Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-41-000-2022-00464-01 Demandante: JULIÁN DAVID RODRÍGUEZ SASTOQUE Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTRO Tema: Revoca sentencia que accedió a las pretensiones para, en su lugar, rechazar por falta del requisito de procedencia de la renuencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República contra la sentencia dictada el 21 de junio de 2022, por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud El señor Julián David Rodríguez Sastoque, en ejercicio de la acción prevista en la Ley 393 de 1997, demandó al señor presidente de la República y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para obtener el cumplimiento de los artículos 16 y 31 de la Ley 1930 de 20181, con la finalidad de que se les ordenara acatar el deber de reglamentación en cuanto a la figura de gestores de páramos. 1 “Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia […]

ARTÍCULO

16. GESTORES DE PÁRAMOS. Los habitantes tradicionales de los páramos podrán convertirse en gestores de páramos. Los gestores de páramos desarrollarán actividades de gestión integral de estos ecosistemas, así como tareas de monitoreo, control y seguimiento con el apoyo y financiación de los organismos competentes, de conformidad con los lineamientos y estrategias que se definan para tal fin en el respectivo Plan de Manejo del páramo.

PARÁGRAFO 1. Solo podrán ser gestores de páramo quienes hayan habitado tradicionalmente el mismo.

PARÁGRAFO 2. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien se desempeñe como autoridad ambiental del orden nacional será el encargado de reglamentar la figura de organización y funcionamiento de los gestores de páramos. […] Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

Hechos Los supuestos fácticos se resumen de la siguiente manera: 1.2.1. En el artículo 16 de la Ley 1930 de 2018 se creó la figura de gestores de páramos y se ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentar su organización y funcionamiento. Por su parte, el artículo 31 de la referida normativa otorgó al Gobierno Nacional el plazo de doce (12) meses para expedir la reglamentación de la referida ley. 1.2.2.

El 16 de marzo de 2022, el señor Rodríguez Sastoque solicitó “al Gobierno Nacional, en cabeza del presidente de la República Sr. Iván Duque Márquez, que reglamente en su totalidad la Ley 1930 de 2018 con la finalidad de gestionar, proteger y preservar los páramos como ecosistemas estratégicos del país, teniendo en cuenta el artículo 31 de la ley en mención”2. 1.2.3.

El 22 de marzo de 2022, la jefe del Gabinete Presidencial remitió la petición a los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Minas y Energía y Agricultura y Desarrollo Rural, al considerar que son las competentes para atender la solicitud. 1.2.4. El 30 de marzo de 2022, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible informó que ha reglamentado varias disposiciones de la Ley 1930 de 2018, excepto la figura de organización y funcionamiento de los gestores de páramos (artículo 16).

Asimismo, señaló un enlace digital en el que se remite a la página web de la entidad en donde se publicó el proyecto de resolución sobre la materia3, desde el 10 de julio de 2019 hasta el 24 de julio de 2019. Sin embargo, el solicitante considera que han transcurrido aproximadamente tres (3) años y ocho (8) meses desde la vigencia de la Ley 1930 de 2018, sin que se materialice reglamentación alguna en punto a la figura de los gestores de páramos, por lo cual acudió a la acción de cumplimiento.

ARTÍCULO 31. FACULTAD REGLAMENTARIA. El Gobierno nacional reglamentará la presente ley en el plazo máximo de 12 meses a partir de la vigencia de la misma y dará cumplimiento a las adecuaciones y medidas necesarias para darle cumplimiento”. La Corte Constitucional, en la sentencia C-369 de 14 de agosto de 2019, expediente D-13.047, MP. Dra. Cristina Pardo Schlesinger, declaró condicionalmente exequible la citada ley “[…] en el entendido de que cuando para su desarrollo se adopten medidas administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u otras tareas que puedan afectar directamente a una o más comunidades étnicas que habitan en los ecosistemas de páramo, se deberá agotar el procedimiento de consulta previa”. 2 En la referida petición también solicitó información a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Minas y Energía y de Agricultura y Desarrollo Rural, en cuanto a la reglamentación y desarrollo de los artículos 4º, 5º, 8º, 11 y 16 de la Ley 1930 de 2018, el escrito también fue dirigido a la Procuraduría General de la Nación a efectos de que verificara el obedecimiento del cumplimiento de la referida ley. 3 “Por medio de la cual se reglamenta la organización y funcionamiento de los Gestores de Páramos según el artículo 16 de la Ley 1930 de 2018 y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes: “Primera: Que se declare el incumplimiento por parte del Presidente de la República y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la obligación de reglamentar la figura de gestores de páramos prevista en el artículo 16 de la Ley 1930 de 2018.

Segunda: Que se ordene al Presidente de la República y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentar en un plazo razonable la figura de gestores de páramos, dando cumplimiento a los artículos 16 y 31 de la Ley 1930 de 2018”. 1.4. Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por medio de auto de 27 de abril de 2022, inadmitió la demanda para que el actor: i) identificara en concreto cuáles de los artículos de la Ley 1930 de 2018 solicitaba el cumplimiento, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997 y ii) acreditara el traslado a las autoridades accionadas, en atención al numeral 8º del artículo 162 del CPACA.

El demandante remitió memorial4 en el que precisó que las normas cuyo obedecimiento solicitaba eran los artículos 16 y 31 de la Ley 1930 de 2018 y acreditó la remisión de la demanda, por medio electrónico, al señor presidente de la República y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En auto de 23 de mayo de 2022, el Tribunal admitió la demanda, decisión que se notificó al señor presidente de la República5 y al ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en calidad de autoridades accionadas y a los ministros de Agricultura y Desarrollo Rural y de Minas y Energía, como autoridades vinculadas. 1.5.

Informes 1.5.1. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible informó que la figura de gestores de páramos se encuentra en proceso de reglamentación, explicó que se elaboró el proyecto de resolución “Por medio de la cual se reglamenta la organización y funcionamiento de los Gestores de Páramos según el artículo 16 de la Ley 1930 de 2018 y se dictan otras disposiciones”, el cual fue publicado para consulta de la ciudadanía en general, entre los días 10 y 24 de julio de 2019. 4 Archivo.pdf “ED_06SUBSANACION(.pdf)NroActua2”, índice 2 de SAMAI. 5 El señor presidente de la República fue notificado del auto de admisión de la demanda de cumplimiento, por parte de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al correo electrónico “notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co“, como consta en el documento.pdf “ED_10NOT2022464(.pdf) NroActua 2” que obra en el índice 2 de SAMAI “EXPEDIENTE DIGITAL” del presente trámite judicial.

Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que a partir de entonces se inició el “proceso de análisis y respuesta de comentarios, el cual se vio nutrido por el escenario de participación ciudadana que se surtió en la fase de consulta e iniciativa en el marco del proceso de delimitación del páramo jurisdicciones Santurbán - Berlín, fase mediante la cual según lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia T 361 de 2017 ´(…) los participantes emiten su opinión, juicio o análisis sobre el asunto de debate, y formulan opciones así como alternativas de la delimitación del nicho ecológico paramuno. Ese procedimiento debe regirse por los principios de publicidad y libertad, de modo que los participantes escuchen las posiciones de los demás. (…)´”.

Asimismo, explicó que el mencionado proceso se encuentra en su etapa final de revisión a la espera de comentarios para que se elabore el informe global con lo cual será radicado ante la Oficina Asesora Jurídica de la entidad para el trámite de viabilidad jurídica y, de forma posterior, sea publicado, en virtud de lo dispuesto en el artículo tercero del Decreto 270 de 2017.

Solicitó que se declare que ha cumplido con su obligación reglamentaria, el proyecto de resolución está en trámite y que, en aras de demostrar su gestión, se permita radicar un informe de avance en el término de 15 días. 1.5.2. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República manifestó que no es la autoridad llamada a responder por la reclamación del accionante.

Indicó que la solicitud de 16 de marzo de 2022 fue dirigida al señor presidente de la República. Sin embargo, aludió que el asunto no es de competencia del director del departamento administrativo, a quien no se constituyó en renuencia. Por tanto, sostuvo que el asunto deviene en improcedente porque la autoridad ante quien se elevó la petición no es la misma contra la que se admitió el presente trámite.

La entidad expresó que el auto de 23 de mayo de 2022 es incongruente porque admitió la demanda contra la Presidencia de la República, pero al momento de ordenar la notificación personal dispuso que se hiciera al señor presidente de la República. Señaló que, en todo caso, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República comparecía al asunto y se encontraba notificado por conducta concluyente.

Sostuvo que no le compete al Gobierno Nacional el obedecimiento del artículo 16 de la Ley 1930 de 2018, sino que es facultad del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en virtud de lo dispuesto por el Decreto Ley 3570 de 2011 y el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 1930 de 2018. Bajo ese entendimiento, explicó que no es responsabilidad del director del departamento administrativo presentar los proyectos para expedir decretos que corresponden a autoridades de Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otros sectores de la administración pública, como el que se pretende en este proceso.

En consecuencia, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva6. Finalmente, afirmó que, en cuanto a los actos que expida el Gobierno Nacional, su representación judicial está en cabeza del ministro o del director de departamento administrativo correspondiente y no del presidente de la República porque, este último, no es sujeto procesal, salvo en las excepciones dispuestas en los artículos 115 de la Constitución Política y 159 del CPACA. 1.5.3.

Los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Minas y Energía, vinculados como terceros en el presente trámite, propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, indicaron que no tienen dentro de sus competencias la de reglamentación de la organización y funcionamiento de la figura de los gestores de páramos, dispuesta en el artículo 16 de la Ley 1930 de 2018.

Manifestaron que el artículo 16 de la citada ley, no menciona dentro de los supuestos fácticos y jurídicos a esas carteras ministeriales ni establece obligación alguna de reglamentación a su cargo. Señalaron que si bien algunas disposiciones de la Ley 1930 de 2018, las refiere, lo cierto es que el asunto se encuentra a cargo y bajo las directrices que imparta el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 1.6.

Sentencia de primera instancia La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 21 de junio de 2022, resolvió: “[…] PRIMERO.- DECLÁRASE NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (la Presidencia de la República) y los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Minas y Energía. SEGUNDO.- SE ACCEDE a las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, se ordena al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (la Presidencia de la República) y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el cumplimiento de los artículos 16 y 31 de la Ley 1930 de 2018, en un término máximo de seis (6) meses, contado a partir de la notificación de la presente providencia. TERCERO.- SE DESESTIMA el anuncio del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, relacionado con la presentación del informe de avance sobre la 6 Al respecto citó sentencia del 14 de marzo de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, MP.

Luis Manuel Lasso Lozano, radicado 25000-23-41-000-2019-00040-00, en la que indicó que se declaró probada la excepción de falta de legitimación de ese departamento administrativo. Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentación de la figura de Gestores de Páramos, por los motivos expuestos. […]”.

En primer lugar, el Tribunal negó la excepción de falta de legitimación de la causa por pasiva propuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, sostuvo que se le denomina en forma abreviada “Presidencia de la República” y su objeto es asistir al presidente de la República en su calidad de jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, de acuerdo con el Decreto 1784 de 2019.

Por tanto, en concordancia con el artículo 115 de la Constitución Política, conformaba Gobierno Nacional y, por ende, estaba a su cargo el deber de reglamentación que se pretende en el presente caso de acuerdo con el artículo 31 de la Ley 1930 de 2018. Indicó que si bien, el mencionado departamento señaló un precedente horizontal en cuanto a la falta de legitimación de la referida entidad7, lo cierto es que en esa ocasión la norma cuyo cumplimiento se pidió, indicaba la presentación de un proyecto de ley y, en el caso concreto, se trata de una reglamentación. En segundo lugar, el a quo determinó que se desestimaba la mencionada excepción, en relación con los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Minas y Energía, porque si bien en las normas invocadas en la demanda no se advertía obligación a su cargo, “su vinculación se produjo porque el desarrollo rural y la minería son factores que inciden en la situación de los páramos y, por ello, era pertinente escuchar su criterio en la presente causa judicial”, aunado a que varias de las disposiciones de la Ley 1930 de 2018 prevén obligaciones respecto de dichas carteras.

En tercer lugar, y frente al fondo del asunto, explicó que el parágrafo 2º del artículo 16 de la mencionada norma contiene el deber de reglamentar la organización y funcionamiento de los gestores de páramos a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y que el artículo 31 ejusdem dispuso el mandato en cabeza del Gobierno Nacional, en el plazo máximo de 12 meses a partir de su vigencia. Indicó que a pesar de que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible manifestó que la figura de gestores de páramos se encuentra en proceso de reglamentación, el artículo 31 estableció el término máximo de 12 meses para expedir la reglamentación, contado a partir de su vigencia. Por tanto, atendiendo la fecha de publicación de la ley, 27 de julio de 2018, “el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (la Presidencia de la República) y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (el Gobierno Nacional) tuvieron hasta el 27 de julio de 2019, para expedir la reglamentación; sin 7 Al referirse a la sentencia del 14 de marzo de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, MP.

Luis Manuel Lasso Lozano, radicado 25000-23-41-000-2019-00040-00. Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co embargo, aún se encuentra en trámite”.

En consecuencia, dispuso el obedecimiento de los citados artículos en el término de seis (6) meses, desde la notificación de la decisión de primera instancia, toda vez que han transcurrido más de tres años desde la exigibilidad de la obligación y no se acreditó su acatamiento. Finalmente, determinó que no era posible acceder a la solicitud del citado ministerio en cuanto a presentar un informe de avance en el proceso de reglamentación porque “debió allegarse al momento de contestar la demanda y, en segundo lugar, por la celeridad con la que debe tramitarse la acción de cumplimiento (artículo 13, Ley 393 de 1997)”. 1.7.

Impugnación El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó revocarla respecto de negar la falta de legitimación en la causa por pasiva en cuanto a esa autoridad y la orden que se le impartió en la decisión judicial. Reiteró los argumentos de su contestación y señaló que la interpretación del Tribunal sobre “las normas que rigen las competencias del DAPRE es errada, pues la asistencia que debe prestar esta entidad al señor presidente de la República NO permite suplirlo en sus competencias propias”.

Sostuvo que, para este caso, no constituye Gobierno Nacional porque, para efectos del cumplimiento de las normas reclamadas por el actor y que se ordenaron acatar en la sentencia de primera instancia, es “competencia (…) exclusiva del primer mandatario” y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver el asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 19978, 125, 150 8 “Artículo 3o.

COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.

Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 20119, así como en el artículo 13, numeral 7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2.

Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 21 de junio de 2022 de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia frente al señor presidente de la República y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible respecto de los artículos 16 y 31 de la 1930 de 2018, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? ¿Hay lugar a ordenar al Gobierno Nacional, que expida la reglamentación en cuanto a la figura de gestores de páramos? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad y; (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Generalidades10 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto Parágrafo Transitorio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 9 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 10 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”11. Sin embargo, para su prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)12. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido (Arts. 5º y 6º). 11 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1.1.

Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política13.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”14.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 14 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU).

Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado15.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”16.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,17 a menos que estén apropiados;18 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior19. 2.3.2.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este20 y 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 17 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000- 2000-4673-01(ACU). 18 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000- 2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 19 Sentencia ibídem. 20Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”21. Igualmente, esta Sección22 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos […]23” (Negrillas fuera de texto). deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.

(Negrita fuera de texto) 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 22 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago. 23 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano24. La parte actora acompañó con la demanda25 copia del escrito remitido, al señor presidente de la República, los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Minas y Energía, de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Procuraduría General de la Nación, el 16 de marzo de 2022, en el que pidió: “(…) 1.

Solicito al Gobierno Nacional, en cabeza del presidente de la República Sr. Iván Duque Márquez, que reglamente en su totalidad la Ley 1930 de 2018 con la finalidad de gestionar, proteger y preservar los páramos como ecosistemas estratégicos del país, teniendo en cuenta el artículo 31 de la ley en mención. 2. Solicito a cada uno de ustedes que se sirvan informar el estado de cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley 1930 de 2018 en lo que respecta a las funciones atribuidas a las entidades que ustedes dirigen. 3.

Solicito se informe el estado actual de la delimitación de los páramos del país, en los términos del artículo 4 de la Ley 1930 de 2018. 24 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000- 2016-00690-01 MP.

Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 25 Índice 2 de SAMAI. archivo. pdf “ED_01ACCIONDECUMPLIMI(pdf NroActua 2)”. Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Solicito se informe el estado actual del proceso de saneamiento predial de los páramos del país, en los términos del artículo 8 de la Ley 1930 de 2018. 5. Solicito se informen y proporcionen los lineamientos expedidos por el Ministerio de Minas y Energía para el programa de sustitución que involucra el cierre, el desmantelamiento, la restauración y la reconformación de las áreas intervenidas por las actividades mineras en los páramos del país, de conformidad con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1930 de 2018. 6.

Solicito se informen y proporcionen los lineamientos expedidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para la elaboración de los planes de manejo ambiental de los páramos del país, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 6 de la Ley 1930 de 2018. 7. Solicito se informen los mecanismos específicos de asistencia técnica reglamentados por el Gobierno Nacional en el marco del artículo 11 de la Ley 1930 de 2018. 8.

Solicito se informe la reglamentación expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible frente a la figura de gestores de páramos contemplada en el artículo 16 de la Ley 1930 de 2018. 9. Solicito a la Procuraduría General de la Nación verificar el cumplimiento de la obligación de reglamentar la Ley 1930 de 2018 e iniciar las investigaciones disciplinarias que correspondan en caso de encontrar incumplida dicha obligación. (…)” (subrayas de la Sala).

Por su parte, el 22 de marzo de 2022, la jefe del Gabinete Presidencial remitió la petición a los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Minas y Energía, de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Procuraduría General de la Nación al considerarlos competentes para atender la solicitud de información. De la lectura detenida del escrito de 16 de marzo de 2022, la Sala observa que: i) si bien, en el numeral 1º, se solicitó al presidente de la República reglamentar “en su totalidad la Ley 1930 de 2018”, esta es una solicitud genérica, en la cual no se exigió el cumplimiento del deber de regulación sobre la figura de los gestores de páramos en particular, que es lo que se planteó en las pretensiones de la demanda y ii) al citarse el artículo 16 ejusdem, numeral 8º del memorial, en punto a la materia que se pretende su regulación, simplemente, se pidió información. Quiere decir lo anterior, que el demandante, con su petición, nunca procuró por agotar el requisito previsto por el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, respecto de lo pretendido, pues, no buscó constituir en renuencia a las autoridades demandadas respecto del deber legal o normativo presuntamente desatendido, esto es, en cuanto a la regulación de la figura de gestores de páramos, sino que pidió la información sobre el desarrollo de dicha labor por parte de la administración, lo cual dista de la finalidad del requisito de procedencia de esta acción. Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, el mandato y la materia que se pretende sea reglamentada se encuentra previsto en el artículo 16 ejusdem, pero de aquel no se exigió su cumplimiento sino información a la administración, pese a que se invocara el artículo 31, el cual solo tiene relevancia a efectos de esclarecer el término de exigibilidad de la obligación. En otras palabras, la petición dirigida a las autoridades accionadas no se presentó de forma autónoma y con el objetivo de requerir el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o para poner en conocimiento de las accionadas que se encontraban desatendiendo un deber legal, finalidad de la constitución en renuencia, sino que apenas buscaba obtener información por parte de ellas en cuanto a la figura de gestores de páramos.

Ahora bien, es cierto que la falta de agotamiento de la renuencia, sería pasible de superarse ante la existencia de un perjuicio irremediable. Sin embargo, la Sala no encuentra probada su configuración y, en todo caso, lo anterior, no impide que el demandante pueda acudir nuevamente a este medio de control, previa solicitud en la que en debida forma exija el cumplimiento de las normas que considera desatendidas a las autoridades referidas y satisfaga el presupuesto de procedibilidad objeto de estudio.

En consecuencia, se impone revocar la decisión de primera instancia para, en su lugar, rechazar la demanda que es lo que corresponde cuando no se cumple con el requisito de la renuencia26 y, por ende, no es posible continuar con el estudio de los requisitos de procedencia y el fondo del asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.

FALLA:

PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 21 de junio de 2022 de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para, en su lugar, rechazar la demanda por cuanto no se acreditó el requisito de renuencia, conforme lo explicado en esta providencia.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. 26 En este sentido pueden consultarse, entre otras, sentencia de 7 de febrero de 2019, radicado, 68001-23-33-000-2018-00949-01. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y sentencia de 12 de mayo de 2022, radicado: 23001-23-33-000-2022-00017-01. MP Luis Alberto Álvarez Parra.

Demandante: Julián David Rodríguez Sastoque Demandado: Presidente de la República y otro Radicado: 25000-23-41-000-2022-00464-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081