11001031500020220447000 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04470-00 Actor: Luz Stella de Lima Garzón Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Luz Stella de Lima Garzón, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D.

ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Luz Stella de Lima Garzón, en ejercicio de la acción de tutela, actuando a través de apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y de acceso a la administración de justicia, como del principio de buena fe, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, al proferir la sentencia de 16 de junio de 2022, con la que revocó el fallo de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho invocado por la actora y, en su lugar, declaró que no hubo existencia de una relación laboral entre el Hospital Meissen II Nivel E.S.E, hoy Subred Integrada de Servicios de Salud y la señora Luz Stella de Lima Garzón. En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “(…)

PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “D” el dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022), por medio de la cual se decidió revocar la decisión de primer grado de carácter condenatorio y, en consecuencia, dispuso negar las pretensiones pues se consideró que, no se había demostrado el elemento de dependencia o subordinación de mi mandante para con el Hospital Meissen II Nivel E.S.E. hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-3335-017-2018-00397- 01.

SEGUNDO: Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “D” que en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido LUZ STELLA DE LIMA GARZÓN contra SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E., identificado bajo el radicado No. 11001-3335-017-2018- 00397-01, en el que se tenga en cuenta la totalidad del material probatorio incorporado en debida forma al proceso y se respete el precedente jurisprudencial Id Documento: 11001031500020220447000005025220005 17 decantado por el H. CONSEJO DE ESTADO en asuntos de primacía de la realidad, accediendo a las súplicas invocadas en el escrito introductorio y sin someter a tarifa legal la prueba acopiada en el trámite ordinario.

(…)” Los hechos y las consideraciones La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Expuso que ingresó a laborar en el Hospital Meissen II nivel ESE, hoy Unidad Hospitalaria Meissen, el día 26 de agosto de 1997, como médica general, vinculada inicialmente por medio de contratos de prestación de servicios.

Adujo que el día 4 de diciembre de 2002, fue nombrada en el mismo cargo en provisionalidad por cuatro 4 horas diarias, y las otras cuatro 4 horas diarias, las ejercía por vinculación de contratos de prestación de servicios, en el mismo día. Relató que la vinculación por medio de contratos y órdenes de prestación de servicios estuvo vigente hasta el día 30 de abril de 2015 y la decisión de no continuar con este vínculo fue del Hospital Meissen.

Informó que presentó demanda contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., solicitando la nulidad del oficio número 201803510079991 del 13 de abril de 2018, mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria derivada de contratos de prestación de servicios y, en consecuencia, el pago de acreencias laborales, debido a que la entidad argumentó que no existió vínculo laboral alguno, sino que se trató de un contrato de prestación de servicios.

Manifestó que el proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que mediante sentencia de 26 de mayo de 2021 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, decisión que fue objeto del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada. Explicó que dicho recurso fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, la cual mediante providencia expedida el 16 de junio de 2022, revocó la decisión de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones de la demanda.

Consideraciones de la parte actora Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico, por cuanto desconoció que de las pruebas obrantes en el expediente, se podía inferir que la accionante cumplió sus labores en las dependencias del Hospital Meissen II Nivel E.S.E. hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., como médica general desde el 26 de agosto de 1997 hasta el 30 de abril de 2015, con una sola interrupción. Refirió que las pruebas que no valoró de manera correcta la autoridad judicial demandada fueron los contratos de prestación de servicios, certificaciones y las declaraciones de los señores José Arley Moncaleano, María Esther Cárdenas, Carlos Alberto Quintero y Etelvina Suárez.

Concluyó que la sentencia del 16 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, no analizó en forma sistemática las pruebas obrantes dentro del proceso, pues conforme con las declaraciones rendidas en el proceso, el interrogatorio de parte y las pruebas documentales, era factible tener por acreditados todos los elementos que demuestran la relación laboral surgida entre la accionante y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Por otro lado, expuso que incurrió en un desconocimiento del precedente por cuanto no aplicó las disposiciones contenidas en la sentencia de 20 de octubre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, en el que se declaró la nulidad del acto administrativo acusado, declaró la existencia de la relación laboral y condenó a la demandada a pagar las diferencias que resulten por concepto de las prestaciones sociales correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de una relación laboral.

Agregó que dicha decisión fue confirmada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B en sentencia de 8 de julio de 2021, en un asunto que se discutió un contrato realidad de un médico general que laboró para la E.S.E Municipal de Villavicencio, en la que accedió a las súplicas de la demanda. Trámite procesal Mediante auto de 22 de agosto de 2022, se admitió la demanda y se ordenó la notificación a las autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, al Hospital Meissen II E.S.E, hoy Subred Integrada – Secretaría Distrital de Salud.

Intervenciones 4.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, solicitó que se niegue el amparo de los derechos fundamentales invocados por la actora, argumentando lo siguiente: Explicó que, en la sentencia recurrida, realizó un análisis adecuado de las pruebas, ajustado a la realidad procesal, toda vez que se hizo un examen crítico de cada una, y de los razonamientos legales, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, lo cual le llevó a concluir que la demandante no tiene derecho, aclarando que la carga de la prueba corresponde a quien pretende demostrar la existencia de una relación laboral, de acuerdo con el artículo 167 del CGP.

Destacó que hizo alusión a las diferentes posiciones que ha adoptado el Consejo de Estado, especialmente las de unificación, en las que ha señalado que la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida y a acreditar la presencia real de los elementos de la relación legal y reglamentaria, especialmente el de subordinación, para desentrañar la existencia de una relación laboral encubierta.

En ese contexto, puntualizó que analizó las pruebas documentales obrantes en el expediente, es decir, la copia de los contratos de prestación de servicios suscritos por la actora con la entidad accionada para el periodo comprendido entre el 26 de agosto de 1997 al 30 de septiembre de 2015, con cuatro interrupciones de más de 30 días, cuyo objeto contractual fue prestar los servicios como médico general, información que se corroboró con la prueba testimonial.

Argumentó que esos documentos solo ponen de presente que le eran asignados unos turnos para el desarrollo de la labor contratada, que la entidad realizaba control al cumplimiento de cada uno de los objetos contractuales y que efectuó el pago de aportes a seguridad social, aspectos que hacen parte de las obligaciones impuestas en los contratos, sin que adviertan alguna otra situación que denote ese elemento.

Adujo que del estudio de las pruebas documentales como la copia de los contratos de prestación de servicios y los registros de aportes a seguridad social, no se puede inferir una subordinación. Finalmente se refirió a la aplicación de la sentencia de 15 de mayo de 2020, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda, en la que se estableció que la demandante tiene el deber de demostrar los supuestos fácticos sobre los que recaen sus pretensiones, a través de pruebas que expongan la relación laboral encubierta, lo cual no sucedió en el caso en cuestión. 4.2 La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, mediante su apoderada judicial, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela y afirmó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la señora Luz Stella de Lima.

Explicó que en la parte demandante recae la obligación de probar las afirmaciones hechas objeto de la demanda, lo cual no se cumplió en este caso por parte de la accionante, por lo que no hay elementos que demuestren la subordinación alegada. Sostuvo que lo pretendido, mediante este mecanismo constitucional, ya fue debatido en sede ordinaria y afirmó que la demandante tuvo a su alcance todos los mecanismos que ha dispuesto el legislador para que los extremos en controversia puedan solicitar, controvertir, allegar pruebas, formular recursos.

Inclusive, tuvo la oportunidad de solicitar dentro del término de ejecutoria de la decisión cuestionada la aclaración, adición y/o complementación de la sentencia que ahora por vía de tutela pretende revocar. Agregó que la declaratoria de la existencia de un contrato realidad, aplica cuando se constata o prueba en juicio, no opera de pleno derecho, tal como ha sido recalcado por varias jurisprudencias, entre ellas la sentencia de unificación SUJ2-005-16 proferida por el Consejo de Estado.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, al proferir la sentencia de 16 de junio de 2022, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de la señora Luz Stella de Lima Garzón, incurriendo en vía de hecho por defecto fáctico, al no valorar adecuadamente las pruebas aportadas y decretadas, así como en desconocimiento del precedente, al no dar aplicación a la sentencia de 20 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.

Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;

(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.

En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.

En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.

En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;

(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.

Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.

Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.2 Desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.

Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.

En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.

En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).

Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.

Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, los cuales constituyen un bien jurídico constitucionalmente amparado.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de 15 de junio de 2022, se notificó a las partes el 23 de junio de 2022, y la demanda de tutela se presentó el 17 de agosto de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se observa que la accionante plantean de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictaron dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. 2.

Análisis de las causales específicas de procedibilidad La señora Luz Stella de Lima Garzón, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, por cuanto que al proferir la sentencia de 16 de junio de 2022, incurrió en vía de hecho por defecto fáctico al no valorar adecuadamente las pruebas aportadas y decretadas, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la accionante contra el Hospital Meissen II Nivel E.S.E. hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E Con el referido material probatorio pretendía demostrar la existencia de una verdadera relación laboral con la Subred Integrada de Seguridad Social Sur E.S.E., en aras de obtener la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria derivada de contratos de prestación de servicios.

En el mismo sentido, alegó un desconocimiento del precedente al considerar que debían aplicarse las consideraciones de la sentencia de 20 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta y posteriormente confirmada por el Consejo de Estado, mediante decisión de 8 de julio de 2021, y aunque transcribió el contenido de ambas providencias, no precisó en qué sentido ese caso confluye con la situación actual de la accionante.

Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente revisar los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, en la sentencia de 16 de junio de 2022, en la que consideró lo siguiente: “(…) Prestación personal del servicio. Se encuentra probado que la accionante fue vinculada directamente al Hospital Meissen II Nivel E.S.E, ahora Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, durante los años 1997 a 2015, con algunas interrupciones, a través de contratos de prestación de servicios, cuyo objeto fue la prestación de servicios asistenciales como Médico General, como dan cuenta los contratos que obran en el plenario.

Las pruebas mencionadas permiten dilucidar, que la entidad enjuiciada contrató los servicios del accionante, durante los siguientes períodos: (…) En síntesis, se puede establecer claramente, que la accionante prestó sus servicios para el Hospital Meissen II Nivel E.S.E. hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, en el cargo de Médico General, con algunas interrupciones por el periodo comprendido entre el 26 de agosto de 1997 al 30 de abril de 2015, fecha hasta la cual reclamó en sede administrativa y en la demanda, lo que demuestra palmariamente el primer elemento de la relación laboral.

Remuneración. En los diferentes contratos de prestación de servicios, ya relacionados, consta que la entidad le fijó a la señora Luz Stella de Lima Garzón una retribución por sus servicios, que recibía en mensualidades vencidas, como se lee en los contratos señalados Subordinación. Frente a este aspecto, la entidad demandada en el recurso de alzada, hace énfasis en que la parte actora no logró demostrar la subordinación que presuntamente existió en el periodo que laboró, dado que lo que se trató fue simple y llanamente una relación contractual, sin que se demostrara que se hubiese suprimido la autonomía con la que ejecutaba sus actividades.

Si bien es cierto la demandante estuvo vinculada con la entidad demandada a través de contratos de prestación de servicios, por más de 17 años, con similitud de las tareas contratadas frente a las funciones del personal de planta, como se dice en la demanda, en el interrogatorio y lo señalan los testimonios, y se infiere de las funciones del cargo de Médico General Código 310, Grado 08, en el área de medicina interna, se destaca que también fue nombrada en provisionalidad en este mismo cargo.

El interrogatorio de parte y los testimonios recibidos, afirman que la demandante dio cumplimiento a un horario o turnos y que tenía un jefe inmediato, circunstancias que parecieran indicar que existió la pretendida subordinación, no obstante lo cual, no se encuentra demostrada, toda vez que es necesario, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que haya pruebas adicionales que demuestren ese elemento, y en este caso, los documentos allegados no contribuyen a soportar esa tesis.

(…) Tiempo durante el cual se ejecutaron los contratos. Para decidir se considera, como primera medida, que se encuentra probado que la accionante suscribió varios contratos de prestación de servicios y que el desempeño de sus labores fue por más de diecisiete años, con las interrupciones señaladas en el cuadro expuesto en líneas atrás, lo que evidencia que no se trató de un vínculo ocasional o temporal, característica propia del contrato de prestación de servicios, al tenor del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y que constituye un “indicio claro de que bajo la figura del Contrato de Prestación de Servicios se dio en realidad una relación de tipo laboral.

A esa conclusión llegó el H. Consejo de Estado, en un caso donde se dijo que el demandante no desarrolló funciones meramente temporales (…) Similitud de funciones con un empleado de planta. La demandante, en el interrogatorio de parte, señaló respecto de las actividades que realizaba: “(…) era como una dupla, digamos, me asignaban los pacientes y el coordinador definía de que cama a que cama y yo valoraba los pacientes conjuntamente con el internista, lo presentaba y él definía los diagnósticos, las conductas, los manejos, antibióticos y demás, o sea, él era, quien daba la directriz (…) Digamos que es asignado un médico responsable, de varios pacientes y uno hace la evolución, siempre la comenta con el especialista y pasa una ronda.

Él es el que da las directrices, obviamente en cada turno hay un médico que también está a cargo de ese grupo de pacientes y también, los evoluciona o si hay que hacer remisiones o algo, pues el tema es hacerlo de acuerdo a lo que se haya definido en la revista. Pero fíjese, digamos, yo tenía mi número de pacientes y estaba encargada de los que me asignaban, yo tenía que evolucionarlos y pasar la revista, donde se definen las conductas (…)”, también eran labores que hacían empleados de planta, como se señala enseguida “(…) PREGUNTADO: en cuanto a los pacientes que usted atendía, en el horario del médico de planta y los pacientes que atendían durante el horario que establecían por los contratos ¿eran pacientes del hospital o había alguna diferencia entre el tipo de pacientes en una u otra forma? CONTESTÓ: No, eran los mismos pacientes que yo tenía tanto de planta como de contrato, pues yo estaba en un servicio y los veía en la mañana o en la noche o de pronto en la tarde, pero, eran los mismos pacientes (…)”.

Para probar la presunta relación laboral, se decretaron los TESTIMONIOS solicitados por la parte demandante, según el acta de Audiencia Inicial obrante en el archivo No. 12 del expediente digital (…) Así pues, la testigo Etelvina Suárez Mesa, quien labora en Hospital Meissen como empleada de planta, prestando sus servicios como auxiliar de enfermería y coincidió en algunos turnos con la accionante especialmente de 1997 a 2005, señaló (video archivo No. 23): “PREGUNTADO: En cuanto a las labores que la doctora Luz Stella desarrollaba como médico de planta y las que desarrollaban como contratistas de prestación de servicios, ¿digamos si usted sabía si había alguna diferencia? CONTESTÓ: Ahí, no la hay porque le repito ella, lo que ejecutaba como médico de planta y como médico contratista eran exactamente las mismas.

(…)” Por su parte, el testigo José Arley Moncaleano Arenas, quien laboró en el Hospital Meissen como contratista, prestando sus servicios como técnico en auxiliar de enfermería y coincidió en algunos turnos con la accionante especialmente de 1998 a diciembre de 2012, fecha de su retiro, indicó (video archivo No. 24): “PREGUNTADO: En cuanto a las labores que ella hacía como médico de planta y las que hacía como médico contratista, ¿si había alguna diferencia o si eran igual? CONTESTÓ: Era igual la labor que hacía, era igual toda la labor de médica general, tenía que valorar a los pacientes, y hay que entregarle a los médicos internistas el parte médico de ella.

(…)”. (…) Entonces, se tiene que tanto la demandante como los testigos afirman que las labores que hacía la parte actora eran las mismas que realizaba un empleado de planta. En efecto, se encuentra demostrado que la parte actora realizaba las siguientes actividades, para lo cual, a modo de ejemplo se citan las establecidas en el contrato de prestación de servicios No. 023 de 2012, las cuales son similares a las que se establecen en los demás contratos de prestación de servicios que suscribió con el Hospital Meissen II Nivel E.S.E. hoy la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E., a saber: (…) Es de anotar, que según lo declarado por los testigos y la versión de la accionante, dichas actividades guardan similitud con las funciones desempeñadas por un empleado de planta, en el cargo de Médico General, Código 310, Grado 08, lo cual se encuentra probado en razón a que la señora Luz Stella de Lima fue vinculada como provisional en la planta de personal de la entidad accionada, según se observa en la documental obrante en los archivos No. 18, 19 y 20 del expediente digital.

Cumplimiento de un horario laboral y la presunta existencia de un jefe inmediato. Sobre el particular, la demandante en el interrogatorio de parte, aseveró: “digamos que mis funciones de planta y de contrato eran exactamente iguales, yo cumplía un horario, tenía 12 horas más o menos en total, 4 de planta y las otras 8 eran de contrato. Yo tenía un horario que era de 7 a 1 de la tarde y fin de semana completo cada 15 días y adicional en las noches cada quinta noche hacia turnos, entonces, tenía los dos tipos de contrato, pero, realizaba las mismas labores, tenía que cumplir un horario, tenía que pasar revistas, me asignaban unos pacientes.

Digamos que las labores eran exactamente iguales tanto de contrato como de planta PREGUNTADO POR EL DESPACHO: Doctora entonces en resumidas cuentas ¿Usted laboraba 12 horas diarias 4 horas de planta provisional y 8 horas por un contrato de prestación de servicio? CONTESTÓ: si señora. (…) PREGUNTADO: usted acaba de manifestar este despacho que le fueron disminuidas las horas ¿informe a este despacho contractualmente cuáles fueron las horas pactadas como contratista y cómo se fueron disminuyendo año a año las mismas? CONTESTÓ: no, pues realmente como te contaba fueron digamos jornadas de 8 horas, 4 de planta y las 8 de contrato y así fueron todo el tiempo todos los 18 años solamente a finales de tal vez eso sería 2014 finales, inicios del 2015 si tu revisas ahí los valores de del contrato pues eso eran jornadas como de 8 horas inclusive de 8 a veces un poco más dependiendo de la de las necesidades del servicio.

(…)” De acuerdo con el interrogatorio y la prueba testimonial expuesta, la demandante prestaba sus servicios como médico general en el Hospital Meissen y durante su permanencia en la institución tenía cierta autonomía como médico, refiriéndose a la garantía que tiene para la emisión de su opinión profesional con respecto a la atención y tratamiento de sus pacientes, como especialmente fue señalado por el testigo Carlos Alberto Quintero Contreras, de quien se destaca, que si bien tenía que cumplir con el agendamiento mensual de actividades impuesto por el Coordinador del servicio, que variaba dependiendo el turno y la especialidad donde se encontrara prestando el servicio, ello obedecía a que el servicio médico es personalizado, bajo la responsabilidad de los pacientes, hasta tanto les fuera recibido el turno y por supuesto, dando cumplimiento a los protocolos respectivos para hacer las labores.

Igualmente, se evidencia de esta última declaración, que las horas a contratar por OPS dependían de la subdirección científica para efectos de su posterior distribución a través de los coordinadores, quienes al final realizaban la distribución del tiempo, según la necesidad del servicio, aspecto que no puede destacarse de los demás testigos, por cuanto no fueron coincidentes en cuanto al horario que tuvo que cumplir la accionante.

Sin embargo, no es suficiente la prueba testimonial y el interrogatorio de parte, para probar la subordinación, en casos como el que se analiza. En ese sentido debe decirse, que si bien la demandante pretende soportar su tesis de que efectivamente lo que se ejecutó fue una relación laboral, y no una simple relación de coordinación entre contratante y contratista, con las pruebas que acaban de detallarse por la Sala, lo cierto es que la jurisprudencia del H. Consejo de Estado en casos similares, ha sido enfática en señalar que no basta con los testimonios y las aseveraciones de la parte demandante para que se dé por configurada la existencia de una relación laboral, sino que también debe aportarse pruebas documentales que así lo corroboren, por ejemplo, que hubiera recibido órdenes para prestar sus servicios o ejecutar el contrato, llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares, solicitud y concesión de permisos, fijación de horario laboral, entre otros, como ocurre con frecuencia en las relaciones laborales subordinadas, medios de conocimiento que echa de menos la Sala.

Sobre el particular, encontramos la Sentencia de 15 de mayo de 2020, Radicado No. 50001-23-31-000-2011-00400-01 (2220-18), proferida por el H. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. César Palomino Cortés, que en un caso de un profesional de la salud llegó a dicha conclusión. Veamos: “(…) Adicional a lo anterior, ha sido enfática la Sala en reiterar, que la simple declaración de testigos y aseveración del demandante sobre la existencia del cargo y quién era su titular, no dan el alcance probatorio suficiente para corroborar que sus funciones también fueron ejecutadas por un análogo de planta de personal.

La Sala advierte la falta de actividad probatoria que imposibilita la verificación del cumplimiento del requisito de subordinación para declarar la existencia de una relación laboral, en cuanto no se allegó al plenario a manera de ejemplo, órdenes e instrucciones por parte de sus superiores, llamados de atención y memorandos, funciones a efectuar que correspondían a la de los empleados de planta, reglamentos y programación interna a seguir, y/o el horario de trabajo cumplido y señalado por la entidad, circunstancias que en un momento dado permitirían demostrar que los servicios no se prestaron de manera independiente y autónoma, como corresponde a una relación de carácter contractual soportada en la autonomía de la voluntad, sino que la labor asignada se cumplió bajo los condicionamientos fijados por la misma entidad, de acuerdo con las necesidades del servicio, presupuestos no demostrados en el presente caso (…)”.

Pruebas documentales obrantes en el plenario, que no indican subordinación. En el expediente obran pruebas documentales respecto a la prestación del servicio, relacionadas especialmente con agendamiento de turnos, planillas de actividades, resolución de nombramiento provisionalidad y acta de posesión, planillas de aportes a seguridad social, comprobantes de nómina, además de certificados de ingresos y retenciones.

(…) Al respecto, se trae a colación que en materia de salud, si bien es jurídicamente viable realizar simultáneamente trabajo en diferentes entidades, como lo autoriza la Ley 269 de 1996, que reguló parcialmente el artículo 128 de la Constitución Política, en cuanto a la relación con quienes prestan servicios de salud en entidades públicas, este hecho en el caso bajo estudio, no implica subordinación. (…) En este caso, en los contratos de prestación de servicios, no quedó estipulado un horario o la sujeción a turnos preestablecidos en dichos contratos, sino que existen unas cláusulas abiertas para la prestación del servicio, de acuerdo con el objeto contractual, y por eso se infiere, que cuando la entidad la requería, debía asistir a prestar el servicio en los turnos que le señalara.

Con los citados medios de prueba, no se demuestran de manera fehaciente el elemento de la subordinación, el cual “(…) exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo (…)”10, comoquiera que los documentos van encaminados simplemente a poner de presente, para el caso de la vinculación a través de contratos de prestación de servicios, que le eran asignados unos turnos para el desarrollo de la labor contratada, que le realizaban control al cumplimiento de cada uno de los objetivos contractuales, que efectuó el pago de aportes a seguridad social, lo cual hacía parte de las obligaciones impuestas en los contratos de prestación de servicios, sin que se advierta ninguna otra situación particular que denote el cumplimiento de órdenes o el cumplimiento de labores distintas a las establecidas en las OPS, circunstancias que en sentir de la Sala, lo que verdaderamente muestran es una coordinación de actividades entre la entidad contratante y la contratista, para efectos de la prestación eficiente del servicio contratado, lo cual no lleva consigo la pretendida subordinación (…)”.

Sobre el defecto fáctico. Revisado el contenido de la decisión acusada, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de determinar si existió una relación laboral entre la demandante y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. y en consecuencia reconocer el pago de acreencias laborales y prestaciones sociales, durante los períodos laborados bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios; examinó las pruebas allegadas al plenario y concluyó que no resultaron suficientes para acreditar el elemento subordinación, como requisito necesario para establecer si bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, se ocultó una verdadera relación laboral entre las partes.

En efecto, para el Tribunal demandado, las pruebas aportadas, entre ellas las copias de los contratos de prestación de servicios para el periodo comprendido entre el 26 de agosto de 1997 al 30 de septiembre de 2015, con cuatro interrupciones de más de 30 días, los testimonios de los señores Etelvina Suárez, quien labora en Hospital Meissen como empleada de planta, prestando sus servicios como auxiliar de enfermería;

José Arley Moncaleano Arenas, quien laboró en el Hospital Meissen como contratista, prestando sus servicios como técnico en auxiliar de enfermería; la señora María Esther cárdenas Sáenz, quien igualmente trabajó en Hospital Meissen como contratista, prestando sus servicios como terapeuta respiratoria y de Carlos Alberto Quintero Contreras, quien prestó sus servicios en Hospital Meissen como contratista y empleado de planta, prestando sus servicios como médico, dan cuenta que la accionante desempeñó actividades que guardan similitud con las funciones a cargo de un empleado de planta, en el cargo de Médico General, Código 310, Grado 08.

Así mismo, la autoridad judicial accionada advirtió que del material probatorio se evidenció que la documentales correspondieron al agendamiento de turnos, planillas de actividades, resolución de nombramiento provisionalidad y acta de posesión, planillas de aportes a seguridad social, comprobantes de nómina, además de certificados de ingresos y retenciones, sobre las que se destacó, que la accionante tuvo una doble vinculación respecto de la cual no podía predicarse una subordinación. De este modo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su análisis encontró que en el plenario solo se cuenta con la copia de los contratos de prestación de servicios y los registros de aportes a seguridad social, pruebas que no demuestran el elemento subordinación. De conformidad con lo expuesto, la autoridad judicial estimó que en el caso bajo estudio no se allegaron documentos tales como órdenes o instrucciones, llamados de atención, invitación u órdenes de asistir a capacitaciones, o circulares; tampoco memorandos, comunicaciones, solicitud y concesión de permisos, entre otros, como ocurre con frecuencia en las relaciones laborales subordinadas.

Bajo la misma línea, el Tribunal, en la sentencia acusada, indició que las únicas pruebas documentales aportadas al expediente fueron los contratos de prestación de servicios, planillas del pago a la seguridad social, la petición con la cual se reclamó la existencia de la relación laboral y el acto administrativo acusado mediante proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que estas dieran cuenta de la existencia de la presunta relación laboral y, en ese sentido, concluyó que la parte demandante no cumplió con la carga que le impone demostrar los supuestos fácticos en que se apoyan sus pretensiones.

Así las cosas, el juez de instancia, consideró que al no haberse acreditado el elemento de subordinación, no se probó la relación laboral entre la señora Luz Stella de Lima con el Hospital Meissen, hoy Subred Integrada; de suerte que la accionante no tenia derecho al pago de acreencias laborales y prestaciones sociales, durante los períodos laborados bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios.

Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance probatorio coherente y válido de las pruebas allegadas al proceso que, a pesar de no resultar satisfactorias en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no permiten colegir que su actuación fue contraria a derecho.

Por consiguiente, no se evidencia que la Sentencia del 16 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, hubiere incurrido en vía de hecho por defecto fáctico. Sobre el desconocimiento del precedente. Ahora bien, la demandante alegó la existencia de desconocimiento del precedente judicial, al considerar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debió haber tenido en cuenta la ratio decidendi de la sentencia de 20 de octubre de 2015, emitida por el Tribunal Administrativo del Meta y confirmada por el Consejo de Estado – Sección Segunda, mediante sentencia de 8 de julio de 2022, toda vez que, a su decir, en dicho caso se declaró la existencia de la relación laboral y se condenó a la demandada a pagar a la demandante las diferencias que resultaron por concepto de las prestaciones sociales correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de una relación laboral, así como el pago de los aportes durante los periodos no cotizados a la entidades de Seguridad Social, en la proporción que le correspondía como empleador, La Sala considera pertinente recordar que la Corte Constitucional ha afirmado que para que se configure una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, el juez de conocimiento debe separarse del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia y que a pesar de reconocer su existencia, se aparte total o parcialmente sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos.

En ese sentido, de la revisión de la providencia acusada, la Sala observa que el Tribunal accionado, para sustentar su decisión, realizó un análisis jurisprudencial adecuado y aplicable al caso; de suerte que enfatizó en la sentencia emitida por esta Corporación el 15 de mayo de 2020, en la que se dijo lo siguiente: “(…) ha sido enfática la Sala en reiterar, que la simple declaración de testigos y aseveración del demandante sobre la existencia del cargo y quién era su titular, no dan el alcance probatorio suficiente para corroborar que sus funciones también fueron ejecutadas por un análogo de planta de personal.

Adicionalmente, refirió que la postura plasmada en la sentencia de 28 de noviembre de 2003, posteriormente aplicada en sentencias de 23 de julio de 2005 y unificada mediante sentencia de 25 de agosto de 2016, el Consejo de Estado, afirmó que: “el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”.

Así las cosas, se oobserva que la autoridad judicial accionada al examinar la situación fáctica y las pruebas aportadas al proceso administrativo, no pudo constatar que la señora Luz Stella de Lima haya tenido una relación laboral con la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E y que en consecuencia se generara el derecho al pago por reconocimiento de las acreencias laborales correspondientes.

De este modo, contrario a lo manifestado por el apoderado de la tutelante en el escrito de tutela, se advierte que la autoridad judicial accionada no desconoció el precedente jurisprudencial en materia de reconocimiento de una relación laboral, por el contrario, basó su decisión de conformidad con la tesis actual del Consejo de Estado en la que se afirma que se debe demostrar los elementos del contrato y que dicha carga probatoria recae en la parte demandante.

En este orden, se debe señalar que los argumentos alegados por la accionante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrieron; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del proceso ordinario y la acción de tutela inicial, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.

Así las cosas, se concluye que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 16 de junio de 2022, no vulneró los derechos invocados por la accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto fáctico, que amerite la intervención del juez de tutela.

III DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la parte actora no acreditó que la sentencia de 16 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, hubiere incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Por tal motivo se negará la solicitud de amparo invocada por los tutelantes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora Luz Stella de Lima Garzón, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)