicial, al igual que aquellos expresamente mencionados en los artículos 831 y 835 del Estatuto Tributario (actos que resuelven excepciones y los que ordenan llevar adelante la ejecución).
Así lo dijo en sentencia del 23 de abril de 2021: Es necesario precisar que el acto administrativo que decreta el embargo es susceptible de control judicial, puesto que, en caso contrario, el interesado afectado quedaría desprovisto de tutela jurídica y control judicial. Esto, a pesar de que no corresponde a las resoluciones que fallan excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, a que se refiere el artículo 835 del Estatuto Tributario como los únicos demandables ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso de cobro administrativo coactivo.
Así también lo ha entendido en reiteradas oportunidades la Sección Cuarta de la Corporación cuando mencionó que7: [S]e ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales o recientes, o las surgidas con posterioridad a la expedición y notificación de las “resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”, esto es, aquéllas que se generaran por actuaciones como los embargos de que trata el artículo 8 de la Ley 6 de 1992 (ad. art. 839-1, E.T.), o el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, situaciones a las que a falta de norma en el sistema tributario específico, cabe aplicar las pertinentes del Código de Procedimiento Civil, conforme a lo previsto por los artículos 839-2 y 840 del Estatuto Tributario (…).
Siguiendo el anterior criterio jurisprudencial, considera la Sala que en el presente caso, los actos administrativos demandados (por los cuales se decreta el embargo del CDT y los que rechazaron la solicitud de desembargo), son enjuiciables a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como fue la ejercida por el Banco de Bogotá8.
En el mismo sentido se pronunció la Sección Cuarta de esta Corporación: Se evidencia, de la restricción legal para la intervención de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, que la ley quiere que esta se limite a las decisiones finales del trámite de cobro coactivo, para cuya expedición se debió suspender la ejecución. Son estas las que en criterio de la ley pueden ser controvertidas ante la jurisdicción con el fin de otorgar una opción de defensa del administrado, frente al proceso administrativo de cobro.
Sin embargo, la Sala ha aceptado que, adicionalmente, también son susceptibles de demanda contenciosa otros actos proferidos en el proceso administrativo de cobro9: 7 Cita original de la providencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 28 de julio de 2007, exp. 15.391, M.P.: María Inés Ortiz Barbosa. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021, exp. 53673. 9 Cita original de la providencia. Sentencia de 15 de abril de 2010, exp. 17105, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 “… el artículo 833-1 ibídem prevé que las actuaciones administrativas realizadas en el marco de este proceso son de mero trámite y que, por ende, contra éstas no procede ningún recurso, excepto los que en forma expresa se señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas.
Sin embargo, la Sala ha sostenido que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 citado, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, que bien pueden crear una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del crédito o de las costas.
Con ello, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones.” (resaltado fuera del texto) En idéntico sentido10: “Es necesario precisar en primer lugar que estos actos administrativos, si bien no corresponden a las resoluciones que fallan excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, a que se refiere el artículo 835 del Estatuto Tributario como los únicos demandables ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, son susceptibles de control judicial pues, como lo ha considerado la Sala en anteriores oportunidades existen ciertas decisiones de la Administración en los procesos de cobro coactivo que los administrados pueden controvertir y que de no ser así quedarían desprovistas de tutela jurídica y de control jurisdiccional.
Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales o recientes, o las surgidas con posterioridad a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, esto es, aquéllas que se generaran por actuaciones como los embargos de que trata el artículo 86 de la Ley 6 de 1992 (ad. art. 839-1, E.T.), o el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, situaciones a las que a falta de norma en el sistema tributario específico, cabe aplicar las pertinentes del Código de Procedimiento Civil, conforme a lo previsto por los artículos 839-2 y 840 del Estatuto Tributario.11” Esta posición fue reiterada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, incluso, como juez constitucional: En efecto, conforme con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 1066 de 200612, el cobro de los créditos a favor de las entidades públicas se hace 10 Cita original de la providencia. Sentencia del 28 de junio de 2009, exp. 15391, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.
También autos del 1 de julio de 1994, Rad. 5591, M.P. Jaime Abella Zarate y 24 de septiembre de 1994, Rad. 5590, M.P. Delio Gómez Leyva, reiterados entre otros, por auto de 19 de julio de 2002, Rad. 12733, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y sentencia de 29 de enero de 2004, Rad. 12498, M.P. Ligia López Díaz. 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 4 de abril de 2013, exp. 18970, C.P. Carmen Teresa Ortiz De Rodriguez 12 Cita original de la providencia. «ARTÍCULO 5o.
FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 mediante el procedimiento de cobro coactivo que está regulado por el Estatuto Tributario y, según el artículo 835 de dicho estatuto y el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, son demandables los actos que deciden sobre las excepciones, los que ordenan seguir adelante con la ejecución y los que liquiden el crédito.
Es más, por vía de interpretación, esta Sección ha entendido que también pueden demandarse, entre otros, el acto que decrete embargos y el que remate bienes del ejecutado, bajo el entendido que son decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria porque crean una obligación distinta13.14 De lo anterior se deduce, como venía anticipándose, que la tutela presentada por la señora González de Bolaños es improcedente ante la existencia de otro mecanismo judicial para controvertir los actos que decretaron el embargo de sus cuentas bancarias.
Valga precisar que, aunque en ocasiones el carácter subsidiario de la acción de tutela cede y se relativiza cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable que habilita al juez constitucional de manera transitoria o definitiva, según las circunstancias particulares para desplazar al juez natural, a fin de evitar la consumación o prolongación de una grave afectación de derechos fundamentales, en este caso, no se advierte que la demandante se encuentre en una situación tal que justifique la intervención del juez constitucional.
Lo anterior con fundamento en que en la solicitud de tutela la demandante la accionante se limita a afirmar que el embargo le afecta su derecho al mínimo vital, sin acreditar o justificar suficientemente el grado de limitación, toda vez que no existe evidencia de que se hubiera embargado la totalidad de la pensión, lo cual tampoco es posible por la protección legal y los límites embargables que existen en nuestro ordenamiento jurídico.
Al parecer, de lo que en realidad se duele la parte actora es que se embargaron sus cuentas bancarias y no la mesada pensional, no obstante, la medida previa decretada por la UGPP no significa una limitación automática y drástica los ingresos de la señora González de Bolaños, pues, revisados los extractos bancarios que se aportan con la tutela, en ellos se refleja que la demandante tiene saldos promedio que, para el 2020, última fecha aportada, exceden la suma de $50.000.000, de ahí efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario (…)». 13 Cita original de la providencia. Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) sentencia del 4 de abril de 2013.
Expediente No. 76001-23-31-000-2005-04450-01(18970), y (ii) sentencia del 24 de octubre de 2013. Expediente No. 25000-23-27-000-2013-00352-01(20277). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 3 de agosto de 2016, exp. 05001-23-33-000- 2016-00826-01 (AC), C.P., Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 que, en atención a los límites embargables que protegen las cuentas de ahorros y las mesadas pensionales, no es suficiente la manifestación de que se embargaron sus cuentas por la suma de $4.268.075 para concluir, sin más, que se le está causando un perjuicio irremediable.
La mesada pensional de la demandante, de acuerdo con los documentos aportados en la tutela, fue reliquidada por COLPENSIONES en una suma de $6.024.579, sin que, valga redundar, se acreditara con la tutela que la medida de embargo sobre las cuentas bancarias —que no constituye una restricción total a la pensión percibida— hubiera impactado de manera significativa su calidad de vida, al punto de generar dudas sobre la existencia de un perjuicio irremediable que permita al juez constitucional adentrarse en el tema de fondo.
De ahí que la Sala se acoja a la tesis de la Corte Constitucional de que, en principio, la acción de tutela deviene improcedente para analizar casos de reducción de la mesada pensional y de inicio del proceso de cobro coactivo para recuperar los mayores valores pagados. Así lo expuso dicha Corporación: [L]a Sala no encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad, pues de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia constitucional, por regla general, la acción de tutela no procede para el cuestionamiento de actos de reliquidación pensional, ni contra las actuaciones adelantadas en los procesos de cobro coactivo.15 Por consiguiente, la sala declarará improcedente la solicitud de tutela, en lo referente a las actuaciones de embargo desplegadas por la UGPP.
El segundo aspecto de debate tampoco supera la regla de subsidiariedad, toda vez que, para efectos de lograr la suspensión provisional de unos actos administrativos, se cuenta con la solicitud de medidas cautelares dentro de los procesos contencioso administrativos, al tenor de la regulación contenida en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Y como en efecto la demandante elevó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos ante el juez natural, no hay razón para que la Sala desplace la competencia del juez natural, quien, además, ha venido tramitando el proceso con sujeción a las reglas y principios establecidos por el legislador en cuanto a oportunidad y celeridad.
Incluso, la medida cautelar fue resuelta el 14 de diciembre 15 Corte Constitucional, sentencia T-417 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10194-00 Actor: Martha Cecilia González de Bonilla Demandado: UGPP y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 de 2021. Este acto es susceptible de recursos dentro del mismo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual el juez constitucional no puede inmiscuirse en un trámite que le corresponde al juez ordinario y que se encuentra en curso, mucho menos si no se ha controvertido el contenido de esa decisión. En definitiva, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela formulada por Martha Cecilia González de Bonilla, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de este fallo.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF