Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DISCIPLINARIA Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 Informante: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D – Secretaría Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya y Rocío Benavides Carlos Tema: Impedimentos en la acción disciplinaria AUTO QUE RESUELVE IMPEDIMENTOS OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Plena procede a resolver los impedimentos manifestados por los Consejeros de Estado, doctores Carmelo Perdomo Cuéter y César Palomino Cortés, en la acción disciplinaria de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Fallo disciplinario de primera instancia 1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, con ponencia del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra1, profirió el fallo disciplinario del 21 de octubre de 2015, bajo el radicado 25000-23-42-000-2013-04881-01. 2. Dicha decisión declaró disciplinariamente responsables a las señoras Luz Adriana Castillo Amaya y Rocío Benavides Carlos por i) incumplir los deberes establecidos en el artículo 34, numerales 1, 2, 5 y 25 de la Ley 734 de 2002 y en el artículo 153, numeral 2 de la Ley 270 de 1996 y, ii) por vulnerar el régimen de prohibiciones, consagrado en el artículo 35, numerales 1 y 13 de la Ley 734 de 2002. 3.

Contra la anterior providencia, la señora Rocío Benavides Carlos formuló recurso de apelación2, que fue concedido mediante auto del 30 de octubre de 2015, ante el Consejo de Estado. Solicitó revocar la decisión sancionatoria y, de manera subsidiaria, se profiera fallo absolutorio, al estimar que no se probaron los hechos que se le imputan, y por ende, tampoco las faltas que se le endilgan. 1 Quien para la época en que se profirió el fallo de primera instancia, fungía como Magistrado de la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2 Samai, índice 17.

Expediente digital, cuaderno 1, actuación disciplinaria, folios 400 a 407. Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Trámite en segunda instancia 4. Mediante auto del 12 de abril de 2019 el expediente fue devuelto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en que “La Sala Plena del Consejo de Estado, en sesión del 2 de abril de 2019 fijó como posición mayoritaria que la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra empleados de la Rama Judicial corresponde en primera instancia a su superior funcional y en segunda instancia a su nominador, de conformidad con los artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 y 115 parágrafo de la Ley 270 de 1996.”. 5.

En providencia del 22 de julio de 2019, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente a la Procuraduría General de la Nación para que, en virtud del poder disciplinario preferente, asumiera en segunda instancia el conocimiento del asunto. 6. Por auto del 11 de mayo de 2021, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y Judicial declaró improcedente el ejercicio del poder preferente dentro del proceso disciplinario, con radicado 2013-04881, motivo por el cual devolvió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que continuara con el trámite correspondiente. 7.

Mediante auto del 15 de junio de 2021, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca planteó un conflicto negativo de competencias entre el referido tribunal, la Procuraduría General de la Nación y el Consejo de Estado. 8. En providencia del 6 de diciembre de 2021, la Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponencia del Consejero Óscar Darío Amaya Navas resolvió el conflicto negativo de competencia propuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de declarar competente a la Sala Plena del Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación, interpuesto por la señora Rocío Benavides Carlos contra el fallo de primera instancia del 21 de octubre de 2015, dictado por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.3 Manifestaciones de impedimento 9.

Con escritos del 30 y 31 de mayo de 2023, los consejeros César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter, respectivamente, manifestaron su impedimento para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto contra la decisión sancionatoria disciplinaria de primera instancia, proferida el 21 de octubre de 2015. 10. Consideraron encontrarse incursos en las causales dispuestas en los numerales 2 y 4 del artículo 84 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único (CDU)), porque en su condición de magistrados de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, suscribieron el pliego de cargos formulado el 20 de mayo de 2015, contra las señoras Rocío Benavides Carlos y Luz Adriana Castillo Amaya3. 3 En sus condiciones de empleadas de la Secretaría de la Sección Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La señora Rocío Benavides Carlos era Citadora Grado 04. La señora Luz Adriana Castillo Amaya, Escribiente Nominado de Descongestión. Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 11. La Sala Plena del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación, interpuesto contra el fallo disciplinario del 21 de octubre de 2015, en atención a que es el superior funcional de la autoridad judicial que lo profirió, esto es, 1) los magistrados de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 131 numeral 5 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2 numeral 18 del Acuerdo 080 de 2019, así como lo dispuesto por 2) la Sala de Consulta y Servicio Civil en la providencia del 6 de diciembre de 2021, mediante la cual se resolvió el conflicto negativo de competencias. 12.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado es competente para resolver los impedimentos manifestados por los Consejeros César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter, como también para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto contra el mencionado fallo disciplinario del 21 de octubre de 2015. 2.2.

Los impedimentos en la acción disciplinaria 13. Los impedimentos son instituciones de naturaleza procedimental, concebidas con el propósito de asegurar principios sustantivos que garantizan el recto cumplimiento de la función pública y judicial. 14. Con ellos se pretende garantizar condiciones de imparcialidad, objetividad y transparencia, de quien tiene a su cargo el trámite y decisión de un asunto, en los términos del artículo 29 de la Constitución Política, bajo la convicción de que solo de esta forma puede hacerse realidad el postulado de la igualdad, en la aplicación de la ley, y que materializa, en la práctica, el artículo 13 ejusdem. 15.

La Corte Constitucional ha tenido oportunidad de referirse a la importancia de los impedimentos y las recusaciones como instrumentos para revestir de imparcialidad la administración de justicia, cuyas consideraciones son plenamente aplicables a la función administrativa y, en concreto, al ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado4. 16.

Por ello, el legislador estableció las figuras de los impedimentos y recusaciones, para que fuera posible declinar excepcionalmente la competencia para conocer de un determinado asunto y controvertir la imparcialidad del fallador, respectivamente, en procura de que la función se ejerza de manera objetiva. 4 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-532 del 19.08.2015.

M.P. María Victoria Calle Correo. En esta sentencia se citaron las siguientes: Ver las sentencias C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. S.P.V. José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro Naranjo Mesa; S.V. José Gregorio Hernández Galindo; S.P.V. Alejandro Martínez Caballero; A.V. Eduardo Cifuentes Muños, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa, y A.V. Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-573 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-365 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1076 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), y autos 069 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis.

S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández y S.V. Jaime Araujo Rentería), 078 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.V. Eduardo Montealegre Lynett) y 188A de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre muchas otras decisiones. Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

Consecuentemente, las causales previstas para su configuración son taxativas y de interpretación restrictiva, esto es, que frente a ellas no cabe la aplicación analógica. 18. Las anteriores consideraciones son plenamente aplicables a los procesos disciplinarios, donde “para garantizar la imparcialidad de quien ejerce la potestad disciplinaria, el ordenamiento jurídico ha previsto las causales de impedimento y recusación”5. 19.

La Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, es la norma especial que contiene el régimen aplicable a las actuaciones disciplinarias, y, por tanto, al caso concreto, por la época de la ocurrencia de los hechos. 20. Como el artículo 84 del Código Disciplinario Único establece las causales de impedimento y recusación para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria y tratándose este asunto de un proceso disciplinario, en materia de impedimento, corresponde aplicar esta norma especial y no las disposiciones del procedimiento administrativo o del proceso contencioso administrativo, ambos regímenes previstos en la Ley 1437 de 2011. 21.

Lo anterior, por cuanto no se trata del ejercicio de una potestad administrativa o judicial, regulada por este último estatuto, sino que, se reitera, en el sub judice se discute la responsabilidad disciplinaria de las señoras Luz Adriana Castillo Amaya y Rocío Benavides Carlos por incumplir los deberes establecidos en el artículo 34 numerales 1, 2, 5 y 25 de la Ley 734 de 2002 y en el artículo 153 numeral 2 de la Ley 270 de 1996 y por vulnerar el régimen de prohibiciones, consagrado en el artículo 35 numerales 1 y 13 de la Ley 734 de 2002. 22.

En consecuencia, las manifestaciones de impedimento presentadas por los consejeros César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter, serán analizadas bajo la reglamentación especial aplicable al caso; esto es, la Ley 734 de 2002, bajo la cual se surtieron las actuaciones en este proceso disciplinario. 2.3. Las causales de impedimento invocadas 23.

Los doctores César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter manifestaron sus impedimentos con base en las siguientes causales, previstas en el artículo 84 de la Ley 734 de 2002:

ARTÍCULO

84. CAUSALES DE IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN. Son causales de impedimento y recusación, para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria, las siguientes: (…) 2. Haber proferido la decisión de cuya revisión se trata, o ser cónyuge o compañero permanente, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, del inferior que dictó la providencia. (Negrilla fuera de texto) (…). 5 Ver la sentencia C-1061 del 11.11.2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

La Corte estudió la demanda presentada contra el numeral 32 del artículo 34 y el parágrafo 3° del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. Analizó si resultaba contrario al derecho al debido proceso, establecer que en ciertos casos el poder disciplinario se ejerza por el superior inmediato del investigado, debido a la falta de imparcialidad del superior y la violación del principio del juez natural, entre otras consideraciones.

Finalmente, resolvió declarar exequibles por los cargos estudiados en la providencia, las disposiciones normativas acusadas. Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Haber sido apoderado o defensor de alguno de los sujetos procesales o contraparte de cualquiera de ellos, o haber dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia de la actuación. (Negrilla fuera de texto) (…). 2.3.1 La causal de impedimento consagrada en el numeral 2 del artículo 84 de la Ley 734 de 2002 y el supuesto de hecho invocado 24.

En concreto, la Sala advierte que la situación fáctica expuesta como fundamento del impedimento, esto es, que los consejeros profirieron el pliego de cargos en el procedimiento administrativo disciplinario de la referencia, se subsume en la causal del numeral 2 del artículo 84 de la Ley 734 de 2002 y, en ese sentido, se declararán fundados. 25.

Las razones son las siguientes: A. Las actuaciones disciplinarias son manifestación del derecho punitivo del Estado, sometidas a las plenas garantías del debido proceso (art. 29 superior) 26. Al respecto, lo primero que debemos observar es que el derecho disciplinario y las actuaciones que se surten con ocasión de este, están dirigidas a reprimir las conductas que se consideran contrarias al cumplimiento de los deberes y obligaciones por parte de servidores públicos o de particulares que ejercen funciones públicas.

Por esta razón, el ejercicio de la potestad disciplinaria es una de las manifestaciones del poder punitivo del Estado6. 27. Lo segundo, es que el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado conlleva siempre la afectación de los derechos constitucionales, pues con ocasión de ella se imponen sanciones de diversa índole, que “van desde el llamado de atención, o la carga monetaria a favor del fisco, hasta la suspensión o cancelación de una licencia profesional o la inhabilitación temporal para desempeñar funciones públicas, en el caso más extremo, la privación de la libertad” 7, o la restricción temporal o definitiva de derechos políticos. 28.

En tercer orden, como lo sostiene la Corte Constitucional, dada la incidencia de las sanciones en los derechos de las personas, es necesario que su imposición esté antecedida de un juicio justo, con observancia de las plenas garantías del debido proceso consagradas en el artículo 29 superior. 29. En cuanto al alcance de la garantía del debido proceso en el derecho disciplinario, la Corte8 ha sido constante en precisar que el procedimiento disciplinario debe ajustarse al conjunto de requerimientos de orden sustancial y procedimental, dirigidos a afianzar la legitimidad de la actuación y su sujeción a las garantías mínimas del debido proceso previsto en el artículo 29 superior. 6 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-064 de 18.03.2021. MP. Cristina Pardo Schlesinger. Reiterando las sentencias C- 948 de 6.11.2002. MP. Álvaro Tafur Galvis, expedientes D-3937 y D-3944; C-818 de 9.08.2005. MP. Rodrigo Escobar Gil, expediente D-5521; Sentencia C-213 de 21.03.2007. MP. Humberto Antonio Sierra Porto, expediente D-6445. Sentencia C-762 de 29.10.2009.

MP. Juan Carlos Henao Pérez, expediente D- 7607. 7 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-064 de 18.03.2021. MP. Cristina Pardo Schlesinger. Reiterando las sentencias C- 948 de 6.11.2002. MP. Álvaro Tafur Galvis, expedientes D-3937 y D-3944; C-818 de 9.08.2005. MP. Rodrigo Escobar Gil, expediente D-5521; C-762 de 29.10.2009. MP.

Juan Carlos Henao Pérez, expediente D- 7607. 8 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-064 de 18.03.2021. MP. Cristina Pardo Schlesinger. Citando, Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-213 de 21.03.2007. MP. Humberto Antonio Sierra Porto, expediente D-6445. Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.

Entre ellos, se cuentan los siguientes principios: i) legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria; ii) publicidad; iii) defensa, específicamente el derecho a contradecir y controvertir las pruebas; iv) doble instancia; v) presunción de inocencia; vi) imparcialidad; vii) non bis in ídem; viii) cosa juzgada; ix) prohibición de la no reformatio in pejus.

B. El pliego de cargos es la decisión sobre la que se edifica el proceso disciplinario destinado a establecer la responsabilidad del inculpado 31. La particular connotación que tiene el pliego de cargos en las actuaciones sancionatorias disciplinarias que adquiere total relevancia en la decisión de este asunto, como se desprende de lo previsto en los artículos 162, 163 y 165 de la Ley 734 de 2002, pues constituye el marco de referencia o pieza medular de esta clase de actuación. 32.

En efecto, según el artículo 1629 mencionado, el funcionario de conocimiento de la actuación disciplinaria formulará el pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado, decisión contra la que no procede recurso alguno. 33. A su turno, como lo señala el artículo 16310 ibidem, esa decisión debe contener la determinación de la conducta imputada, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que tuvo lugar, la determinación de la modalidad en que se realizó (acción, omisión o extralimitación), la identificación de su(s) autor(es), la denominación del cargo o función desempeñada, los criterios que sustentan la gravedad o levedad de la falta, la forma de culpabilidad por la que se imputa(n) la(s) conducta(s), así como el análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales intervinientes. 34.

Por su parte, el artículo 16511 ejusdem dispone la notificación personal del pliego de cargos al disciplinado y la posibilidad de modificarlo una vez concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, sólo en caso de que exista error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente. En este evento, debe surtirse la notificación personal nuevamente y otorgarse un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas. 9 Ley 734 de 2002.

Artículo 162. Procedencia de la decisión de cargos. El funcionario de conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno. 10 Ley 734 de 2002. Artículo 163. Contenido de la decisión de cargos.

La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3.

La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7.

La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales. 11 Ley 734 de 2002. Artículo 165. Notificación del pliego de cargos y oportunidad de variación. El pliego de cargos se notificará personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere. // Para el efecto inmediatamente se librará comunicación y se surtirá con el primero que se presente. //Si dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación no se ha presentado el procesado o su defensor, si lo tuviere, se procederá a designar defensor de oficio con quien se surtirá la notificación personal. //Las restantes notificaciones se surtirán por estado. //El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente.

La variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos y de ser necesario se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original. Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

En cuanto al pliego de cargos y el derecho de defensa, la jurisprudencia de la Corte Constitucional12 ha señalado que si bien la decisión de formular cargos es un acto de trámite y de carácter provisional, en garantía de la presunción de inocencia del implicado su variación se avendrá a la garantía del debido proceso, siempre que el investigado haya tenido la oportunidad efectiva y plena de ejercer su derecho de contradicción y defensa respecto de las variaciones introducidas y las nuevas pruebas recaudadas, de ser el caso.

C. El principio de congruencia entre el pliego de cargos y la decisión definitiva, hace parte del núcleo esencial del debido proceso disciplinario 36. Sobre este aspecto, en copiosa jurisprudencia el Consejo de Estado13 ha sido consistente en advertir que si bien el pliego de cargos es una actuación provisional porque permite su variación luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo en ningún caso esa modificación es discrecional, ya que sólo procede por error en la calificación jurídica o por la aparición de una prueba sobreviniente, y, además, exige el otorgamiento de la garantía del debido proceso en clave del ejercicio de contradicción y defensa. 37.

De acuerdo con dicha jurisprudencia, con independencia de que en una determinada actuación disciplinaria se haya modificado o no el pliego de cargos, el principio de congruencia entre este último y la decisión sancionatoria disciplinaria hace parte del núcleo esencial del debido proceso, porque se refiere a la correspondencia que debe existir entre dichos actos, en cuanto a la denominación o calificación jurídica que se endilga al disciplinado. 38.

En otras palabras, el principio de congruencia proscribe que se formule un cargo por una falta y en la decisión definitiva se atribuya una distinta a aquella que fue imputada en el pliego de cargos. 39. Por esta misma razón y en garantía del debido proceso, la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado determinó la facultad de revisión integral del proceso disciplinario en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 40.

Lo anterior, por cuanto al tratarse el proceso disciplinario de una actuación administrativa de carácter sancionatorio, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dejó sentado que, tanto el operador disciplinario, como el juez de lo contencioso administrativo, están en la obligación de garantizar el debido proceso consagrado en el artículo 29 superior, y para ello, resulta necesario asegurar la congruencia entre el pliego de cargos y la decisión disciplinaria definitiva. 12 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-1076 de 5.12.2002. MP. Clara Inés Vargas Hernández, expedientes D-3954 y D- 3955. Son tres las características que la Corte ha identificado del pliego de cargos, a saber: “i) es una calificación de naturaleza provisional de la falta cometida, que se adopta en el curso de un proceso cuya finalidad es llegar a la determinación de lo que realmente ocurrió; ii) es de la esencia del proceso disciplinario que el operador disciplinario llamado a adoptar la decisión final pueda variar la calificación inicialmente efectuada, sobre la base de las pruebas recaudadas en el proceso; y iii) el carácter provisional de la calificación de la falta hecha en el pliego de cargos resulta necesario para preservar la presunción de inocencia que ampara a los investigados, presunción que únicamente habrá de desvirtuarse mediante el fallo disciplinario en firme.” 13 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 10 de octubre de 2013. MP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 11001-03-25-000-2010-00068-00(0690-10). Sentencia de 16 de mayo de 2019. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-25-000-2011-00108-00(0348-11). Subsección B. Sentencia de 19 de febrero de 2018, MP.

César palomino Cortés, expediente 11001-03-25-000-2012-00067-00(0285-12). Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co D. La estrecha relación que existe entre el principio de congruencia y el principio de imparcialidad, impide que sea el mismo operador que profirió el pliego de cargos el que decida la apelación contra la decisión definitiva que impuso la sanción disciplinaria 41.

La Corte Constitucional14 ha sido clara en señalar y reiterar que la imparcialidad representa el principio más depurado de la independencia y la autonomía judicial o de quien, conforme con la Constitución y la ley, le ha sido reconocido un poder de juzgar a otros individuos de manera neutral. 42. En palabras de esa Corporación, “esa noción de imparcialidad se extrapola al ejercicio del poder disciplinario, en donde también resulta indispensable evitar que el juzgador sea “juez y parte”, así como que sea “juez de la propia causa”. 43.

De esta manera, cualquier decisión judicial o administrativa, es la concreción de un orden normativo abstracto a una situación particular y específica, lo que impone que el juez o servidor público, sea que actúe en primera o segunda instancia, intervenga con la más absoluta imparcialidad, despojado de cualquier atadura o preconcepción que pueda comprometer su recto entendimiento y aplicación del orden jurídico. 44.

En esta medida, como ya lo ha dicho la Corte Constitucional y lo ha reiterado el Consejo de Estado, la legitimidad de la decisión judicial o administrativa descansa en la imparcialidad del órgano encargado de aplicar la ley, lo que significa que dicha garantía se convierte en el atributo que por excelencia debe tener el servidor público o el juez en un Estado social de derecho. 45.

En esa misma línea, el máximo tribunal constitucional ha señalado que, en materia de actuaciones administrativas disciplinarias, al igual que ocurre en la órbita de los procesos judiciales, es indispensable asegurar, en el operador disciplinario, tanto la imparcialidad subjetiva como la imparcialidad objetiva: “La imparcialidad subjetiva exige que los asuntos sometidos al juzgador le sean ajenos, de manera tal que no tenga interés de ninguna clase ni directo ni indirecto; mientras que la imparcialidad objetiva hace referencia a que un eventual contacto anterior del juez con el caso sometido a su consideración, desde un punto de vista funcional y orgánico, excluya cualquier duda razonable sobre su imparcialidad.

En esa medida la imparcialidad subjetiva garantiza que el juzgador no haya tenido relaciones con las partes del proceso que afecten la formación de su parecer, y la imparcialidad objetiva se refiere al objeto del proceso, y asegura que el encargado de aplicar la ley no haya tenido un contacto previo con el tema a decidir y que por lo tanto se acerque al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo.

La imparcialidad de los órganos de la administración al pronunciar decisiones definitivas que afectan los derechos de las personas, en cuanto aplican el derecho al igual que los jueces, no obstante admitirse por la doctrina administrativa el interés de la administración en la solución del conflicto, según lo demanden los intereses públicos o sociales, comporta para aquéllos la asunción de una conducta recta, 14 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencias C-762 de 29.10.2009. MP. Juan Carlos Henao Pérez, expediente D-7607. Reiterando la jurisprudencia contenida en C-213 de 2007; C-095 de 2003; C-037 de 1996; T-1034 de 2006; T-297 de 1997. Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ausente de todo juicio previo o prevenido, acerca del sentido en que debe adoptarse la decisión.”15 (subrayas fuera de texto) 46.

En suma, el principio de imparcialidad, como parte del debido proceso disciplinario, debe ser entendido como la garantía con la cual se asegura que el funcionario que adelante la investigación, o que conozca de los recursos interpuestos contra las actuaciones adelantadas, obre efectivamente como tercero neutral, tanto ante el sujeto disciplinado, como ante la causa misma y el objeto o situación fáctica que se analiza.

Un tercero que además debe desarrollar sus competencias, sin prejuicios ni posturas previas que afecten su ánimo y la sana crítica para actuar y en su momento decidir. En consecuencia, la estrecha relación que existe entre el principio de congruencia y el principio de imparcialidad, impide que sea el mismo operador que profirió el pliego de cargos el que decida la apelación contra la decisión definitiva que impuso la sanción disciplinaria. 2.3.2 Caso concreto 47.

De acuerdo con ello, los magistrados que participaron de la formulación del pliego de cargos en el curso de la actuación disciplinaria de primera instancia, aun cuando no hayan suscrito la decisión definitiva que ahora se revisa, están impedidos para decidir en segunda instancia el recurso de apelación contra esta última. 48. La Sala Plena del Consejo de Estado, estima pues, que haber proferido el pliego de cargos de la actuación disciplinaria, dada la particular connotación que tiene esta actuación en el procedimiento administrativo disciplinario, es supuesto que se subsume en el previsto en la causal de impedimento del numeral 2 del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, consistente en haber proferido la decisión que se revisa. 49.

Se reitera, “el pliego de cargos es la providencia que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario, destinado a establecer la responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del poder disciplinario fija en aquélla el objeto de su actuación y le señala al imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga, a efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa.”.16 50.

En esa medida, para esta Corporación, el principio de imparcialidad objetiva exige que el operador disciplinario que formuló dicho pliego de cargos, aun cuando no haya suscrito la decisión disciplinaria definitiva, deba ser apartado de su revisión. 51. Lo contrario, permitiría que el operador disciplinario se pronuncie sobre un asunto del que tuvo conocimiento previo y contacto directo, en tanto hizo el respectivo juicio de valor, calificando la conducta del sujeto disciplinado, tanto en su fase objetiva como subjetiva, lo cual, sin duda, pone en riesgo la neutralidad de su decisión. Por esta vía se vulneraría la garantía constitucional del debido proceso. 15 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencias C-762 de 29.10.2009. MP. Juan Carlos Henao Pérez, expediente D-7607. Reiterando la jurisprudencia contenida en C-213 de 2007; C-095 de 2003; C-037 de 1996; T-1034 de 2006; T-297 de 1997. 16 Corte Constitucional. Sala de revisión. Sentencia T-418 de 28.08.1997. MP. Antonio Barrera Carbonell, expediente T-121413. Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.

Así pues, la Sala observa que no se trata en este caso de una aplicación analógica que contravenga el principio de taxatividad e interpretación restrictiva, propios del instituto de los impedimentos y las recusaciones, porque la formulación del pliego de cargos es la base de la decisión disciplinaria, condenatoria o absolutoria, sin la cual, ésta última no podría existir. 53.

Además, en este caso concreto, el pliego de cargos formulado para imputar la responsabilidad disciplinaria de las señoras Luz Adriana castillo Amaya y Rocío Benavidez Carlos, no fue objeto de variación alguna, de manera que la decisión disciplinaria sancionatoria que ahora se revisa, corresponde perfectamente a la calificación jurídica realizada en el pliego de cargos, suscrito por los consejeros que manifestaron sus impedimentos. 54.

En consecuencia, se separará del conocimiento de este asunto administrativo disciplinario a los consejeros César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter. 55. Como en este asunto se configura el impedimento consagrado en el numeral 2 del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, dicha circunstancia releva a la Sala de analizar la otra causal señalada por los magistrados Palomino Cortés y Perdomo Cuéter, cual es la prevista en el numeral 4 ejusdem.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR FUNDADOS los impedimentos manifestados por los consejeros de Estado, doctores César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter, para conocer en segunda instancia de la acción disciplinaria de la referencia, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, de acuerdo con la parte motiva de este proveído.

En consecuencia, quedan separados de su conocimiento.

SEGUNDO: Por Secretaría General del Consejo de Estado, DEVOLVER el expediente de la referencia al despacho del Consejero Óscar Darío Amaya Navas, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente Ausente con excusa ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Vicepresidente Constancia de disenso Disciplinados: Luz Adriana Castillo Amaya Rocío Benavides Carlos Radicación: 25000-23-42-000-2013-04881-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

ROCÍO ARAÚJO OÑATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Constancia de disenso JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con excusa MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Ausente con excusa MILTON CHÁVES GARCÍA JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Constancia de disenso ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Constancia de disenso FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARÍA ADRIANA MARÍN ALBERTO MONTAÑA PLATA CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Constancia de disenso WILSON RAMOS GIRÓN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Constancia de disenso HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Constancia de disenso ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con excusa GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ PEDRO PABLO VANEGAS GIL Constancia de disenso MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO NICOLÁS YEPES CORRALES