CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIERREZ MEDINA TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN RECURRIDA.
EN LOS CASOS EN QUE SE DEMANDAN ACTOS QUE DENIEGAN LA ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS SE APLICA EL TÉRMINO PARA PRESENTAR LA DEMANDA PREVISTO EN EL LITERAL D) DEL NUMERAL 2 DEL ARTÍCULO 164 DEL CPACA. ASIMISMO, EL HECHO DE HABER INSTAURADO UNA DEMANDA CON ANTERIORIDAD CONTRA LOS MISMOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE CULMINÓ CON SU RECHAZO, NO INTERRUMPE EL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL PRESENTE MEDIO DE CONTROL NI JUSTIFICA SU RADICACIÓN TARDÍA. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 14 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta1, que rechazó la demanda por no haber sido promovida oportunamente.
I-.
ANTECEDENTES 1 En adelante, el TRIBUNAL. 2 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La señora NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA, a través de apoderado judicial, promovió demanda ante el TRIBUNAL en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. 16638 de 26 de octubre de 2021, “por la cual se resuelve una solicitud de adjudicación dentro de los baldíos que conforman el predio conocido como El Porvenir, ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán, Meta y se ordenan otras actuaciones”; 159 de 12 de enero de 2022, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la Resolución No. 16638 de 26 de octubre de 2021…”; y 20224000042966 de 10 de marzo de 2022, “por la cual se resuelve el recurso subsidiario de apelación interpuesto en contra de la Resolución No. 16638 del 26 de octubre de 2021…”, expedidas por la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS -ANT.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó ordenar a la demandada abstenerse de iniciar cualquier acción encaminada a despojarla del 2 En adelante CPACA. 3 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co predio denominado “Buenos Aires” ubicado dentro del predio de mayor extensión conocido como “El Porvenir”.
El TRIBUNAL, mediante auto de 15 de diciembre de 2023, inadmitió la demanda y ordenó a la actora explicar con suficiencia y claridad cuáles eran las normas presuntamente violadas por los actos administrativos demandados; estimar razonablemente la cuantía, aportar la constancia de notificación de la Resolución núm. 20224000042966 de 10 de marzo de 2022; indicar el canal digital de notificación de los testigos señalados en el acápite de pruebas; y allegar constancia del envío simultáneo de la demanda y sus anexos a la demandada.
Con memorial de 23 de enero de 2024, la parte actora allegó escrito en el que afirmó subsanar la demanda. II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL, por auto de 14 de marzo de 2024, rechazó la demanda al considerar que no había sido promovida oportunamente. 4 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que la Resolución núm. 20224000042966 de 10 de marzo de 2022, que puso fin al procedimiento administrativo, fue notificada personalmente a la parte actora el 12 de marzo de 2022, por lo que el plazo para promover el medio de control de la referencia vencía el 13 de julio de ese año; sin embargo, la demanda fue incoada hasta el 11 de noviembre de 2022, esto es, extemporáneamente.
Precisó que la solicitud de conciliación extrajudicial no suspendió el término de caducidad, habida cuenta que fue radicada con posterioridad al vencimiento del plazo para incoar la demanda, -5 de septiembre de 2022-. III-.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO III.1. La parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto de 14 de marzo de 2024 con el propósito de que éste se revoque, argumentando para ello lo siguiente: Sostuvo que el 23 de mayo de 2022, estando dentro del término legalmente establecido, promovió una primera demanda sobre el mismo asunto de la referencia que le correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá, con el 5 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co número único de radicación 11001-33-34-005-2022-00239-00, la cual fue rechazada debido a que no la subsanó conforme a lo ordenado en el auto inadmisorio de 19 de agosto de 2022, “por situaciones ajenas a su voluntad”, pues dentro de los 10 días concedidos para el efecto no podía agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, que era una de las exigencias objeto de subsanación. Adujo que durante el trámite de esa primera demanda se interrumpió el término de caducidad para incoar el presente medio de control.
Solicitó aplicar el principio pro actione no solamente en aras de evitar una decisión inhibitoria, sino porque en este caso existe duda sobre cuál es el plazo para presentar la demanda, habida cuenta que, a su juicio, el término para promoverla es de dos (2) años, - conforme con lo previsto en el artículo 72 de la Ley 160 de 19943, norma especial aplicable al caso concreto-, y no de 4 meses como lo sostuvo el a quo. 3 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.” 6 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.2.
El TRIBUNAL, mediante providencia de 26 de febrero de 2024, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el numeral 1 del artículo 2434 del CPACA, el recurso de apelación procede contra el auto que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo.
Comoquiera que en el asunto bajo examen el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se rechazó la demanda en el proceso de la referencia, corresponde a la Sala conocer del presente recurso de apelación. Caso concreto En el presente caso, mediante la providencia 30 de noviembre de 2023, el TRIBUNAL rechazó la demanda al considerar que no fue incoada oportunamente en los términos del literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 4 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 7 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como ya se indicó, el Tribunal rechazó la demanda por cuanto, a su juicio, el plazo de 4 meses para promover la demanda transcurrió desde el 13 de marzo hasta el 13 de julio de 2022, pero ésta solo fue presentada hasta el 11 de noviembre de ese año. Inconforme con la anterior decisión la actora interpuso recurso de apelación en el que solicitó la aplicación del principio pro actione, no solo en aras de evitar una decisión inhibitoria, sino porque, a su juicio, en el presente proceso existe duda sobre cuál es el plazo para incoar el medio de control de la referencia, pues el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 prevé un término de 2 años para instaurar la demanda en las que se controviertan actos administrativos de adjudicación de baldíos, como en el caso sub examine.
Igualmente, manifestó que con anterioridad ya había incoado otra demanda por el mismo asunto, la cual, pese a ser rechazada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá, interrumpió el término de caducidad aplicable al presente medio de control. En ese orden, corresponde a la Sala determinar si estuvo bien rechazada la demanda presentada por la señora NERLY FERNANDA GUTIERREZ MEDINA al no haber sido promovida 8 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oportunamente, como lo sostuvo el Tribunal en la providencia cuestionada.
Cabe señalar que en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA estableció que el término para promover la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.
Ahora, en los casos en que se controvierta la legalidad de los actos administrativos de adjudicación de baldíos, el artículo 725 de la Ley 160 de 19946, en concordancia con el literal e) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, establecen que la demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial; o en el caso de terceros desde el día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos. 5 “ARTICULO 72.
No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional. […] La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario oficial", según el caso […]”. 6 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. 9 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente caso, la Sala observa que las resoluciones núms. 16638 de 26 de octubre de 2021, 159 de 12 de enero de 2022 y 20224000042966 de 10 de marzo de 2022, actos administrativos aquí demandados, resolvieron denegar la solicitud de adjudicación del predio denominado “BUENOS AIRES” presentada por la actora y el señor HAROLD DANIEL CASALLAS CARREÑO, ubicado en el Municipio de Puerto Gaitán, Meta.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que el término para presentar la demanda previsto en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 y en el literal e) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA no es aplicable al caso concreto, en la medida en que de su lectura se desprende que el plazo de dos (2) años previsto en las mencionadas normas procede únicamente para los actos administrativos que adjudican predios baldíos, circunstancia que no ocurre en el presente caso, por lo que debe acudirse a la regla general prevista en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Ahora, la Sala observa de la revisión de la demanda y del escrito de subsanación que la parte actora en acápite alguno cuestionó que existiera duda en cuanto a la forma o la validez de la notificación de 10 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los actos administrativos aquí demandados, por lo que no hay lugar a aplicar el principio pro actione en el caso concreto, en la medida en que no existe duda alguna respecto de cómo se notificaron las resoluciones objeto de controversia.
Precisado lo anterior, se advierte que la decisión que dio por terminada la actuación administrativa, esto es, la Resolución núm. 20224000042966 de 10 de marzo de 2022, fue notificada el 12 de marzo de 2022, conforme se evidencia en el archivo contentivo de la demanda y sus anexos7. Por ello, para la Sala los cuatro (4) meses a los que se refiere el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, vencían el 13 de julio de 2022, circunstancia de la cual se desprende que la demanda fue promovida extemporáneamente el 11 de noviembre de ese año, como bien lo concluyó el a quo.
Igualmente, la Sala considera que la circunstancia de que se haya presentado con anterioridad otra demandada contra los mismos actos administrativos aquí demandados dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001-33-34-005- 7 Archivo ubicado en el documento denominado 062_AGREGARMEMORIAL_2022052218_02_MER ubicado en la carpeta 1_EXPEDIENTEDIGI_50001233300020230002_20240418100923 del índice 2 del expediente digital. 11 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2022-00239-00 la cual culminó con su rechazo, a través de providencia 19 de agosto de 2022, no es un argumento que controvierta la decisión apelada, pues ese hecho no interrumpe o suspende el término para promover la demanda.
Al respecto, la Sección Primera, en auto de 10 de mayo de 20198, se pronunció sobre el tema, en el sentido de considerar que el artículo 94 del CGP sobre la inoperancia de la caducidad no es aplicable a los procesos contencioso administrativos. Al respecto consideró: “[…] Para resolver, el Despacho recuerda que el artículo 94 del CGP regula lo atinente a la interrupción de la prescripción, inoperancia de la caducidad y constitución en mora, para lo cual dispone que “la presentación de la demanda […] impide que se produzca la caducidad siempre que el auto admisorio de aquella […] se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación de tales providencias al demandante”.
Como se observa, la norma en comento regula lo atinente al evento en el cual puede operar el fenómeno jurídico de la caducidad a pesar de que la demanda sea presentada oportunamente, esto es, cuando la notificación que debe realizarse al demandado no se realiza en el término de 1 año, plazo contabilizado a partir de la notificación de la providencia que admite el proceso al demandante.
Al respecto y en primer lugar, el Despacho advierte que tal disposición no resulta aplicable al contencioso administrativo, por cuanto la Ley 1437 de 2011 tiene una norma especial que regula lo atinente a las reglas que se deben tener en cuenta 8 Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-24-000-2012-00277-00. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que opere dicho fenómeno jurídico, esto es, el artículo 164.
Aunado a lo anterior, dicha disposición no trae remisión alguna a las normas del procedimiento civil, por lo que no puede entenderse que en esa materia no existe integración normativa. Cabe resaltar que si bien es cierto que el artículo 306 ibídem dispone que en los aspectos no contemplados en el Código se seguirá el Código General del Proceso, también lo es dicha norma dispone que la remisión se hará en lo que no sea compatible con la naturaleza del proceso y actuaciones que corresponda a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
En este sentido, el Despacho advierte que el artículo 94 del CGP resulta extraño al proceso contencioso administrativo e incluso, no compatible con la naturaleza del mismo, por las siguientes razones: 1. En materia de notificaciones en el procedimiento civil prima la actividad de las partes. El artículo 292 del CGP regula lo relacionado con la práctica de las notificaciones y en el numeral 3º dispone que es a la parte interesada a quien le corresponde remitir la comunicación a quien deba ser notificado, por medio del servicio postal autorizado.
Nótese, entonces, que la configuración de la caducidad de que trata el artículo 94 es una sanción a la parte actora cuando omite o es negligente en el cumplimiento de una de las cargas que trae dicha codificación, que para el caso que ahora ocupa la atención del Despacho es la falta de diligencia en la realización de las actividades para la comunicación a quien debe ser notificado, esto es, la parte demandada. 2.
En el Contencioso Administrativo las notificaciones se rigen de conformidad con lo dispuesto en los artículos 199 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, normas de las cuales se desprende que la diligencia de notificación le corresponde a la Secretaría de la respectiva autoridad judicial, sin perjuicio del deber de colaboración de las partes en los casos en los cuales se requiera.
En lo relacionado con la notificación a entidades públicas el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011 señala que la misma se realiza mediante mensaje enviado dirigido al buzón electrónico dispuesto para tal efecto, acto procesal realizado por la respectiva secretaría. Para el Despacho resulta improcedente considerar que se presenta el fenómeno jurídico de caducidad cuando dicha 13 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dependencia de la autoridad judicial no realiza la referida notificación en el término previsto en el artículo 94, dado que sería tanto como afirmar que la mora es trasladada al ciudadano que no interviene en esa actuación, todo ello en contravía de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso […]”.
En el mismo sentido, la Sección Tercera, Subsección “A” de la Corporación en providencia de 2 de julio de 20219 consideró: “[…] Para la Sala, dicho reparo no tiene vocación de prosperidad, puesto que los artículos 94 y 95 del Código General del Proceso no resultan aplicables en esta jurisdicción, por las siguientes razones: En primer lugar, se pone de presente que se trata de dos normas que se complementan armónicamente, por cuanto el artículo 94 se refiere a los efectos de la presentación de la demanda respecto de la prescripción y la caducidad, y el artículo 95 establece las razones por las cuales esos efectos pueden desvanecerse, evidenciando una coherencia entre esas disposiciones.
En segundo término, la aplicación de los mencionados artículos solo podría darse en virtud del principio de integración normativa que se encuentra dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Dicha norma estipula que la integración podrá utilizarse cuando exista un aspecto no regulado que sea compatible con la naturaleza y actuaciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, para la Sala es claro que el régimen de caducidad no admite integración alguna, ya que tiene una regulación íntegra y expresa en el CPACA, por lo que no se puede considerar como un “aspecto no regulado”. Así lo ha considerado la Sección Tercera de esta Corporación: En el presente caso, la parte demandada impugnó el fallo de primera instancia, con el objeto de que se revocara el mismo y se negaran las súplicas de la demanda.
Los argumentos del 9 Proceso identificado con el núm. único de radicación: 18001-23-33-000-2015-00129-01(66158). M.P. María Adriana Marín. 14 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurrente se basaron única y exclusivamente en la decisión del a quo frente a la excepción de caducidad de la acción, pues sostuvo, como lo hizo al contestar la demanda, que el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, que dispone cuándo opera la interrupción de la prescripción, inoperancia de la caducidad y constitución en mora, es aplicable al proceso contencioso administrativo, por no existir en el Código Contencioso Administrativo regulación propia sobre la materia.
(…) No ha existido en la normatividad contencioso administrativa disposición alguna que sujete la posibilidad de que se impida la consolidación de la caducidad de la acción, a la notificación en un plazo determinado del auto admisorio de la demanda; y mal podría traerse tal requisito del procedimiento civil cuando no existe vacío alguno en la reglamentación procedimental administrativa sobre este punto10 […]”.
Así las cosas, si bien la actora, una vez rechazada su primera demanda, podía volver a incoar otro medio de control contra los mismos actos, a este último se le aplicaba el término de caducidad correspondiente, el cual, como ya se explicó, no se suspende durante el trámite del primer proceso. Por lo precedente, la Sala concluye que le asistió la razón al Tribunal al rechazar la demanda debido a que fue promovida por fuera del plazo previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de noviembre de 2005, expediente 15745.
En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 23 de noviembre de 2017, exp. 49.937, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de 31 de enero de 2019, exp. 49591, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; sentencia de 14 de junio de 2019, exp. 45647, M.P. María Adriana Marín. 15 Radicación número: 50001-23-33-000-2023-00027-01 Actora: NERLY FERNANDA GUTIÉRREZ MEDINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 14 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de mayo de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.