Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2025-01409-01 Demandante: EVER DE JESÚS OROZCO GRISALES Demandados: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTROS Tema: Ayudas en materia educativa para población víctima del conflicto armado.
Revoca parcialmente la decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 19 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda El señor Éver de Jesús Orozco Grisales, actuando en nombre propio, promovió demanda1 en ejercicio de la acción de cumplimiento establecida en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado a través de la Ley 393 de 1997, en contra del Ministerio de Educación Nacional, el Icetex, el Sena y la Universidad Digital de Antioquia.
Lo anterior, a efectos de obtener el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 51, 52 y 54 de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 130A de la Ley 2421 de 2024. En ese sentido, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. A la Universidad Digital de Antioquia: Cumplir los artículos 51, 52 y 54 de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 130A de la Ley 2421 de 2024. 1 Ver índice 3 de Samai – Cuaderno de primera instancia. Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Exonerar de matrícula, reinscripción o penalidades, y adoptar medidas de apoyo académico y psicosocial. 2.
Al Ministerio de Educación Nacional: Supervisar e instruir a la Universidad Digital de Antioquia para que implemente las becas completas y apoyos integrales para víctimas, conforme al artículo 130A de la Ley 2421 de 2024. 3. Al ICETEX: Activar los fondos y créditos condonables establecidos en el artículo 52 de la ley 1448 de 2011, priorizando mi condición de víctima. 4.
Al SENA: Implementar de manera efectiva rutas preferentes de formación y empleabilidad conforme al artículo 51 de la Ley 1448 de 2011.2 1.2. Hechos El señor Orozco Grisales es víctima del conflicto armado y se encuentra inscrito en el Registro Único de Víctimas que maneja la UARIV, encontrándose actualmente en el municipio de La Unión, departamento de Antioquia.
Explicó que la Universidad Digital de Antioquia, le ha negado sistemáticamente el acceso a las programas educativos con matrícula 0, pese a la existencia de una disposición legal que indica que la población desplazada goza de auxilios económicos. Refirió que tanto el Icetex como el Sena, tampoco le han permitido acceder a los programas del Gobierno. Del mismo modo, se han sustraído de contestar sus solicitudes.
Indicó que el Ministerio de Educación Nacional emitió una respuesta parcializada frente a sus solicitudes, en la que precisó que el manejo de las ayudas económicas es administrado por las citadas autoridades. Con base en lo anterior, estima que las autoridades demandadas están desconociendo los mandatos establecidos en los artículos 51, 52 y 54 de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 130A de la Ley 2421 de 2024.
Los días 7 y 8 de octubre de 2025, a través de correo electrónico, remitió a las entidades convocadas escrito de constitución en renuencia. 2 Transcripción original con posibles errores Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
Actuaciones procesales relevantes El asunto fue repartido al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, el cual, por auto del 22 de octubre de 2025, declaró su falta de competencia y ordenó remitir el asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia. 1.3.1. Admisión de la demanda e intervenciones El 4 de noviembre de 2025, se dictó proveído por medio del cual se admitió la acción constitucional y se ordenó notificar como demandadas al Ministerio de Educación Nacional3, la Universidad Digital de Antioquia4, el Sena5 y el Icetex6 La Universidad Digital de Antioquia se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, para lo cual explicó que el señor Éver de Jesús Orozco Grisales fue estudiante el establecimiento de educativo en el programa de Tecnología en Desarrollo de Software, del cual fue retirado por bajo rendimiento académico.
Precisó que la persona en cuestión recibió ayudas económicas para el pago de los costos de matrícula de varios de los periodos académicos que cursó; no obstante, dado que perdió la calidad de estudiante no es posible suministrar más auxilios de esta clase. El Sena refirió que el señor Éver de Jesús Orozco Grisales recibió atención por parte de la entidad en procesos de formación y en asesoría para el emprendimiento, de los cuales se deja constancia que se suministró información pormenorizada de los cursos que se ofrecen, así como también cuáles de éstos son gratuitos, o gozan de algún tipo de ayuda gubernamental.
Lo anterior, en los siguientes términos: El orientador Manuel Santiago Larrea Saldarriaga, desde la Agencia Pública de Empleo de Rionegro, realizó orientación telefónica al accionante, donde se socializó el portafolio institucional del SENA, incluyendo: • Acceso preferente del 20 % en programas titulados. • Procesos de certificación de competencias. • Rutas de empleabilidad y emprendimiento. • Requisitos de acceso a Fondo Emprender y CampeSENA 3 Notificado mediante Oficio 250638 del 5 de noviembre de 2025, remitido al correo electrónico: notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co. 4 Notificada mediante Oficio 250640 del 5 de noviembre de 2025, remitido al correo electrónico: notificacionesjudiciales@iudigital.edu.co. 5 Notificado mediante Oficio 250639 del 5 de noviembre de 2025, remitido al correo electrónico: judiciales@sena.edu.co y servicioalciudadano@sena.edu.co. 6 Notificado mediante Oficio 25063 del 5 de noviembre de 2025, remitido al correo electrónico: notificaciones@icetex.gov.co.
Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Icetex en su contestación, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento, por cuanto, contrario a lo sostenido por la parte actora, la norma invocada no establece un mandato imperativo.
Asimismo, precisó que existe el Fondo de Víctimas del Conflicto Armado en el que la persona ha participado en las convocatorias. No obstante, no se ha otorgado crédito alguno por cuanto no se cumplen las condiciones establecidas en las convocatorias correspondientes. Por otro lado, refirió varias respuestas dadas al ciudadano, entre las que se encuentran las del 4 de marzo, 29 de julio y 28 de octubre de 2024, donde se dio información puntual frente a las postulaciones por él realizadas y las razones por las cuales no ha resultado beneficiario.
El Ministerio de Educación Nacional indicó que actualmente existe el Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior de la Población Víctima del Conflicto Armado, instrumento que concretiza los fines de la Ley 1448 de 2011 y que actualmente cubre componentes de matrícula, sostenimiento y permanencia mediante convocatorias públicas administradas por el Icetex.
Con base en lo anterior, no es posible predicar un incumplimiento de la cartera ministerial frente a las disposiciones legales invocadas. 1.4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, dictó sentencia el 19 de noviembre de 2025 en la que negó la pretensión respecto el artículo 51 de la Ley 1448 de 2011 y declaró improcedente la acción frente al artículo 31 de la Ley 2421 de 2024.
En ese sentido, explicó lo siguiente: En ese orden de ideas, la Sala advierte que contrario con lo manifestado por el accionante, si existe un cumplimiento por parte de las entidades demandadas respecto del mandato contenido en el artículo 51 de la Ley 1448 de 2011, en la medida que desde el 2013 fue creado el Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior para las Víctimas del Conflicto Armado en Colombia, a través del cual se busca otorgar beneficios en materia de educación a las personas víctimas del conflicto armado, programa que valga reiterar, es conocido por el señor ÉVER DE JESÚS OROZCO GRISALES. […] En el presente caso, no hay duda que el artículo 31 de la Ley 2421 de 2024 que adicionó el artículo 130A a la Ley 1448 de 2011 es una norma para cuyo cumplimiento se requiere establecer un gasto, en la medida que es el gobierno nacional el que debe garantizar los recursos para tal efecto.
Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, de accederse a lo solicitado en la demanda y ordenar el cumplimiento de lo dispuesto en la norma en cita, ello implicaría que el gobierno nacional disponga de una partida presupuestal para tal efecto, cuestión que, se insiste, no resulta procedente a través de la presente acción constitucional.
La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes mediante correo electrónico remitido el 25 de noviembre de 2025. 1.5. Impugnación El accionante, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, presentó escrito en el que reprochó la sentencia de primera instancia, para lo cual refirió que las normas efectivamente establen mandatos a cargo de las demandadas, los cuales se contraen en garantizar su acceso a la educación sin costo alguno, atendiendo la condición de víctima de desplazamiento forzado.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia del 19 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿De las normas invocadas con la demanda se establece un mandato a cargo de las demandadas, el cual se encuentra en estado de incumplimiento? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)7 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [8] (Negrillas fuera de texto).
Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»9, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, 8 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 9 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.
Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»10.
Con la demanda se aportó copia del escrito remitido por el señor Éver de Jesús Orozco Grisales, en el que solicitó a las entidades demandadas el cumplimiento de los artículos 51, 52 y 54 de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 130A de la Ley 2421 de 2024. Ahora bien, en el presente asunto no obra respuesta alguna que haya sido expedida por las accionadas, lo cual permite dar por satisfecho el requisito de constitución en renuencia. 2.3.3.
Caso concreto Como punto de partida, la Sala procederá a la identificación de las disposiciones legales invocadas como incumplidas, para, acto seguido, verificar si cada una de ellas cumple con los requisitos de procedencia y, finalmente, determinar si efectivamente existe un mandato a cargo del Ministerio de Educación Nacional, el Icetex, el Sena y la Universidad Digital de Antioquia.
LEY 1448 DE 2011 (Junio 10) "Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones."
ARTÍCULO
51. MEDIDAS EN MATERIA DE EDUCACIÓN. Las distintas autoridades educativas adoptarán, en el ejercicio de sus competencias respectivas, las medidas necesarias para asegurar el acceso y la exención de todo tipo de costos académicos en los establecimientos educativos oficiales en los niveles de preescolar, básica y media a las víctimas señaladas en la presente ley, siempre y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago.
De no ser posible el acceso al sector oficial, se podrá contratar el servicio educativo con instituciones privadas. En educación superior, las instituciones técnicas profesionales, instituciones tecnológicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y universidades de naturaleza pública, en el marco de su autonomía, establecerán los procesos de selección, admisión y matrícula que posibiliten que las víctimas en los términos de la presente ley, puedan acceder a sus programas académicos ofrecidos por estas instituciones, especialmente mujeres cabeza de familia y adolescentes y población en condición de discapacidad.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional incluirá a las víctimas de que trata la presente ley, dentro de las estrategias de atención a la población diversa y adelantará las gestiones para que sean incluidas dentro de las líneas especiales de crédito y subsidios del ICETEX. 10 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dentro de los cupos habilitados y que se habilitaren para la formación que imparte el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se priorizará, facilitará y garantizará el acceso a las víctimas de que trata la presente ley.
LEY 2421 DE 2024 (Agosto 22) "Por la cual se modifica la ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones sobre reparación a las víctimas del conflicto armado interno"
ARTÍCULO 32. Adiciónese el artículo 130A al Capítulo VI del Título IV de la Ley 1448 de 2011, el cual quedará así:
ARTÍCULO 130A. PROGRAMAS DE APOYO EDUCATIVO. Las universidades públicas en el marco de la autonomía universitaria deberán contar con becas completas y "Programas de Admisión Especial" que incluyan manutención, transporte para las víctimas con enfoque interseccional. El Gobierno Nacional garantizará los recursos para ello como medida de acción afirmativa.
Las Instituciones de Educación Superior-IES- en el ejercicio del derecho a su autonomía podrán crear programas de formación académica profesional para el desarrollo territorial y facilitarán el acceso a jóvenes, mujeres y personas adultas víctimas. Las Instituciones de Educación Superior-IES- podrán crear programas de apoyo para la promoción de la movilización académica internacional para las víctimas y/o sus hijos e hijas.
El Ministerio de Educación Nacional desarrollará programas o estrategias en los distintos niveles educativos que propendan por el cierre de las brechas educativas generadas por hechos victimizantes y los indicadores de deserción, repitencia, aprobación y reprobación por causa del conflicto armado para las víctimas y/o sus hijos e hijas.
El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior ICETEX deberá desarrollar estrategias que permitan el acceso a la Educación Superior para las Víctimas mediante el ofrecimiento de créditos condonables. También deberá establecer medidas para que dentro de los criterios para acceder a la condonación de la deuda de un crédito previamente adquirido se encuentre el reconocimiento posterior como víctima del deudor, aunque en el momento de la solicitud y desembolso del crédito no tuviere dicha calidad por sobrevivir de hechos victimizantes posteriores.
Cada una de las anteriores disposiciones se encuentra actualmente vigente, no han sido derogadas o removidas del ordenamiento jurídico mediante providencia judicial debidamente ejecutoriada. Del mismo modo, el debate que acá se suscita no radica en la defensa de derechos de carácter fundamental, lo cual hace inviable la acción de tutela para lograr el fin perseguido.
Asimismo, la accionante no tiene a su alcance otro instrumento judicial que le permita obtener el acatamiento de las normas. Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, cabe mencionar que, pese a la existencia de un interés particular del ciudadano Orozco Grisales, como se colige de los hechos expuestos en la demanda; se advierte que las pretensiones tienen una redacción abierta y genérica, en la cual se busca de manera llana el acatamiento de los mandatos, sin que dicha situación por sí sola repercuta de manera directa en la situación del accionante.
Finalmente, pese a que las disposiciones invocadas por el actor conllevan un gasto, en este caso se tiene que actualmente existe el Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior de la Población Víctima del Conflicto Armado. Al respecto, se tiene lo siguiente: El Fondo es una medida de asistencia, atención y reparación integral adoptada por el Ministerio de Educación Nacional, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y el ICETEX, a la cual se han adherido la Agencia Distrital para la Educación Superior, la Ciencia y la Tecnología ATENEA por subrogación de la Secretaría de Educación del Distrito (SED) y la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá - Oficina Consejería Distrital de Paz Víctimas y Reconciliación, en el ejercicio de sus competencias para fomentar el acceso, permanencia y graduación en educación superior a la población víctima del conflicto armado, en cumplimiento de los artículos 51 de la Ley 1448 de 2011, artículo 2.2.6.2.5. del Decreto 1084 de 2015, artículo 88 del Decreto 4633 de 2011, artículo 62 del Decreto 4634 de 2011, artículo 52 del Decreto 4635 de 2011, Decreto Nacional 3011 de 2013, Otrosí de Adhesión N° 1 con número 3346 de 2013 y Ley 2078 de 2021 “por medio de la cual se modifica la Ley 1448 de 2011 y los decretos Ley étnicos 4633 de 2011, 4634 de 2011y 4635 de 2011, prorrogando por 10 años su vigencia”.11 Es decir, actualmente opera un fondo que administra los recursos para atender las necesidades educativas de la población desplazada, circunstancia por la cual, la Sala no comparte la decisión de primera instancia, que declaró la improcedencia de la acción, respecto al artículo 130A por cuanto, contrario a lo sostenido en dicha oportunidad, si existe unos recursos económicos para lograr el cumplimiento de la norma. 2.3.3.1.
Sobre la existencia de un mandato La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, 11 Consultar el Reglamento Operativo Fondos en Administración – Artículo Segundo. https://web.icetex.gov.co/documents/20122/564575/reglamento-operativo-convocatoria-FONDO- REPARACIONDE-VICTIMAS-ACVPR-firmado.pdf Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”.
Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera12: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.
Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»13.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala anticipa que revocará la sentencia de primera instancia, dado que, conforme se expondrá a continuación, no se encuentra acreditada la situación de incumplimiento. Actualmente, al interior del Icetex existe el Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior para la Población Víctima del Conflicto Armado en Colombia, el cual tiene un reglamento y en el que se establece como finalidad la siguiente: El Fondo de Reparación para el Acceso, Permanencia y Graduación en Educación Superior para la Población Víctima del Conflicto Armado en Colombia tiene como finalidad financiar créditos educativos condonables de pregrado en universidades reconocidas por el ministerio de educación nacional en Colombia, ello en respuesta a lo ordenado por la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, del Decreto 1084 de 2015, Decreto 4633 de 2011, artículo 62 del Decreto 4634 de 2011, artículo 52 del Decreto 4635 de 2011, Decreto Nacional 3011 de 2013 y Otrosí N° 1 de Adhesión 3346 de 2013 y Ley 2078 de 2021 “por medio de la cual se modifica la Ley 1448 de 2011 y los decretos Ley étnicos 4633 de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011, prorrogando por 10 años su vigencia”, así como las normas que los modifiquen, sustituyan o adicionen. 12Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41- 000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 13 Ramelli Arteaga, A. 2000.
La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El crédito condonable financiará hasta 3 líneas, determinadas en: acceso, sostenimiento y permanencia; acceso y sostenimiento se incluyen en el valor del crédito condonable y la permanencia se constituye como un subsidio para las Instituciones de Educación Superior.
Los créditos educativos condonables se otorgarán a víctimas del conflicto armado interno que se encuentren incluidas en el Registro Único de Víctimas -RUV- o reconocidas como tal en las Sentencias de Justicia y Paz, Restitución de Tierras, Jurisdicción Especial para la Paz o en las de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y que estén cursando sus estudios o se encuentren admitidos/as en una Institución de Educación Superior reconocida por el Ministerio de Educación Nacional, para cursar un programa académico de pregrado en nivel técnico profesional, tecnológico o universitario.
Asimismo, se tiene que dicho fondo cuenta con unas convocatorias que se realizan de manera periódica14, en los que se establecen los requisitos y condiciones que deben reunir cada uno de los aspirantes para resultar beneficiarios de los mismos. Igual situación se predica del Sena, autoridad que mediante Resolución 2130 de 201315, estableció unas políticas especiales para las personas que son víctimas de desplazamiento forzado.
En el sitio web se lee lo siguiente: La Entidad para dar cumplimiento a lo ordenado e incentivar la participación de la población víctima de la violencia a los programas de formación titulada, otorgó mediante la Resolución 2130 de 2013, un acceso preferente a esta población del 20% del total de los cupos ofertadas trimestralmente en cada convocatoria, Requisitos para acceder a este beneficio: • Estar incluido en el Registro Único de Víctimas. • Contar o abrir un correo electrónico. • Inscribirse al programa de formación de su interés a través de la plataforma Sofía Plus. • Cumplir con los requisitos académicos del programa de formación. • Presentar la prueba virtual de conocimiento y todos los procesos en las fechas establecidas. 14 https://web.icetex.gov.co/documents/20122/428674/texto-convocatoria-victimas-de-conflicto- armado.pdf 15 https://www.sena.edu.co/es-co/sena/Lists/Resoluciones/res_2130_291113.pdf Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, en lo que atañe a la Institución Universitaria Digital de Antioquia, se demostró que el señor Éver de Jesús Orozco Grisales ha adelantado estudios tecnológicos en el establecimiento educativo, en los cuales en varias oportunidades se evidencia que estos han sido cubiertos por convenios o programas gubernamentales, como los ya mencionados.
No obstante, como informó dicho sujeto, el acto no pudo seguir percibiendo los beneficios, dado que perdió la calidad de estudiante activo, por lo que no es posible seguir destinando recursos económicos. Es decir, en otros términos, no hubo una acción arbitraria o subjetiva de la citada universidad, sino que fue como consecuencia del bajo rendimiento académico que el señor Éver de Jesús Orozco Grisales se vio privado de las ayudas.
En suma, la Sala revocara parcialmente la decisión de primera instancia, que declaró la improcedencia de la acción respecto el artículo 31 de la Ley 2421 de 2024 Demandante: Éver de Jesús Orozco Grisales Demandados: Ministerio de Educación Nacional y otros Radicado: 05001-23-33-000-2025-01409-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que adicionó el artículo 130A a la Ley 1448 de 2011, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 19 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En todo lo demás, CONFIRMAR la providencia de fecha y origen preanotados.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Salva voto Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.