CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 05001-23-33-000-2023-00621-01 (71.445) Demandante: Ingeniería y Construcciones S.A.S. Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Controversias contractuales 1.

El despacho1 resuelve la solicitud de suspensión del proceso formulada por la parte demandante en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 2. El 28 de junio de 20232, la sociedad Ingeniería y Construcciones S.A.S. en proceso de reorganización3 -en adelante Ingecon- interpuso demanda de controversias contractuales contra el departamento de Antioquia, con el fin de que: (i) se declare que la referida entidad territorial incumplió el Contrato de Obra No, 4600010884 del 11 de septiembre de 20204;

(ii) se determine que se configuró el desequilibrio económico del referido negocio jurídico; (iii) se ordene el restablecimiento de la ecuación contractual; (iv) se liquide judicialmente el contrato teniendo en cuenta la propuesta allegada por ella, y (v) se indemnicen los respectivos perjuicios5. 1 Corresponde al magistrado ponente dictar el presente auto, de acuerdo con el artículo 125, numeral 3, del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, a cuyo tenor: “De la expedición de providencias.

La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: ( ). 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. En el sub examine el proveído no se trata de una de las previstas en el numeral 2 ejusdem que deban dictar la salas, secciones o subsecciones, en la medida que: (i) no es de aquellas que deciden si se avoca conocimiento o no de un asunto, de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este Código;

(ii) no se resuelve un impedimento o recusación; (iii) no se provee sobre la resolución de un recurso de súplica; (iv) no se decreta una prueba de oficio; (v) no se decide de fondo una solicitud de extensión de jurisprudencia; (vi) no se trata de la decisión de una demanda de contenido electoral, y (vii) no se trata de una providencia que rechace la demanda, ponga fin al proceso decida una medida cautelar o niegue la intervención de terceros. 2 Memorial que obra en el índice 1 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 3 Nombre tomado de forma literal del certificado de existencia y representación legal que obra en los anexos de la demanda. 4 Cuyo objeto consistía en la “conservación, mantenimiento y rehabilitación de las vías a cargo del departamento de Antioquia en las subregiones Norte y Bajo Cauca.

Se excluyen las vías de influencia del peaje pajarito en la subregión norte”. Documento que obra en los anexos de la demanda visibles en el índice 1 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 5 En concreto, la parte actora pidió: (i) $3.643’167.789, por daño emergente; (ii) $4.279’393.309, por lucro cesante; y (iii) $348’000.000, por daño moral.

Radicación: 05001-23-33-000-2023-00621-01 (71.445) Demandante: Ingeniería y Construcciones S.A.S. Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Controversias contractuales 2 3. El trámite del asunto le correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual dispuso, mediante proveído del 2 de agosto de 20236, admitirlo y notificar de esta decisión a la parte demandada7. 4.

Posteriormente, el 4 de octubre de 2023, el departamento de Antioquia allegó contestación8, oportunidad en la que señaló que Ingecon formuló otra demanda de controversias contractuales con radicado 05001-23-33-000-2022-00509-00 bajo las mismas pretensiones que el presente caso, por lo que, a su juicio, se configuraba la excepción de pleito pendiente.

Además, la entidad territorial adujo que en el referido proceso presentó demanda de reconvención en la que pidió que se declarara el incumplimiento contractual por parte de la sociedad accionante en el presente asunto. 5. Surtido el trámite procesal correspondiente, mediante sentencia del 29 de abril de 20249, el Tribunal Administrativo de Antioquia dispuso: (i) declarar no probada la excepción de pleito pendiente formulada por el Departamento accionado, y (ii) negar las pretensiones de la demanda. 6.

Respecto de la referida excepción, la primera instancia consideró que el presente litigio guarda similitud de partes con el proceso de controversias contractuales 2022- 00509-00; sin embargo, las pretensiones de uno y otro caso son disímiles. Lo expuesto, en cuanto en el último de los citados asuntos10 se debate la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se declaró que Ingecon incumplió de manera parcial y definitiva el contrato y se hizo efectiva la correspondiente cláusula penal; mientras que en el sub lite se discute el supuesto incumplimiento contractual en el que incurrió el Departamento accionado, así como lo relacionado con la ruptura del equilibrio económico y la consecuente liquidación judicial, por lo que, ante la falta de similitud del petitum, no se configura pleito pendiente alguno. Con todo, el a quo aclaró que eventualmente podría proceder la suspensión del sub examine, pero que ello solo era posible en segundo grado. 7.

En lo relacionado con la denegatoria de las súplicas de la demanda, el Tribunal explicó que, toda vez que los actos administrativos a través de los cuales se sancionó a la actora por incumplir el contrato se presumen legales, no es posible concluir que el departamento de Antioquia desatendió las obligaciones derivadas de dicho negocio jurídico, de ahí que tampoco sea dable analizar el cierre final de cuentas y, en todo caso, no se probó el desequilibrio económico y los perjuicios alegados, en cuanto no se allegaron las correspondientes actas de obra que permitan corroborar los datos indicados por el interventor sobre el estado financiero del pacto objeto de controversia. 8.

La parte demandante apeló la anterior providencia, oportunidad en la que solicitó que: (i) en segundo grado se decretaran las actas parciales de obra que el Tribunal 6 Previamente, por medio de proveído del 12 de julio de 2023, el a quo inadmitió la demanda de la referencia, con el fin de que la parte actora remitiera copia de la demanda y sus anexos a la contraparte, por lo que la accionante procedió de conformidad.

Índices 4 y 7 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 7 Decisión que obra en el índice 8 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 8 Memorial visible en el índice 12 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 9 Providencia que obra en el índice 51 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 10 En concreto, el radicado 2022-00509-00.

Radicación: 05001-23-33-000-2023-00621-01 (71.445) Demandante: Ingeniería y Construcciones S.A.S. Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Controversias contractuales 3 echó de menos, y (ii) la suspensión del presente asunto por prejudicialidad “hasta tanto se decida de fondo el proceso radicado bajo el número 0500123330002022- 0050900, que se adelanta ante el Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia”11, en cuanto la decisión sobre la validez de los actos administrativos que declaran el incumplimiento “resulta determinante para establecer el estado de las cosas (…) obligaciones cumplidas y pendientes (…)”12. 9.

Mediante auto del 5 de diciembre de 202413, fue admitido el mencionado recurso. A su vez, por medio de proveído del 30 de abril de 202514, fue denegada la petición probatoria formulada por la recurrente, decisión contra la cual no se interpusieron recursos15. CONSIDERACIONES Suspensión de procesos promovidos al amparo del CPACA y el CGP 10.

De conformidad con el artículo 161 del CGP16, el juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del litigio cuando: (i) el fallo que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención, o (ii) las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determinado, en este último evento, la presentación verbal o escrita de la petición suspende inmediatamente la controversia, salvo que las partes hayan convenido otra cosa. 11.

La suspensión a la que se refiere la primera de las circunstancias solo se decretará: (i) mediante la prueba de la existencia del proceso que la determina, y (ii) una vez que el litigio que deba suspenderse se encuentre en estado de dictar sentencia de segunda o única instancia, según el inciso segundo del artículo 162 ejusdem. Resulta pertinente señalar que la suspensión produce los mismos efectos de la interrupción -no correrán términos y no podrá ejecutarse ningún acto procesal- a partir de la ejecutoria del proveído que la decrete17. 12.

La suspensión del proceso por prejudicialidad durará hasta que el juez decrete su reanudación, para lo cual deberá presentarse copia de la providencia ejecutoriada que puso fin al proceso que le dio origen. Con todo, de conformidad con el inciso primero del artículo 163 del CGP, si dicha prueba no se aduce dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en la que empezó la suspensión, el juez de oficio o a petición de parte, decretará la reanudación del proceso, por auto que se notificará por aviso. 11 Folio 33 del referido recurso de apelación. 12 Folio 32 del referido recurso de apelación. 13 Previamente, por medio de proveído del 14 de agosto de 2024, el despacho devolvió el expediente de la referencia al Tribunal para que se pronunciara sobre la solicitud de nulidad formulada por la parte demandante.

En consecuencia, mediante auto del 2 de octubre siguiente, el a quo rechazó de plano la referida petición. Índice 4 del Samai del Consejo de Estado. 14 Índice 17 del Samai del Consejo de Estado. 15 El expediente ingresó al despacho el 12 de mayo de 2025. Índice 21 del Samai del Consejo de Estado. 16 Estatuto procesal aplicable al sub lite, en virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 306 del CPACA. 17 De conformidad con el inciso tercero del artículo 162 del CGP.

Radicación: 05001-23-33-000-2023-00621-01 (71.445) Demandante: Ingeniería y Construcciones S.A.S. Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Controversias contractuales 4 13. Respecto de la prejudicialidad, esta Corporación ha considerado que, para la suspensión de un litigio, en espera de la decisión de otro, es necesario que la correspondiente parte acredite la existencia de una inevitable conexión entre ambos procesos, es decir, debe concurrir una intrínseca relación entre las respectivas decisiones judiciales, bien sea de manera total o parcial18.

Caso concreto 14. Respecto de la prueba de la existencia del otro litigio, la accionante sostuvo que ella promovió el proceso de controversias contractuales con radicado 05001-23-33- 000-2022-00509-00, cuya información puede verificarse en Samai. Sobre el modo en que puede comprobarse la aludida información, esta Corporación, de oficio, ha consultado bases de datos de la Rama Judicial, incluso en el marco de peticiones de suspensión19 para establecer el estado en que se encuentran otros asuntos y las actuaciones que se han surtido en ellos, por lo que en el sub lite se procederá en el mismo sentido.

Al revisar el referido sistema judicial se observa que Ingecon promovió otra demanda20 contra el mismo accionado que en el presente asunto. 15. Ahora, al examinar el expediente de la referencia, en paralelo con el de controversias contractuales con radicado 05001-23-33-000-2022-00509-0021, litigio que cursa actualmente en primera instancia en el Tribunal Administrativo de Antioquia, se advierte que este se encuentra pendiente de resolver sobre la admisión de la demanda de reconvención formulada por el departamento de Antioquia.

A continuación, el despacho realiza una comparación entre el petitum planteado por la sociedad Ingecon en ambos asuntos (se transcribe literalmente, incluso con posibles errores): Proceso de controversias contractuales 2023-000621 Proceso de controversias contractuales 2022-00509 “PRIMERA. Que se declare el incumplimiento del contrato estatal 4600010884 de 2020 por parte de la entidad Demandada, teniendo como fundamento cada uno de los hechos aquí relacionados, mismo que fue suscrito entre las partes y cuyo objeto fue (…) “PRIMERA.

Que se declare que el Demandante INGECON S.A.S, no incurrió en incumplimiento contractual de las obligaciones contenidas en el contrato 4600010884 de 2020, y por consiguiente no está obligada a pagar suma alguna por concepto de la multa impuesta por el Demandado. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 4 de octubre de 2016, C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp: 2012-00176-02(21860).

Criterio reiterado por medio de las siguientes providencias: (i) auto del 18 de diciembre de 2024, C.P.: Omar Joaquín Barreto Suárez, exp: 2023-00463-01, y (ii) sentencia del 26 de agosto de 2021, C.P.: Milton Chaves García, exp: 2018-00733-01(25066). 19 Respecto de la facultad del juez de consultar los datos registrados en los diversos sistemas de gestión judicial, “[e]sta Corporación y la Corte Constitucional han considerado que la información del estado de los procesos registrada a través de instrumentos electrónicos es susceptible de valoración, por corresponder a mensajes de datos”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2017, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exo: 55.993. Sobre la posibilidad de revisar Samai con ocasión de las peticiones de suspensión de procesos, se puede ver los siguientes autos: (i) el proferido el 17 de marzo de 2025, por la Subsección B de la Sección Tercera, C.P.: Alberto Montaña Plata, exp: 71.680, y (ii) el dictado el 18 de diciembre de 2024, por la Sección Quinta, C.P.: Omar Joaquín Barreto Suárez, exp: 2023-00463- 01, entre otras decisiones. 20 El radicado número 05001-23-33-000-2022-00509-00. 21 Consulta realizada el 14 de mayo de 2025, a las 11:20 a.m., por medio del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicación: 05001-23-33-000-2023-00621-01 (71.445) Demandante: Ingeniería y Construcciones S.A.S. Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Controversias contractuales 5 SEGUNDA. - Que se declare la ruptura del equilibrio económico en la ejecución del contrato 4600010884 de 2020, por causas imputables a la entidad hoy Demandada y en consecuencia se ordene el restablecimiento de la ecuación contractual materializado en el costo de los imprevistos, obras ejecutadas y no pagadas, mayor permanencia en la obra.

TERCERA: Que se ordene la liquidación del contrato de obra número 4600010884 de 2020, suscrito entre mi representado y la Gobernación de Antioquia, y en consecuencia se declaren saldos a favor y contra de las partes y se cancele a INGECON S.A.S el saldo final a favor, como consecuencia de la ejecución del objeto contractual, para ello proponemos la liquidación financiera siguiente (…)”22 (se destaca).

SEGUNDA. Que en consecuencia de lo anterior igualmente declare la NULIDAD de los siguientes actos administrativos sancionatorios: Resolución número 2021060093685 del 15 de octubre de 2021, por medio del cual el señor secretario de Infraestructura Física del Departamento de Antioquia, resuelve declarar el incumplimiento contractual a mi representado como consecuencia de la suscripción y ejecución del contrato número 4600010884 de 2020, y en consecuencia ordenó hacer efectiva la cláusula penal contenida en el contrato ya mencionado, correspondiente a la suma de $939’225.527,41.

Así mismo declara la ocurrencia del siniestro de incumplimiento para hacer efectiva la póliza de garantía número 65-44-101174947, expedida por Seguros del Estado S.A. Resolución número 2021060097590 del 5 de noviembre de 2021, por medio de la cual el señor secretario de Infraestructura Física del Departamento de Antioquia, resuelve el recurso de reposición interpuesto por mi poderdante contra la decisión arriba mencionada y, en consecuencia, decide no reponer la decisión emitida mediante la resolución 2021060093685 del 15 de octubre de 2021.

TERCERA. - En razón de lo anterior, se ordene a la Gobernación de Antioquia que proceda a borrar el reporte de sanción por incumplimiento contractual que figura en la base de datos de la cámara de comercio del Valle del Aburra, como consecuencia de la emisión de los actos administrativos arriba relacionados, así como bajar del SECOP II el registro del acto administrativo sancionatorio (…)”23 (se resalta). 16.

Como puede observarse, las pretensiones de ambas demandas giran en torno al mismo contrato, pero tienen objetivos diferentes. Mientras que en el proceso con radicado 2022-00509 se busca demostrar que Ingecon no incurrió en incumplimiento contractual y, por lo tanto, no debe ser sancionada; en el asunto sub examine se sostiene que fue el departamento de Antioquia el que incumplió el contrato, generando un desequilibrio económico en su ejecución. Así, la primera de las referidas demandas pretende anular los actos administrativos sancionatorios, eliminar el reporte negativo en bases de datos y evitar el cobro de la póliza de 22 Folio 13 de la demanda formulada en el litigio bajo radicado 2023-000621. 23 Folios 2 y 3 de la demanda interpuesta en el proceso con radicado 2022-00509.

Radicación: 05001-23-33-000-2023-00621-01 (71.445) Demandante: Ingeniería y Construcciones S.A.S. Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Controversias contractuales 6 garantía, por su parte en este asunto se busca el reconocimiento de costos adicionales, la compensación por obras ejecutadas no pagadas y la liquidación del contrato con el pago de saldos a favor de la empresa. 17.

Ahora, en criterio del despacho, existe relación entre uno y otro litigio, toda vez que la determinación sobre la legalidad de los actos administrativos sancionatorios en el proceso con radicado 2022-00509 constituye un presupuesto necesario en caso de que eventualmente proceda la liquidación del contrato en el presente asunto. En efecto, si en el primer proceso se concluye que Ingecon no incurrió en incumplimiento contractual y, en consecuencia, se anulan las sanciones impuestas por el departamento de Antioquia, ello impactará directamente en el balance final del contrato, pues incidirá en la determinación de los valores adeudados y las obligaciones pendientes entre las partes, es decir, existe conexidad entre uno y otro litigio. 18.

La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia han reiterado que la prejudicialidad es una institución procesal que se presenta cuando, aunque las controversias versan sobre “cuestiones sustanciales”24 diferentes, lo cierto es que son conexos, al punto de que lo que se discute en uno de los litigios está ligado directa o indirectamente al eje temático de otro y, por ende, es indispensable que uno sea resuelto antes, aspecto que ocurre en el presente asunto, pues como se dijo la posible nulidad de los actos administrativos de otro proceso puede incidir sobre la posible liquidación del del sub lite. 19.

Por otra parte, en cuanto al cumplimiento de los demás requisitos previstos en el artículo 161 del CGP para la suspensión del proceso, se destaca que no era viable ventilar la mencionada situación a través de reconvención. En efecto, en ambos procesos Ingecon actúa como demandante, razón por la cual no podía plantear por esa vía el presunto incumplimiento contractual atribuido al departamento de Antioquia, ya que la referida actuación25 solo puede ser promovida por la parte demandada dentro del mismo proceso.

Adicionalmente, la referida entidad territorial -en su calidad de demandada- tampoco podía alegar tales hechos, dado que las pretensiones se dirigen en su contra. 20. Tampoco resultaba posible plantear como excepción, en el presente asunto, la existencia del proceso con radicado 2022-00509, puesto que, como lo concluyó el Tribunal a quo, al no existir similitud en el objeto de las controversias, no se configura el denominado “pleito pendiente”.

Lo anterior, porque el proceso con radicado 2022-00509 está dirigido a cuestionar la legalidad de los actos administrativos sancionatorios, mientras que en este proceso se busca la liquidación contractual y el reconocimiento de costos adicionales. 21. En lo relacionado con la oportunidad para decidir la suspensión, se observa que el presente caso se encuentra en la etapa señalada en el artículo 162 del CGP, esto es, para dictar sentencia de segunda instancia. 24 Al respecto, se puede consultar: (i) la sentencia proferida el 1 de julio de 2021, por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, M.P.: Octavio Augusto Tejeiro Duque, exp: STC8103-2021, y (ii) auto dictado el 22 de septiembre de 2009, por la Sala Plena de la Corte Constitucional, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, exp: CRF-003, entre otras decisiones. 25 Demanda de reconvención. Radicación: 05001-23-33-000-2023-00621-01 (71.445) Demandante: Ingeniería y Construcciones S.A.S. Demandado: Departamento de Antioquia Referencia: Controversias contractuales 7 22.

En suma, se decretará la suspensión del sub lite, en espera de que se profiera fallo debidamente ejecutoriado en el litigio de controversias contractuales que actualmente conoce el Tribunal Administrativo de Antioquia en sede de primera instancia bajo radicado No. 05001-23-33-000-2022-00509-00. La referida medida se adoptará hasta que se presente copia de la providencia ejecutoriada que ponga fin al citado proceso, para lo cual se le ordenará al referido Tribunal que allegue copia del correspondiente fallo.

Sin embargo, si dicha prueba no se aduce en el término máximo de dos (2) años siguientes a la fecha en la que empezó la suspensión, de oficio o a petición de parte, se reanudará el presente litigio, según el artículo 163 ejusdem. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: DECRETAR LA SUSPENSIÓN del proceso de controversias contractuales radicado ante este despacho con el número 05001-23-33-000-2023- 00621-01 (71.445), demandante: Ingeniería y Construcciones S.A.S., demandado: departamento de Antioquia, sin superar el término máximo de dos (2) años, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: A través de la Secretaría de la Sección Tercera, una vez finalizado el término de dos (2) años o cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia allegue copia de la sentencia debidamente ejecutoriada en el proceso con radicado 05001- 23-33-000-2022-00509-00, lo que ocurra primero, INGRESAR el expediente al despacho para elaborar el proyecto de sentencia de segunda instancia.

TERCERO: A través de la Secretaría de la Sección Tercera, INCOPORAR la presente providencia al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal Administrativo de Antioquia con destino al proceso con radicado 05001-23-33-000- 2022-00509-00, actor: Ingeniería y Construcciones S.A.S., demandado: Departamento de Antioquia, a cargo del despacho No. 24 del magistrado Juan Gabriel Villamarín Martínez26.

CUARTO: Mediante la Secretaría de la Sección, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que, una vez proferida sentenciada ejecutoriada en el proceso con radicado 05001-23-33-000-2022-00509-00, remita a esta Corporación, con destino al litigio de la referencia, copia de la referida providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 26 De conformidad con la constancia secretarial que obra en el índice 31 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia.